2013-09-16 16:28:21
中國垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展評(píng)述
從2000年開始，我國的垃圾處理產(chǎn)業(yè)迎來了黃金的十年，并取得了明顯的成績(jī)和進(jìn)步。然而目前我國垃圾處理產(chǎn)業(yè)還處于分散治理、各自為政的狀況，區(qū)域發(fā)展嚴(yán)重不平衡，加上相關(guān)法律法規(guī)的不健全，垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展還有很長(zhǎng)的路要走。
一、我國垃圾處理產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及發(fā)展歷程
（一）垃圾處理設(shè)施大規(guī)模建設(shè)
我國垃圾處理起步于20世紀(jì)80年代，1980年以前，全國幾乎沒有城市對(duì)垃圾采取必要的措施進(jìn)行無害化處置和管理。進(jìn)入80年代，我國開始建設(shè)比較規(guī)范的垃圾處理設(shè)施，但發(fā)展仍非常緩慢。從90年代開始重視垃圾處理產(chǎn)業(yè)化，尤其從2000年以來，垃圾處理迅速發(fā)展進(jìn)入黃金的十年。圖1給出了1990年和2009年垃圾無害化概況。2009年我國的總處理量達(dá)到1.12億噸，其中，無害化處理能力35.6萬t/d，無害化處理方式主要為衛(wèi)生填埋，各處理方式所占比例如圖2所示。
圖1 1990年和2009年垃圾無害化處理概況 圖2 2009年我國垃圾無害化處理概況
在垃圾無害化處理能力快速發(fā)展的同時(shí)，是垃圾處理投資的持續(xù)增長(zhǎng)。“十五”期間，我國垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)總投資為198億元，幾乎等于“九五”及以前歷次五年計(jì)劃環(huán)衛(wèi)固定資產(chǎn)投入的總和，“十一五”規(guī)劃總投資為589億元。圖3給出了2001年和2009年我國環(huán)衛(wèi)設(shè)施投資情況。
（a） 公用設(shè)施投資 （b） 市容環(huán)境衛(wèi)生和垃圾處理投資
圖3 2001年和2009年我國環(huán)衛(wèi)設(shè)施投資
（二）垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)漸成熱點(diǎn)
1988年，我國垃圾焚燒發(fā)電的第一個(gè)項(xiàng)目——深圳市市政環(huán)衛(wèi)綜合處理廠建成投產(chǎn)。此后幾年由于投資成本高、運(yùn)行可靠性無法保障等原因被冷落。而自1999年開始，國家和有關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)和實(shí)施了市政公用事業(yè)的開放政策、特許經(jīng)營政策、投資體制改革政策等一系列的改革政策，使得我國垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)再次成為投資熱點(diǎn)，進(jìn)入快速發(fā)展階段。
“十一五”期間，全國已建和在建的垃圾焚燒發(fā)電廠約有近100座，僅福建一省，在2008-2010年間共建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠近20座。截止到2009年底，我國垃圾焚燒發(fā)電廠累計(jì)達(dá)196座，其中已運(yùn)營投產(chǎn)的有86座。
我國建設(shè)的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目中，70%以上集中在東部地區(qū)，并且項(xiàng)目在東部地區(qū)的分布也主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，例如在投運(yùn)和在建項(xiàng)目方面，廣東、浙江和江蘇位居前三名，三地合計(jì)處理規(guī)模占總量的47.2%。
我國垃圾焚燒發(fā)電的投資主體、建設(shè)主體已經(jīng)向多元化發(fā)展，主要建設(shè)形式由原先的政府投資并負(fù)責(zé)運(yùn)行管理的方式，向BOT方式轉(zhuǎn)化。目前國內(nèi)從事垃圾焚燒發(fā)電的投資運(yùn)營商約有近百家，市場(chǎng)上比較活躍的主要是：上海環(huán)境集團(tuán)有限公司、杭州錦江集團(tuán)、中國光大國際有限公司、浙江偉明環(huán)保股份有限公司、深圳能源集團(tuán)股份環(huán)保有限公司、中科實(shí)業(yè)集團(tuán)（控股）有限公司、重慶三峰卡萬塔環(huán)境產(chǎn)業(yè)有限公司、天津泰達(dá)集團(tuán)有限公司、無錫市國聯(lián)發(fā)展（集團(tuán)）有限公司、金州環(huán)境集團(tuán)等。
