2013-09-16 16:52:46
哥倫比亞專業(yè)化運(yùn)營商計(jì)劃
哥倫比亞政府鼓勵各市政府吸引“專業(yè)化運(yùn)營商”參與供水與排水服務(wù)，“專業(yè)化運(yùn)營商”在哥倫比亞特指由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)“供水/排水服務(wù)專業(yè)化運(yùn)營商計(jì)劃”引入的供水/排水系統(tǒng)運(yùn)營商。這些專業(yè)化運(yùn)營商通常是私營公司，或者是市政府與私營公司成立的合資企業(yè)，他們與當(dāng)?shù)卣炇疬\(yùn)營—投資合同或者建設(shè)—運(yùn)營合同。根據(jù)服務(wù)區(qū)域的水價水平、市政府提出的既定績效目標(biāo)，以及實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的投資需求，專業(yè)化運(yùn)營商可以獲得專項(xiàng)補(bǔ)助用于基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)。為了確保補(bǔ)助金用于供水/排水基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，政府將補(bǔ)助資金直接從信托賬戶劃入與該專業(yè)化運(yùn)營商簽署建設(shè)合同的建設(shè)公司的賬戶。這樣政府就能確保補(bǔ)助會直接轉(zhuǎn)化成供水與排水基礎(chǔ)設(shè)施。
該計(jì)劃的目的在于用最少的政府補(bǔ)助使服務(wù)達(dá)標(biāo)（包括服務(wù)覆蓋率和水質(zhì)）。在專業(yè)化運(yùn)營商競標(biāo)之前，政府會提前定好水價以及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。投標(biāo)者必須提交一份能滿足政府規(guī)定的供水/排水服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的投資計(jì)劃書。投標(biāo)者還必須說明要求政府補(bǔ)貼的額度，需要政府補(bǔ)貼額度最低的運(yùn)營商將獲得合同。這種簽訂合同的方式，有時也被稱為“價低者得”的簽約方式。
哥倫比亞專業(yè)化運(yùn)營商計(jì)劃分三個階段實(shí)施。第一階段，在世界銀行的支持下，在北部地區(qū)中小城鎮(zhèn)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)項(xiàng)目；第二階段，世界銀行在拉瓜希拉省實(shí)施的項(xiàng)目；第三階段，政府將小規(guī)模計(jì)劃的成功經(jīng)驗(yàn)分別在各省和全國范圍進(jìn)行推廣。
根據(jù)世界銀行的調(diào)查表明，引入專業(yè)化運(yùn)營商的做法是成功的，并最終在哥倫比亞形成了真正的公用事業(yè)運(yùn)營商市場。截至2008年1月，近180個城市都加入了專業(yè)化運(yùn)營服務(wù)商計(jì)劃。截至2003年11月（這是能夠得到的最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)），哥倫比亞的專業(yè)化運(yùn)營商計(jì)劃總投資規(guī)劃為3.55億美元，其中1.52億美元由專業(yè)化運(yùn)營商籌集，剩余部分則來源于不同的政府資金提供。
第一節(jié)說明了專業(yè)化運(yùn)營商計(jì)劃實(shí)施的背景及三個實(shí)施階段；第二節(jié)說明了該計(jì)劃的目標(biāo)；第三節(jié)更為詳盡的闡述了專業(yè)化運(yùn)營商計(jì)劃的運(yùn)營模式，第四節(jié)列舉了計(jì)劃在實(shí)踐中的應(yīng)用及效果案例。
表1 哥倫比亞專業(yè)化運(yùn)營商計(jì)劃概況
主要內(nèi)容 哥倫比亞供水/排水服務(wù)專業(yè)化運(yùn)營商
目標(biāo)
融資方式
優(yōu)惠程度和形式
支持對象
資金安排 ? 通過新的投資來提高供水排水服務(wù)的覆蓋率
? 提高供水排水服務(wù)的質(zhì)量和效率
? 政府的建設(shè)補(bǔ)助
? 補(bǔ)助額度因州而異，這取決于社會可接受的水價水平及為達(dá)到服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)所需的投資金額。
? 各省制定了戰(zhàn)略規(guī)劃的城市，或世界銀行具體項(xiàng)目針對的對象
? 資金來源：中央和市政府資金和世界銀行貸款，輔以省級政府的其它資金和交叉補(bǔ)貼
? 決策者：政府根據(jù)最小補(bǔ)貼的原則來選擇專業(yè)化運(yùn)營商。信托賬戶管理者根據(jù)專業(yè)化運(yùn)營商的投資計(jì)劃對其資金使用進(jìn)行審核
? 規(guī)則
— 專業(yè)化運(yùn)營商需拿出部分資金投資于供水與排水系統(tǒng)，根據(jù)預(yù)先設(shè)定的水價這部分資金的額度必須在財(cái)務(wù)上可行。
— 補(bǔ)助金必須通過信托賬戶來進(jìn)行管理
— 一個省要想使自己的供水與排水服務(wù)項(xiàng)目獲得政府的資金支持，它就必須要制定一個戰(zhàn)略規(guī)劃，同時必須遵守其它制度性和程序性的規(guī)定。
一、背景
自20世紀(jì)90年代初以來，政府采取多種措施來推動供水/排水服務(wù)的發(fā)展。專業(yè)化運(yùn)營商的產(chǎn)生，是由于早期的政策 和規(guī)劃不能全面的解決行業(yè)所面臨的問題。
在20世紀(jì)90年代早期，為了應(yīng)對供 水/排水服務(wù)所面臨的危機(jī)，政府進(jìn)行 了企業(yè)化改革，成立公私合營的專業(yè)化 供水/排水服務(wù)企業(yè)，力求擺脫國家對供水/排水系統(tǒng)傳統(tǒng)的行政管理。然而，這并沒有有效提高服務(wù)覆蓋率和連續(xù)性。
1994年，在公共服務(wù)法中進(jìn)一步闡述了供水/排水服務(wù)專業(yè)化運(yùn)營商計(jì)劃。1998年，制定了企業(yè)現(xiàn)代化計(jì)劃（Programa de Moderniz ación Empresarial），世界銀行為其提供貸款，其目的是幫助省級和市級政府將私營部門引入供水排水服務(wù)領(lǐng)域。企業(yè)現(xiàn)代化計(jì)劃主要強(qiáng)調(diào)了兩點(diǎn)：
? 在至少五個城市（10—50萬人口）引入私營部門參與。
? 幫助國家和地方政府推行吸引私營部門參與供水排水服務(wù)的政策，提高供水排水服務(wù)的質(zhì)量、效率和覆蓋率。
該計(jì)劃還有一個后續(xù)階段，一方面使政府得以確定新的合同模式，以便在供水排水領(lǐng)域引入專業(yè)化運(yùn)營商；另一方面為這些合同的落實(shí)提供了支持。形成的兩種合同模式為：
? 專業(yè)化運(yùn)營商模式（也稱為投資運(yùn)營模式）：適用于人口數(shù)在1.2 萬—40 萬之間的中小型城市。
? 建設(shè)—運(yùn)營模式，適用于人口數(shù)在2000—20000 之間的小型城市。
后來，還增加了第三種模式，也就是單純的運(yùn)營合同模式。
下面將具體介紹專業(yè)化運(yùn)營商的模式。然而值得指出的是，建設(shè)—運(yùn)營模式是激勵地方運(yùn)營商提高績效水平的有效途徑。這點(diǎn)對于中國來講也許是非常重要的，因?yàn)橹袊鞘袛?shù)量較多，對地方的專業(yè)化運(yùn)營商有較大需求。在實(shí)踐上，可以綜合考慮以上兩種模式。關(guān)于建設(shè)—運(yùn)營模式的補(bǔ)充說明請參考本政策建議中的附錄。
第一個專業(yè)化運(yùn)營商計(jì)劃獲得世界銀行的技術(shù)援助，以及4000 萬美元的貸款。此外，運(yùn)營商的補(bǔ)助金由貸款收益支付。2002 年6 月，水業(yè)改革援助項(xiàng)目開始實(shí)施，主要針對人口介于1.2 萬—40萬的中小城市。截止到2008 年2 月，已經(jīng)有29個實(shí)施專業(yè)化運(yùn)營商計(jì)劃的城市，獲得了這一項(xiàng)目或世界銀行其他項(xiàng)目的援助。
由于水業(yè)改革援助項(xiàng)目和第一個專業(yè)化運(yùn)營商計(jì)劃的成功實(shí)施，哥倫比亞政府決定進(jìn)一步在拉瓜希拉省推廣專業(yè)化運(yùn)營商模式；2007—2011年間，通過拉瓜希拉供水排水基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)管理工程，世界銀行陸續(xù)為其提供了1.5億美元的貸款資金支持。拉瓜希拉省下設(shè)15個城市，總?cè)丝跀?shù)62.3萬（2005年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)）。截至2008 年3月，該項(xiàng)目尚處于實(shí)施的初級階段。