（三）市場(chǎng)化進(jìn)程不斷加速
垃圾處理設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)，帶動(dòng)了垃圾處理行業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程。國內(nèi)上市公司、外資、民營企業(yè)等多方投資主體開始活躍于垃圾處理領(lǐng)域,尤其是垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)，發(fā)展非?？欤瑖鴥?nèi)從事垃圾發(fā)電的投資商約有40~50家，2007年，7家采用爐排爐焚燒技術(shù)的垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)市場(chǎng)份額已經(jīng)達(dá)到了62%，具備了一定的產(chǎn)業(yè)集中度。
已經(jīng)開發(fā)和對(duì)企業(yè)開放的垃圾處理市場(chǎng)主要有：傳統(tǒng)作業(yè)市場(chǎng)（街道保潔、公廁管理與維護(hù)等）、大型末端處理處置設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營市場(chǎng)（垃圾焚燒發(fā)電廠、填埋場(chǎng)、綜合處理廠及垃圾滲濾液處理設(shè)施等建設(shè)與運(yùn)營）、副產(chǎn)品綜合利用市場(chǎng)（垃圾填埋氣、焚燒廠爐渣利用市場(chǎng)）和技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)（規(guī)劃、環(huán)評(píng)、設(shè)計(jì)、檢測(cè)及咨詢市場(chǎng)）等四個(gè)部分。
技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)、大型末端處理處置設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營市場(chǎng)、傳統(tǒng)作業(yè)市場(chǎng)的企業(yè)化運(yùn)作比較成功，填埋氣利用市場(chǎng)得到一定開發(fā)，尤其在CDM機(jī)制激勵(lì)下更多企業(yè)將更積極地加入到填埋氣開發(fā)利用行業(yè)，目前正是我國垃圾處理市場(chǎng)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。
（四）企業(yè)參與模式多樣化
鑒于垃圾處理行業(yè)具有“長(zhǎng)效投資、穩(wěn)定回報(bào)”的特點(diǎn)，投資垃圾處理的企業(yè)呈逐年遞增趨勢(shì)。已有的保潔服務(wù)公司、滲濾液運(yùn)輸公司及環(huán)衛(wèi)設(shè)備廠等這些熟悉垃圾處理行業(yè)的企業(yè)的勢(shì)力迅速提升，并有意拓寬服務(wù)領(lǐng)域；大大小小的垃圾回收公司與廢紙打包公司迅速涌現(xiàn)；一些大型企業(yè)也將垃圾處理作為拓展方向，國內(nèi)外實(shí)力雄厚的企業(yè)陸續(xù)投入垃圾處理行業(yè)中，推動(dòng)了垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的有序發(fā)展。
企業(yè)參與模式呈現(xiàn)多樣化。視政府是否參與設(shè)施建設(shè)，企業(yè)參與的常見模式有：政府建設(shè)后委托給企業(yè)經(jīng)營、 BOT特許管理（建設(shè)-營運(yùn)-移交）模式、政府委托代建單位負(fù)責(zé)設(shè)施建設(shè)的代建制模式以及政府參與的公私合營（PPP）模式。其中， BOT特許管理是四種最常用的企業(yè)參與模式或政府委托管理模式。企業(yè)的參與引入了市場(chǎng)機(jī)制，有助于調(diào)節(jié)資本、技術(shù)和管理在垃圾處理中的作用，要根據(jù)不同城市的具體情況，因地制宜的采取相應(yīng)的參與模式。
（五）垃圾回收產(chǎn)業(yè)啟動(dòng)試點(diǎn)
到2006年初，全國再生資源回收企業(yè)有5000多家，回收網(wǎng)點(diǎn)16萬個(gè)，回收加工廠3000多個(gè)，從業(yè)人員超過1000萬元。為規(guī)范再生資源回收行業(yè)的發(fā)展，國家商務(wù)部在2006年5月審議通過《再生資源回收管理辦法》，使再生資源回收工作進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化軌道。