此外，政府致力于在國家層次上實(shí)施專業(yè)化運(yùn)營商計(jì)劃，因?yàn)榫驼畞碇v，為了使這一計(jì)劃達(dá)到預(yù)想的效果，必須讓供水/排水服務(wù)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)：
? 更為精簡；
? 能夠充分利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢；
? 降低行業(yè)投入資源的浪費(fèi)。
為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)并將省級政府納入到專業(yè)化運(yùn)營計(jì)劃中來，中央政府制定了（省級）供水/排水行業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃。省級供水/排水行業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃主要包括兩方面：
? 每個省應(yīng)制定其供水/ 排水行業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃，包括實(shí)施和投資計(jì)劃（Plande Obrase Inversión）；
? 每個省應(yīng)設(shè)立信托基金來管理政府撥付給供水/排水行業(yè)的補(bǔ)助金。信托基金有多種資金來源，但是支出必須嚴(yán)格按照戰(zhàn)略規(guī)劃和投資計(jì)劃來執(zhí)行。只有獲得戰(zhàn)略規(guī)劃批準(zhǔn)而且在戰(zhàn)略規(guī)劃中有所涉及的地方政府，才能獲取政府供水/排水服務(wù)基金的資助。也會有部分基金直接資助專業(yè)化運(yùn)營商的投資計(jì)劃，以便改善基礎(chǔ)設(shè)施的狀況。
國家的計(jì)劃要求省級戰(zhàn)略規(guī)劃中必須包括引入專業(yè)化運(yùn)營商的內(nèi)容。到2008 年3 月，32個省份中已經(jīng)有4個省的戰(zhàn)略規(guī)劃通過審核并投入實(shí)施，分別是拉瓜希拉規(guī)劃、馬格達(dá)萊納河規(guī)劃、塞薩爾及大西洋省。另外，安蒂奧基亞省的戰(zhàn)略規(guī)劃正在制定當(dāng)中。
二、計(jì)劃的目標(biāo)
政府希望通過引入供水/ 排水服務(wù)專業(yè)化運(yùn)營商來實(shí)現(xiàn)以下兩個主要目標(biāo)：
? 通過引入專業(yè)化運(yùn)營商來提高供水/ 排水服務(wù)的覆蓋率和質(zhì)量。
? 通過合同中約定的引入企業(yè)管理方式和效率要求（按照每千個用戶的服務(wù)員工數(shù)衡量）來提高供水/ 排水行業(yè)的服務(wù)效率。
省級戰(zhàn)略規(guī)劃的目標(biāo)是：
? 加強(qiáng)各級政府部門（中央，省級和地方）橫向和縱向的相互協(xié)調(diào)。
? 從全省的角度統(tǒng)籌考慮供水/ 排水服務(wù)的管理（而不是通常意義上的地方政府管轄方式），以便充分利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢。
? 明確政府水業(yè)資金的不同來源，并提供便利的信貸渠道。
? 允許政府有機(jī)會對供水/ 排水行業(yè)的服務(wù)目標(biāo)，以及相關(guān)資源進(jìn)行更有效的控制。
? 計(jì)劃投資及機(jī)構(gòu)強(qiáng)化管理戰(zhàn)略。
三、資格標(biāo)準(zhǔn)
對于不同規(guī)模城市的資格標(biāo)準(zhǔn)大致相似，也略有不同。主要的資格標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定如下：1）城市的供水/ 排水處理服務(wù)覆蓋率低于預(yù)先設(shè)定值；2）市長及地方議會同意私營部門參與水業(yè)，并且接受建議的參與模式；3）市長及地方議會同意新水價標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)行，在社會、政治等因素允許的范圍內(nèi)，新水價起碼可以滿足設(shè)施運(yùn)營、維護(hù)和折舊的成本要求；4）市長和地方議會同意從中央政府轉(zhuǎn)移支付的資金中或者市政府其它資金來源中為項(xiàng)目提供一定比例的投資資金（具體額度因項(xiàng)目而異）；5）市長應(yīng)采取相應(yīng)的措施公布水業(yè)改革情況，包括引入私營部門參與的模式和相關(guān)的水價調(diào)整等；6）人均投資額度不能高于預(yù)先設(shè)定值；7）不包括再安置項(xiàng)目。
四、計(jì)劃的執(zhí)行程序與管理
專業(yè)化運(yùn)營商為特定城市或區(qū)域（含多個地方）提供供水排水服務(wù)，他們可以是私營公司或公私合營企業(yè)。多數(shù)情況下，專業(yè)化運(yùn)營商是由地方政府控股的合資企業(yè)，通常私營公司作為董事會成員并負(fù)責(zé)公用事業(yè)部門的運(yùn)營，政府和私營企業(yè)共同負(fù)責(zé)投融資責(zé)任，投資比例依情況而定。
專業(yè)化運(yùn)營商的責(zé)任包括有：
? 供水/ 排水系統(tǒng)的設(shè)施建設(shè)（如擴(kuò)充現(xiàn)有管網(wǎng)設(shè)施）；
? 供水/ 排水系統(tǒng)設(shè)施的重建；
? 供水/ 排水服務(wù)設(shè)施的管理和運(yùn)營；
? 供水/ 排水服務(wù)系統(tǒng)的融資。
專業(yè)化運(yùn)營商所承擔(dān)的責(zé)任大小取決于地方政府允許它收取水價的水平。如果現(xiàn)行的水價水平可支撐專業(yè)化運(yùn)營商對供水/ 排水系統(tǒng)進(jìn)行融資，那么專業(yè)化運(yùn)營商必須提供一定的資金，承擔(dān)相應(yīng)的投資責(zé)任。以下第一小節(jié)說明了專業(yè)化運(yùn)營商的融資結(jié)構(gòu)。
專業(yè)化運(yùn)營商計(jì)劃的每個階段都設(shè)立了專門的管理機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)計(jì)劃的執(zhí)行和補(bǔ)助金的支付。第二節(jié)闡述了適合國家級專業(yè)化運(yùn)營商計(jì)劃的體制結(jié)構(gòu)，以及該結(jié)構(gòu)是如何從早期的世界銀行援助項(xiàng)目演變而來的過程。
1、專業(yè)化運(yùn)營商的融資結(jié)構(gòu)
專業(yè)化運(yùn)營商獲得的補(bǔ)助與其制定投資計(jì)劃緊密相連，并且補(bǔ)助會直接撥付給負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建設(shè)公司。通過這種方式，補(bǔ)助金可直接用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。補(bǔ)助主要面向低收入用戶，即在6個收入階層中3個最低階層的用戶。
專業(yè)化運(yùn)營商制定的投資計(jì)劃以及可獲得的政府補(bǔ)助額度，是由當(dāng)?shù)氐乃畠r水平以及政府設(shè)立的年度服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)所決定的。此外，當(dāng)?shù)卣€需制定指導(dǎo)性的實(shí)施和投資計(jì)劃。
水價結(jié)構(gòu)：在引入專業(yè)化運(yùn)營商的城市中，市長應(yīng)同意水價水平達(dá)到最大社會可接受水平，同時為低收入用戶提供用水補(bǔ)助。市政府和供水排水服務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（Comisión Reguladora de Agua）在制定水價時須考慮到下列因素：
? 現(xiàn)有的供水排水服務(wù)覆蓋率和飲用水水質(zhì)；
? 當(dāng)?shù)卣谕_(dá)到的服務(wù)覆蓋率和水質(zhì)水平（目標(biāo)）；
? 為達(dá)到預(yù)期目標(biāo)所需要的投資和運(yùn)營維護(hù)成本。