同年，商務(wù)部開始推行再生資源回收體系建設(shè)，在全國確定了以直轄市、省會(huì)城市為主的26個(gè)第一批試點(diǎn)城市，2009年又確立了全國29個(gè)城市、11個(gè)集散市場(chǎng)為第二批試點(diǎn)單位。再生資源回收體系的建設(shè)，在全社會(huì)產(chǎn)生廣泛影響，一些試點(diǎn)城市已經(jīng)初步形成了集回收、分揀和初加工三位一體的再生資源回收體系。
再生資源回收行業(yè)的發(fā)展計(jì)劃還將進(jìn)入商務(wù)部“十一五”規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃中，全面普及科學(xué)的指標(biāo)體系和統(tǒng)計(jì)制度，重點(diǎn)支持標(biāo)準(zhǔn)化回收網(wǎng)點(diǎn)、分揀加工中心和區(qū)域性集散市場(chǎng)，力爭(zhēng)到2012年使主要品種回收率達(dá)到80%，把再生資源回收體系相關(guān)信息納入國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。
二、我國垃圾處理機(jī)制存在的主要問題
我國垃圾處理產(chǎn)業(yè)雖然近幾年得到了快速的發(fā)展，但起步晚，水平較低，基礎(chǔ)設(shè)施差，仍處于初級(jí)階段。目前，城市絕大多數(shù)垃圾是處于“混合傾倒、混合清運(yùn)、混合堆放”的階段，95%是以填埋方式為主，其次是焚燒和堆肥，垃圾處理存在方式落后、無害化效果不明顯，垃圾處理收費(fèi)政策不健全，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展遇到瓶頸等問題。
（一）垃圾處理水平低，產(chǎn)業(yè)發(fā)育不健全
總體來說，我國的垃圾處理在逐步加強(qiáng)，基本做到了日產(chǎn)日清，環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量有了明顯提高。但是目前仍以簡(jiǎn)單的垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)和處理為主，未形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈。
從技術(shù)角度看，垃圾處理產(chǎn)業(yè)鏈可表示為：垃圾源頭減量（清潔生產(chǎn)）——垃圾收集——轉(zhuǎn)運(yùn)——分揀與物質(zhì)利用——能源利用——填埋處置。而從我國目前的垃圾處理現(xiàn)狀來看，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)主要集中在收集、能量利用和填埋處置等方面，源頭減量、轉(zhuǎn)運(yùn)和物質(zhì)利用環(huán)節(jié)未受到應(yīng)用重視，致使產(chǎn)業(yè)鏈被割斷。能量利用也未得到健全發(fā)展，多數(shù)垃圾焚燒發(fā)電廠都采用全量焚燒方式，入爐垃圾熱值偏低、效率低下、不符合清潔生產(chǎn)要求，嚴(yán)格意義上都不算資源電廠；垃圾填埋也是全量填埋，不僅浪費(fèi)了大量有機(jī)質(zhì)，而且占去大量的填埋容積，導(dǎo)致資源環(huán)境損失。
導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)育不全的原因較多，主要原因有四個(gè)：一是管理者對(duì)垃圾管理全過程缺乏認(rèn)識(shí)，把主要精力放在自己偏好的環(huán)節(jié)，或出于減輕垃圾出路壓力，偏重提高垃圾末端處理率，而忽視了提高垃圾資源的利用率和垃圾處理效率對(duì)于解決垃圾出路問題的重要性；二是缺少有力的市場(chǎng)主體，沒有完善的招投標(biāo)交易市場(chǎng)，難以形成有效的競(jìng)爭(zhēng)格局；三是相關(guān)行業(yè)，如材料、紙業(yè)、金屬、能源等行業(yè)，與垃圾處理行業(yè)缺少技術(shù)、信息與管理交流；四是供銷、資源回收與利用、環(huán)保電力等與環(huán)衛(wèi)部門未就垃圾處理產(chǎn)業(yè)化有效交換意見，政府各部門之間缺少協(xié)同，難以引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)化穩(wěn)定健康發(fā)展。
（二）垃圾分類收集形式化，廢品回收不規(guī)范
隨著垃圾處理方式的逐漸轉(zhuǎn)變，我國開始推行垃圾分類收集制度，從源頭上實(shí)現(xiàn)減量化處理。目前全國已經(jīng)開始推行垃圾分類收集試點(diǎn)工作，也取得了一定量的成效，但效果不甚理想，垃圾分類收集有形式化的趨向。主要原因在于：
（1）管理體制落后。垃圾分類收集過程中，多個(gè)單位或部門承擔(dān)著不同的角色：居民垃圾的收集工作大多由街道雇人負(fù)責(zé)；清運(yùn)工作由各區(qū)環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)；垃圾填埋處理由市環(huán)衛(wèi)處負(fù)責(zé)。這種多個(gè)利益主體的參與，使之相互間因利益關(guān)系而難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致垃圾分類收集工作缺乏連貫性。
（2）廢品回收不規(guī)范。垃圾中可回收利用物品在垃圾待運(yùn)過程中被拾荒者撿走，有的垃圾場(chǎng)還有一支專門吃“垃圾飯”的“專職”拾荒隊(duì)伍對(duì)垃圾進(jìn)行再次撿拾，廢品回收市場(chǎng)呈現(xiàn)混亂的局面，同時(shí)由于利益的驅(qū)動(dòng)，回收后的廢品會(huì)被販賣到生產(chǎn)工藝落后的小企業(yè)，使得廢舊物資的管理嚴(yán)重失控，無法取得規(guī)模效益。此外，目前我國對(duì)于廢品回收工作尚無優(yōu)惠政策，這也是造成廢品回收不規(guī)范的原因之一。
（3）垃圾分類收集形式化。垃圾分類收集沒有考慮后續(xù)處理的問題，市民分類投放的垃圾到了運(yùn)輸環(huán)節(jié)，但由于現(xiàn)有的垃圾清運(yùn)車輛的裝載廂是一個(gè)整體，工人們?cè)谘b車時(shí)仍然將分類后的垃圾混裝在一起，經(jīng)密封擠壓后的垃圾到了垃圾處理場(chǎng)根本無法識(shí)別垃圾的類別，使分類程序形同虛設(shè)，同時(shí)也挫傷了市民進(jìn)行垃圾分類的積極性。
（4）重視程度與資金支持不夠。垃圾分類收集工作的開展，其工作量較之以往成倍增加，人員的增加、設(shè)施的配套、設(shè)備的運(yùn)行，使本來就較為緊張的資金更為緊張。政府方面也未出臺(tái)相關(guān)的硬性政策來確保此項(xiàng)工作的實(shí)施，垃圾分類又勢(shì)在必行。因此，垃圾分類收集工作只能因?yàn)橘Y金的短缺而流于形式。
（三）收費(fèi)和價(jià)格補(bǔ)貼政策不到位，垃圾處理市場(chǎng)化受制
（1）垃圾收費(fèi)制度不完善。醞釀多年的垃圾收費(fèi)政策雖然出臺(tái)，但垃圾處理收費(fèi)方式仍存在較多的問題。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是垃圾處理收費(fèi)開征面小，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低。截至2006年，全國僅有118個(gè)市制定了垃圾處理收費(fèi)管理辦法或相關(guān)法規(guī)政策，已開征城市只占全國城市比例的18%，且制定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也大都低于垃圾處理成本。二是垃圾處理費(fèi)收費(fèi)困難，收繳率低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國垃圾處理費(fèi)收繳率一般只能維持在30%～50%左右，個(gè)別城市的實(shí)際收繳率還不足10%，所收繳的垃圾處理費(fèi)也僅能補(bǔ)償垃圾處理成本的40%左右。三是缺乏垃圾處理費(fèi)收繳的制約機(jī)制。我國垃圾處理費(fèi)的征收主要分為在工資中扣除、委托供水等公用事業(yè)單位代收、委托社區(qū)或物業(yè)公司收取和環(huán)衛(wèi)部門上門收取四種方式。由于代收和代扣都缺乏法律依據(jù)，對(duì)不交費(fèi)沒有懲治辦法，導(dǎo)致收繳率偏低，征收工作難度較大。四是宣傳力度不夠。在實(shí)施垃圾處理收費(fèi)過程中，由于宣傳不到位，部分公民對(duì)環(huán)境衛(wèi)生意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)開征垃圾處理費(fèi)不夠理解，造成垃圾收費(fèi)制度難以順利進(jìn)行。
（2）垃圾處理補(bǔ)貼政策不到位。目前我國的垃圾處理相關(guān)產(chǎn)品價(jià)格、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、稅收政策和土地政策等多數(shù)沒有明確。以垃圾焚燒為例，該類企業(yè)收入主要來自政府垃圾處理服務(wù)費(fèi)（垃圾補(bǔ)貼費(fèi)）和垃圾發(fā)電補(bǔ)貼。服務(wù)費(fèi)由政府根據(jù)地方財(cái)政情況與企業(yè)協(xié)商，在目前國家沒有制定垃圾處理服務(wù)費(fèi)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，各地的服務(wù)費(fèi)水平差異很大并且普遍偏低。隨著我國把垃圾焚燒二噁英類物質(zhì)排放標(biāo)準(zhǔn)從1.0 TEQ ng/m3提高到0.1 TEQ ng/m3，企業(yè)處理一噸垃圾需多支付活性炭費(fèi)用20－60元，但政府的相關(guān)補(bǔ)貼并不到位。