地方政府聘請專門的咨詢機(jī)構(gòu)對水價進(jìn)行推測以期達(dá)到全成本回收（實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的投資和運(yùn)營維護(hù)的全成本），即全成本水價。接著，市政府與供水/排水服務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對水價水平進(jìn)行協(xié)商，至少保證水價滿足運(yùn)營和維護(hù)成本的需求。事實(shí)上，水價通常要略高于運(yùn)營維護(hù)成本。
水價由用戶群體的收入水平?jīng)Q定。居民用戶收入水平處于社會經(jīng)濟(jì)階層1—3層的用戶可以得到一定額度的補(bǔ)助，分別為水價（全成本回收）的50%，40%，15%，處于第4 階層的用戶需按照全成本水價收取。第5—6 層的用戶及非居民用戶不能申請補(bǔ)助，并可能加收相當(dāng)于水價20% 的額外費(fèi)用。因此，高收入居民及非居民用戶交叉補(bǔ)貼了低收入用戶。
服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)：在專業(yè)化運(yùn)營商招標(biāo)過程中，城市應(yīng)為運(yùn)營商制定合理的年度水質(zhì)和服務(wù)覆蓋率標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定專業(yè)化運(yùn)營商在合同期限內(nèi)需提高績效水平。專業(yè)化運(yùn)營商在上報(bào)招標(biāo)文件以及在授予合同后，應(yīng)階段性明確投資計(jì)劃，以確保每年都能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。
項(xiàng)目實(shí)施方案和投資計(jì)劃（Plande Obrase Inversión）
根據(jù)省級戰(zhàn)略規(guī)劃中的項(xiàng)目投資計(jì)劃制定本市的投資計(jì)劃，各市需籌備相
應(yīng)的項(xiàng)目和投資計(jì)劃。但是，在招標(biāo)過程中，專業(yè)化運(yùn)營商需提交自己的投資計(jì)劃，可能會與市級投資計(jì)劃不同，但是專業(yè)化運(yùn)營商必須達(dá)到年度服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。
專業(yè)化運(yùn)營商應(yīng)對投資進(jìn)行必要的融資，這部分資金可以通過水費(fèi)收入來回收（扣除管理、運(yùn)營和維護(hù)成本之后）。專業(yè)化運(yùn)營商所要求的投資額應(yīng)與合同期內(nèi)等額現(xiàn)值相等。
當(dāng)水價水平足夠滿足對供水/排水服務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行投資的時候，則政府會與專業(yè)化運(yùn)營商簽訂運(yùn)營—投資合同（帶投資的運(yùn)營合同）。這樣，專業(yè)化運(yùn)營商承諾為供水/ 排水服務(wù)提供一定的資金，同時政府根據(jù)具體的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)來提供補(bǔ)助金作為額外投資。這就是設(shè)施資本投資的補(bǔ)助，并且支付給專業(yè)化運(yùn)營商。政府對其投資的固定資產(chǎn)擁有所有權(quán)，即使該資產(chǎn)由專業(yè)化運(yùn)營商運(yùn)營。
當(dāng)水價水平不適宜專業(yè)化運(yùn)營商進(jìn)行供水/ 排水服務(wù)投資時，則可簽訂以下兩種合同：
? 建設(shè)—運(yùn)營合同。這種模式下，專業(yè)化運(yùn)營商只負(fù)責(zé)制定投資計(jì)劃，但是不負(fù)責(zé)融資。
? 運(yùn)營合同。這種模式下，專業(yè)化運(yùn)營商只負(fù)責(zé)系統(tǒng)的運(yùn)營和維護(hù)。
如果一個城市的居民涵蓋了4、5、6 階層以及非居民用戶時，那么可與專業(yè)化運(yùn)營商簽訂運(yùn)營—投資合同，這樣就能夠交叉補(bǔ)貼低收入居民。然而，大部分世界銀行資助的水業(yè)改革援助項(xiàng)目簽約的專業(yè)化運(yùn)營商處于低收入地區(qū)，同時，水價水平不足以支撐專業(yè)化運(yùn)營商自身進(jìn)行投資。
提交建議書，希望成為專業(yè)化運(yùn)營商的公司必須提供：
? 針對既定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)而制定的年度投資規(guī)劃。參與建設(shè)—運(yùn)營合同投標(biāo)的企業(yè)必須制定投資規(guī)劃，即使投資完全由政府資金資助。
? 基本建設(shè)工程補(bǔ)助金應(yīng)可彌補(bǔ)投資成本與水價收入間的差額。
? 根據(jù)既定的補(bǔ)助金來制定投資規(guī)劃。
合同的簽訂秉承最低補(bǔ)助金的原則，即要求政府補(bǔ)貼額度最低的競標(biāo)者贏得合同，這也被稱為“價低者得”的方法。
一般來講，專業(yè)化運(yùn)營商合同期限為10—30 年，專業(yè)化運(yùn)營商所需的投資量越大，那么合同期限也越長。
地方政府出臺了一系列的稅收激勵機(jī)制來鼓勵多個毗鄰城市聯(lián)合，從而形成專業(yè)化運(yùn)營商的區(qū)域化，最終實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。這樣一來，多個城市協(xié)調(diào)合作，在服務(wù)區(qū)域內(nèi)可通過省級管理部門統(tǒng)一制定水價、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及工程投資計(jì)劃。
2、機(jī)構(gòu)組織
如 “巴西流域修復(fù)計(jì)劃”所述，專業(yè)化運(yùn)營商計(jì)劃開始的時候由世界銀行支持，主要針對中小城鎮(zhèn)，爾后發(fā)展到拉瓜希拉省，現(xiàn)如今制定了關(guān)于供水/ 排水服務(wù)戰(zhàn)略計(jì)劃的國家倡議。
計(jì)劃的各個階段都有一定的組織結(jié)構(gòu)來負(fù)責(zé)運(yùn)營管理（包括預(yù)測全成本水價，為直接接受補(bǔ)助金的專業(yè)化運(yùn)營商和建設(shè)公司準(zhǔn)備標(biāo)書等等），以及負(fù)責(zé)補(bǔ)助金基金分配的機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)。第1小節(jié)闡述了由世界銀行支持的水業(yè)改革援助項(xiàng)目的組織結(jié)構(gòu)以及拉瓜希拉供水及污水設(shè)施和服務(wù)管理項(xiàng)目的組織結(jié)構(gòu)，第1小節(jié)的第2部分闡述了政府在全國范圍內(nèi)推廣的專業(yè)化運(yùn)營商計(jì)劃的組織結(jié)構(gòu)。
世界銀行項(xiàng)目的組織結(jié)構(gòu)（1 期和2 期）
第一階段，咨詢公司協(xié)助地方政府解決運(yùn)營管理問題（世界銀行資助的水業(yè)改革援助項(xiàng)目），如制定全成本回收水價、設(shè)計(jì)招標(biāo)文件等。這些都是世界銀行提供的技術(shù)援助部分。在補(bǔ)助金發(fā)放方面，世界銀行基金及地方政府提供的配套資金都存入一個信托賬戶，直接劃撥給專業(yè)化運(yùn)營商聘請的建設(shè)公司。
第二階段的組織結(jié)構(gòu)與第一階段類似，如拉瓜希拉供水/排水設(shè)施及服務(wù)管理項(xiàng)目，由地方政府聘請咨詢公司來協(xié)助制定合理水價、選擇專業(yè)化運(yùn)營商、以及制定建設(shè)公司的篩選流程。世界銀行資金以及地方政府提供的配套資金都存入一個信托賬戶，資金通過賬戶直接劃撥給專業(yè)化運(yùn)營商聘請的建設(shè)公司。圖1闡述了專業(yè)化運(yùn)營商計(jì)劃第一和第二階段的組織結(jié)構(gòu)。
注：合同可以是投資運(yùn)營合同、建設(shè)——運(yùn)營合同或者運(yùn)營合同。
圖1 世界銀行專業(yè)化運(yùn)營商計(jì)劃的管理體系
國家組織結(jié)構(gòu)（第三階段）
不同于世界銀行項(xiàng)目，全國范圍內(nèi)推廣專業(yè)化運(yùn)營商計(jì)劃需建立一套廣泛
適用的組織結(jié)構(gòu)。其中，運(yùn)營部分應(yīng)作為一個綜合管理單元，而財(cái)務(wù)部分則是一個信托賬戶，政府劃撥給供水排水服務(wù)行業(yè)的基金均存入其中。