（四）垃圾處理監(jiān)管體系不完善，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制存在缺陷
截止到2009年底，我國已有近200個(gè)垃圾焚燒廠投運(yùn)及在建，但真正達(dá)到國家環(huán)保復(fù)核、投入運(yùn)營的為數(shù)不多。
主要原因是受計(jì)劃體制下項(xiàng)目管理體系的影響較深，不能滿足產(chǎn)業(yè)化提出的新要求。政府過多干預(yù)項(xiàng)目立項(xiàng)審批、工藝技術(shù)與設(shè)備選擇和建設(shè)運(yùn)營，忽視了企業(yè)的合法權(quán)益，同時(shí)也犧牲了公眾利益。比較典型的問題是，中標(biāo)方的一些權(quán)力，如技術(shù)選擇權(quán)，沒有得到尊重；而工程招投標(biāo)體系中缺乏對(duì)于成本的切實(shí)審核和監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)，正是由于該項(xiàng)工程管理職能的弱化，才會(huì)出現(xiàn)公認(rèn)投標(biāo)報(bào)價(jià)偏高，但又無據(jù)可否的現(xiàn)象。
除此之外，建設(shè)運(yùn)營復(fù)核審批程序繁多也是一個(gè)原因。一個(gè)項(xiàng)目，從運(yùn)營單位的招標(biāo)確定，到項(xiàng)目選址、環(huán)評(píng)、技術(shù)選擇、可研、上報(bào)、批準(zhǔn)，再實(shí)地考察招投標(biāo)、收費(fèi)聽證辦理一系列相關(guān)手續(xù)，最后進(jìn)行采購、投建、試運(yùn)行、驗(yàn)收等，需要一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。
更為嚴(yán)峻的問題是，我國在運(yùn)營主體的確定和處置設(shè)備的技術(shù)選擇兩個(gè)環(huán)節(jié)上，尚無章可循，問題突出。受利益驅(qū)使，一些“三無”(無環(huán)保業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)、無資金實(shí)力、無技術(shù)力量)公司通過低價(jià)策略取得運(yùn)營資格。因此，有必要提高垃圾處理的市場(chǎng)主體整體水平。企業(yè)是市場(chǎng)主體，是產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)。垃圾處理產(chǎn)業(yè)的企業(yè)數(shù)、種類與規(guī)模較小，經(jīng)營范圍較窄，產(chǎn)品價(jià)值鏈未形成，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力較低，尤其是跨地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)能力較低，致使垃圾處理產(chǎn)業(yè)明顯帶有地域特性，形不成有效競(jìng)爭(zhēng)格局。
（五）社會(huì)觀念滯后，對(duì)垃圾處理存在諸多誤區(qū)
垃圾管理在日常生活和城市管理中占據(jù)重要地位，但是由于受到傳統(tǒng)觀念的影響，有關(guān)部門和社會(huì)大眾對(duì)于垃圾處理的認(rèn)知存在較大的誤區(qū)，造成對(duì)垃圾處理產(chǎn)業(yè)的抱怨多于支持，冷落多余參與，致使垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化缺乏必要的“群眾基礎(chǔ)”。在我國的垃圾管理政策中，強(qiáng)調(diào)的更多的是政府的責(zé)任和作用，而對(duì)于個(gè)人以及企業(yè)的作用往往不夠重視，社會(huì)的參與恰恰是垃圾處理第一步——實(shí)現(xiàn)“減量化”最重要的環(huán)節(jié)。而目前我國針對(duì)家庭和企業(yè)的激勵(lì)性以及管制政策還非常少，間接導(dǎo)致了垃圾減量化、再利用、再循環(huán)水平的低下。同時(shí)，民眾的不理解不支持也給垃圾處理行業(yè)的發(fā)展帶來了巨大阻力。2009年開始，江蘇吳江、廣東番禺、深圳平湖等地的垃圾焚燒廠，由于周邊群眾的強(qiáng)烈反對(duì)，建設(shè)和運(yùn)行進(jìn)展非常緩慢。
三、加快垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的幾點(diǎn)建議
我國垃圾處理問題不能有效解決的原因主要有：法律制度不完善，宣傳力度不夠；垃圾處理、循環(huán)利用效率低；現(xiàn)行制度無法與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌，企業(yè)不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。我國借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，可在以下方面采取措施，改進(jìn)垃圾處理模式，提高處理效率。
（一）實(shí)行源頭控制，做好垃圾減量化
相對(duì)于有限的土地資源來說，人類的垃圾產(chǎn)生量是無限的。而我們面臨的現(xiàn)實(shí)情況卻是，技術(shù)的發(fā)展在短期內(nèi)是無法到完全消除垃圾的。在此背景下，也是目前世界公認(rèn)的垃圾的解決方案就是 “減量化”和“資源化”。國外的大量實(shí)踐證明，進(jìn)行源頭控制的“減量化”尤其重要。
第一，通過宣傳引導(dǎo)鼓勵(lì)公民自主自愿地改變?nèi)粘Ｉ罘绞剑瑴p少不必要的垃圾產(chǎn)生。通過報(bào)紙、電視等各種媒介進(jìn)行環(huán)保基礎(chǔ)知識(shí)普及教育，提高公民環(huán)保意識(shí)，讓每一位公民了解保護(hù)環(huán)境的重大意義及環(huán)境與自身的密切關(guān)系，引導(dǎo)公民合理消費(fèi)，減少垃圾的產(chǎn)生量。如引導(dǎo)居民采取有效措施減少家庭垃圾的水分；在全社會(huì)提倡適度消費(fèi)，節(jié)約食品，反對(duì)浪費(fèi)；改變城市燃料結(jié)構(gòu)，普及民用燃?xì)?；推行凈菜進(jìn)城、凈菜上市等。
第二，推行企業(yè)清潔生產(chǎn)，減少包裝垃圾的產(chǎn)生。研究制定包裝物回收管理辦法，防止過度包裝，減少包裝廢棄物產(chǎn)生；開征包裝稅，限制產(chǎn)品的過度包裝，減少難回收、降解材料的使用。同時(shí)，明確生產(chǎn)者的責(zé)任，要求產(chǎn)品生產(chǎn)者對(duì)他們的產(chǎn)品在進(jìn)入流通和消費(fèi)領(lǐng)域后所產(chǎn)生垃圾的回收、利用處理處置承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
第三，采取垃圾定額收費(fèi)制度，逐步研究制定垃圾定額收費(fèi)辦法。調(diào)動(dòng)居民進(jìn)行垃圾減量化的積極性，減少垃圾量的產(chǎn)生。國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)說明，合理的垃圾定額收費(fèi)制度可以將垃圾產(chǎn)生量降低20%～30%。
（二）建立完善的分類收集體系，促進(jìn)垃圾資源化
各國都把垃圾分類收集作為垃圾處理的前提和基礎(chǔ)。完善的垃圾分類收集體系不僅可以實(shí)現(xiàn)垃圾的資源化利用，同時(shí)也是垃圾實(shí)現(xiàn)“無害化”處理的重要基礎(chǔ)。
第一，制定垃圾分類收集制度。垃圾分類既要考慮資源化和無害化處理的要求，也要充分考慮居民的可接受能力。由于目前公眾的環(huán)衛(wèi)意識(shí)不高，分類處理系統(tǒng)還不完善，垃圾分類收集政策的制定尤為重要。
第二，首先應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公眾的環(huán)境意識(shí)教育，大力提倡垃圾分類排放，于此同時(shí)，政府采取一定措施，如發(fā)放分類垃圾桶等對(duì)公眾垃圾分類排放進(jìn)行鼓勵(lì)和引導(dǎo)。
第三，建立規(guī)范的廢物回收體系。加強(qiáng)對(duì)廢物回收商的管理，合理制定廢物回首業(yè)的稅收、價(jià)格優(yōu)惠政策，通過政策引導(dǎo)，保證廢物回收的合理利潤，推動(dòng)廢物回收業(yè)的健康有序發(fā)展。
第四，加大分類收集利用配套設(shè)施的開發(fā)和建設(shè)力度，做到真正意義上的分類處理。政府應(yīng)先完善分類收集處理設(shè)施，像丹麥和芬蘭那樣建設(shè)方便的垃圾分類收集運(yùn)輸裝置，如垃圾分選中心，大件垃圾處理設(shè)施，綠化垃圾堆肥設(shè)施等，為垃圾分類收集、回收利用和分類處理提供保障。
（三）利用經(jīng)濟(jì)手段，加速推動(dòng)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化
完善的垃圾收費(fèi)制度，不僅可以充分調(diào)動(dòng)居民垃圾減量和分類收集的積極性，同時(shí)也是垃圾處理實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的基礎(chǔ)。