根據(jù)國家的計(jì)劃，只有制定了戰(zhàn)略規(guī)劃的省，才有資格從中央政府獲得補(bǔ)助金。按照預(yù)先設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境、住房和區(qū)域發(fā)展部負(fù)責(zé)審批每個省份的戰(zhàn)略規(guī)劃；省級的綜合管理部門對戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)管；劃撥給各省及其所轄地方政府的政府基金都通過信托賬戶發(fā)放（包括付給專門運(yùn)營的資本投資補(bǔ)助金），做到?？顚Ｓ?。
值得指出的是，為了保障實(shí)施的有效性，專業(yè)化運(yùn)營商的模式需要相對完善的制度和管理框架。在哥倫比亞，建立了一個復(fù)雜的水價體系，其中引入了對貧困用戶的交叉補(bǔ)貼機(jī)制；設(shè)立了獨(dú)立的監(jiān)管部門，此外還建立了有力的中央政府機(jī)構(gòu)以促進(jìn)水業(yè)的發(fā)展。在建立和實(shí)施、引導(dǎo)地方政府參與專業(yè)化運(yùn)營商計(jì)劃方面，中央政府部門起到了至關(guān)重要的作用。圖2 闡述了國家計(jì)劃的組織結(jié)構(gòu)。
注：合同可以是投資運(yùn)營合同、建設(shè)——運(yùn)營合同或者運(yùn)營合同。
圖2 哥倫比亞專業(yè)化運(yùn)營商計(jì)劃的管理體系
綜合管理部門
根據(jù)世界銀行資助的項(xiàng)目可見，咨詢公司為地方政府專業(yè)化運(yùn)營商計(jì)劃的各階段提供建議，包括預(yù)測全成本回收水價、為專業(yè)化運(yùn)營商和建筑公司設(shè)計(jì)招標(biāo)文件等。然而，就全國范圍來講，專業(yè)化運(yùn)營商計(jì)劃的實(shí)施需要更為系統(tǒng)的方式，并且不用占用中央政府大量資源。中央政府授權(quán)省級綜合管理部門具體執(zhí)行。
各省必須分別設(shè)立綜合管理部門，以便監(jiān)管其戰(zhàn)略規(guī)劃的完成情況，如對戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行管理、監(jiān)督以及規(guī)劃調(diào)整，并承擔(dān)一定的咨詢工作。綜合管理部門負(fù)責(zé)：
? 協(xié)調(diào)涉及供水/ 排水服務(wù)的各政府部門間的工作；
? 向各地方政府宣傳介紹戰(zhàn)略規(guī)劃的內(nèi)容，并協(xié)助地方政府將有關(guān)工作與戰(zhàn)略規(guī)劃結(jié)合起來；
? 省內(nèi)關(guān)于戰(zhàn)略規(guī)劃的信息溝通；
? 協(xié)調(diào)項(xiàng)目制定，并籌備項(xiàng)目實(shí)施；
? 項(xiàng)目工程技術(shù)、行政和財(cái)務(wù)等各個方面的管理；
? 制定供水/ 排水服務(wù)運(yùn)營者（包括專業(yè)化運(yùn)營商）的詳細(xì)工作任務(wù)內(nèi)容；
? 在規(guī)劃實(shí)施過程中，為供水/ 排水行業(yè)中的相關(guān)機(jī)構(gòu)提供技術(shù)支持。
綜合管理部門可以是專業(yè)的咨詢公司、公共服務(wù)公司（該省負(fù)責(zé)提供供水與排水服務(wù)的公用事業(yè)企業(yè)除外）、或者是省級政府的下屬單位，由省級政府聘請專門的企業(yè)進(jìn)行實(shí)際運(yùn)營。
綜合管理部門需向省級政府委員會報(bào)告，該委員會成員由中央和省級政府
代表組成，其主要職責(zé)如下：
? 根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃對項(xiàng)目的融資進(jìn)行審批，同時批復(fù)項(xiàng)目的合同規(guī)劃。
? 對專業(yè)化運(yùn)營商運(yùn)營過程進(jìn)行審核。
信托賬戶
為了對政府基金進(jìn)行管理，各部門需設(shè)立各自的信托賬戶，并聘請專門的信托經(jīng)理來監(jiān)督撥付給當(dāng)?shù)卣馁Y金是否與戰(zhàn)略規(guī)劃相一致。一方面，政府基金可能直接撥付給建設(shè)公司，以便其根據(jù)與專業(yè)化運(yùn)營商簽訂的合同來進(jìn)行基本建設(shè)工作；另一方面，也可能作為專業(yè)化運(yùn)營商參與和資本投資的補(bǔ)助。