第一，計(jì)算及確定合理的垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。目前垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確立面臨多方面困難：一方面，各城市的垃圾處理成本支付標(biāo)準(zhǔn)的巨大差異，使得僅從會(huì)計(jì)科目角度計(jì)算難以得出一個(gè)合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，確定收費(fèi)成本的其它基本要素（如環(huán)衛(wèi)作業(yè)勞動(dòng)力價(jià)格、管理費(fèi)用、設(shè)施折舊等）缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。由于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不合理，目前通過收費(fèi)所能支付成本的比例也較低，一般僅相當(dāng)于垃圾處理成本的20%～40%左右，其余差額部分仍需要政府財(cái)政補(bǔ)貼。各城市只有根據(jù)自身的實(shí)際社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，計(jì)算及確定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，才能保證垃圾收費(fèi)制度的真正實(shí)施。
第二，積極探索新的征收方式。廣東省中山市采用“水消費(fèi)量折算系數(shù)法”進(jìn)行垃圾處理的費(fèi)用征收，取得較好的效果。“水消費(fèi)量折算系數(shù)法”是按不同垃圾產(chǎn)生源的垃圾排放量與其水消費(fèi)量之間的折算關(guān)系，直接以用水量計(jì)征垃圾處理費(fèi)，并委托供水部門在征收水費(fèi)時(shí)一并代收。這種方法在實(shí)際征收過程中便于操作，收費(fèi)成本最低，收繳率高。各地在垃圾收費(fèi)中，針對(duì)如何確定垃圾處理收費(fèi)的載體，應(yīng)相互交流，因地制宜，積極探索可操作的征收方式。
第三，加大征收力度。一方面，按照“誰污染，誰付費(fèi)”的原則，制定行之有效的規(guī)章制度，對(duì)欠繳、拒繳垃圾處理費(fèi)的行為予以處罰。另一方面，可通過與水費(fèi)、電費(fèi)加其它費(fèi)用一并征收的做法，加大征收力度，保證垃圾收費(fèi)工作的順利實(shí)施。
第四，加強(qiáng)對(duì)所征繳垃圾費(fèi)的管理和使用。目前，對(duì)征收垃圾費(fèi)的管理和使用一般都采用收支兩條線，但缺乏明確的責(zé)任部門和機(jī)制。一些城市對(duì)垃圾費(fèi)的收繳和使用存在多頭管理的情況。對(duì)未繳納垃圾費(fèi)的居民和單位的處罰措施沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和手段，對(duì)收費(fèi)單位和代收單位都沒有相關(guān)的處罰措施。因此，在加大垃圾處理收費(fèi)力度的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)所收繳垃圾費(fèi)的管理和使用。通過相應(yīng)的制度、措施，保證垃圾費(fèi)使用的合理、有效。
第五，明確垃圾處理收費(fèi)的性質(zhì)，加大環(huán)境治理的宣傳力度。目前，我國各城市對(duì)垃圾處理收費(fèi)的性質(zhì)沒有明確的規(guī)定，造成垃圾處理費(fèi)收取中的代收、代扣、代繳等缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。因此，應(yīng)通過立法等手段，進(jìn)一步明確垃圾處理收費(fèi)的性質(zhì)，便于垃圾處理收費(fèi)的監(jiān)督和管理。從目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的收費(fèi)改革分析，垃圾處理收費(fèi)應(yīng)按“費(fèi)”管理而不應(yīng)按“稅”的管理。在明確了垃圾處理收費(fèi)的性質(zhì)以后，各級(jí)政府應(yīng)加大垃圾收費(fèi)的宣傳力度。通過電視、報(bào)刊等新聞媒體，大力宣傳垃圾處理收費(fèi)制度，增強(qiáng)市民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。
（四）理清工作主次，完善垃圾處理管理機(jī)制
作為加強(qiáng)垃圾主管部門自身建設(shè)的重要內(nèi)容，完善垃圾管理機(jī)制對(duì)于完善垃圾處理系統(tǒng)是極其關(guān)鍵的，它是保證處理設(shè)施科學(xué)建設(shè)和高效運(yùn)行的保障。
第一，需要認(rèn)真理順管理體制，實(shí)行“政府——管理公司——營運(yùn)企業(yè)”三級(jí)化管理，并將建設(shè)監(jiān)管與運(yùn)營監(jiān)管委托給不同公司負(fù)責(zé)，逐步開發(fā)與開放垃圾處理市場(chǎng)，將處理作業(yè)企業(yè)化，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行政企分開和政事分開。
第二，明確垃圾管理的主要任務(wù)與工作主次，就目前現(xiàn)狀而言，需要加強(qiáng)兩方面工作。一是建立統(tǒng)一規(guī)范的招投標(biāo)交易市場(chǎng)，并制定區(qū)域融合機(jī)制，逐步形成全國性的招投標(biāo)交易市場(chǎng)，完善招投標(biāo)辦法及各項(xiàng)規(guī)章制度。二是培育有力的市場(chǎng)主體，形成有效競(jìng)爭(zhēng)格局。培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，是垃圾處理行業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)，挑選大型企業(yè)作為市場(chǎng)主體的骨干，同時(shí)適度引進(jìn)民營企業(yè)，加速垃圾處理產(chǎn)業(yè)化步伐。
第三，建立社會(huì)化、多元化的垃圾處理投入產(chǎn)出機(jī)制。利用經(jīng)濟(jì)利益引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入垃圾處理領(lǐng)域的投資和運(yùn)營，改變單純依賴政府投資而導(dǎo)致得資金投入嚴(yán)重不足問題，從而改變垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的局面。通過政策引導(dǎo)，建立起政府、企業(yè)、個(gè)人、團(tuán)體、金融機(jī)構(gòu)等相結(jié)合的垃圾處理的社會(huì)化、多元化投融資體制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本資源在垃圾處理產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的合理配置，并充分發(fā)揮作用。
（五）健全垃圾管理法規(guī)，垃圾管理法制化
垃圾的有效管理不僅僅取決于所有社會(huì)成員的共同努力，更依賴于法規(guī)政策體系的強(qiáng)制約束。垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展更是離不開政策、法規(guī)的支持。我國的垃圾管理法律體系的建設(shè)取得了一定的成績(jī)，但總體來說還不健全，可操作性不強(qiáng)，與世界水平有相當(dāng)大的差距。所以政府必須重視垃圾管理的立法行為，為有效的垃圾管理提供支撐。
第一，政策法規(guī)要進(jìn)一步明確垃圾處理的主體、責(zé)任、權(quán)力和范圍，綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、宣教等多種手段，通過依法行政、科學(xué)行政，推進(jìn)垃圾處理的法制化、規(guī)范化。
第二，加大力度完善對(duì)垃圾處理產(chǎn)業(yè)在財(cái)政、稅收、建設(shè)、工商、環(huán)保技術(shù)等各方面配套支持政策。
第三，研究和探索對(duì)垃圾征稅。垃圾稅一方面用以開拓垃圾處理資金籌措渠道并確保資金到位，促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化。另一方面可促進(jìn)垃圾減量和再利用，通過強(qiáng)制課征垃圾稅，加重垃圾產(chǎn)量大的企業(yè)或產(chǎn)品的稅收負(fù)擔(dān)，迫使其采取措施治理污染或退出行業(yè)，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源配置向有利于環(huán)境保護(hù)的方向調(diào)整。
第四，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而制定和實(shí)施相應(yīng)的政策措施，首先盡量避免或減少垃圾的產(chǎn)生，盡可能回收和再利用，并通過價(jià)格結(jié)構(gòu)的變化促進(jìn)行為的變化，用經(jīng)濟(jì)措施刺激垃圾生產(chǎn)者減少產(chǎn)量。
主題詞：中國 垃圾 處理 產(chǎn)業(yè)化 評(píng)述
報(bào)送：中央政策研究室 國務(wù)院研究室 國務(wù)院發(fā)展研究中心
國家發(fā)改委 財(cái)政部 環(huán)保部 住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部 水利部
科技部 工業(yè)和信息化部 中國人民銀行 全國工商聯(lián)
抄送：環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)各會(huì)員企業(yè)
全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)秘書處 2010年7月27日印發(fā)