根據(jù)分部供水排水服務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃，信托賬戶經(jīng)理對所有的可用資源進(jìn)行管理。專業(yè)化運(yùn)營商必須每五年呈報(bào)一次投資計(jì)劃，同時，應(yīng)達(dá)到合同規(guī)定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。如果專業(yè)化運(yùn)營商能夠遵守合同條款（包括達(dá)到服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等），信托賬戶經(jīng)理就會根據(jù)專業(yè)化運(yùn)營商的投資計(jì)劃來批準(zhǔn)并發(fā)放資本投資補(bǔ)助金。
資料來源：Ministerio de Ambiente, Vivienday Desarrollo Territorial. “Planes Departamentales de Agua
y Saneamiento: Página 2.” Available at:
http://www.minambiente.gov.co/contenido/contenido/aspx?catID=539&conID=215&pagID=217
圖3 省級供水排水行業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃專用信托賬戶
如圖3所示，供水排水服務(wù)的政府融資來源于多種渠道。中央政府鼓勵的融資渠道包括：
? 水費(fèi)——2005 年占了供水排水服務(wù)業(yè)總投資資金的近40%
? 特許使用費(fèi)——2005年，占供水排水服務(wù)投資資金的近10%，組成部分有：
• 直接特許使用費(fèi)——各省和市政府可將直接特許使用費(fèi)收入的90% 用于供水排水服務(wù)業(yè)；
• 間接特許使用費(fèi)——獲得間接特許使用費(fèi)的政府機(jī)構(gòu)可向國家特許使用基金顧問委員會申請項(xiàng)目資金；
• 階段性特許使用費(fèi)——通常情況下，用于還本付息或銀行貸款的擔(dān)保或保證金。各省希望借此向國家特許權(quán)基金咨詢委員會申請資金。
? 2001 年715 法規(guī)（關(guān)于參與的通用體制on the General System of Participations，西班牙語簡寫為SGP）規(guī)定中央政府轉(zhuǎn)讓的資源。2005 年，中央政府轉(zhuǎn)讓的資源占供水排水服務(wù)投資資金近40%。根據(jù)參與的通用體制（SGP），地方政府必須將中央政府撥付資金的5.4% 用于供水排水服務(wù)行業(yè)，其中大部分作為供水排水服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)助和投資（包括付給專業(yè)化運(yùn)營商的資本投資補(bǔ)助）。省/市政府通過參與的通用體制（SGP）可從中央政府獲得的資金額由多種因素決定，如服務(wù)覆蓋率、服務(wù)人口數(shù)、貸款能力、貧困指數(shù)（NBI，基本需求不滿意指數(shù)）等等。
? 當(dāng)?shù)刎?cái)政資源——包括FINDETER提供的（二級發(fā)展銀行)貸款。
? 來自中央政府財(cái)政預(yù)算的共同籌資——2005年占行業(yè)投資資金的近10%。國家發(fā)展規(guī)劃（最新版本是2006—2010 規(guī)劃）對可直接利用的中央政府財(cái)政融資資金額度。
? 多邊銀行信貸，包括世界銀行。
? 區(qū)域自治公司的資金來源。
? 其他來源，如非政府組織。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年供水排水服務(wù)行業(yè)投資的40%來自于水費(fèi)收入，其余主要來自中央政府的撥款，包括將特許使用費(fèi)收入轉(zhuǎn)化為政府收入、將中央政府預(yù)算轉(zhuǎn)化為中央政府收入、或直接進(jìn)行融資。
主題詞：哥倫比亞 水務(wù) 專業(yè)化 運(yùn)營 模式
報(bào)送：國家發(fā)改委 財(cái)政部 環(huán)保部 住建部 水利部
抄送：各會員企業(yè)
全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會秘書處 2012年2月9日印發(fā)
