2013-09-16 15:53:27
美國水務(wù)行業(yè)監(jiān)管體制
美國水務(wù)行業(yè)以公有為主，但不論是公有還是私有，都接受相關(guān)機構(gòu)的監(jiān)管。以州為基本單位是美國城市水務(wù)監(jiān)管的特點之一。美國沒有一個全國性統(tǒng)一的水務(wù)監(jiān)管機構(gòu)，在聯(lián)邦、州和地方政府各層次上都設(shè)有特定的水務(wù)管理機構(gòu)，包括水資源局、州公用事業(yè)委員會、州環(huán)保局和其他相關(guān)機構(gòu)，對水權(quán)分配、供排水服務(wù)的安全性和穩(wěn)定性、水價制定的合理性、水資源的管理保護和開發(fā)等進行統(tǒng)一管理。同時，公眾可以充分參與水務(wù)監(jiān)管。各層次管理機構(gòu)職責(zé)明確，分工合作，互為補充。
一、美國水務(wù)監(jiān)管概述
美國水務(wù)監(jiān)管以聯(lián)邦立法為依據(jù)。聯(lián)邦政府的立法確定了聯(lián)邦政府在飲用水安全和水污染治理方面廣泛的責(zé)任。美國水務(wù)監(jiān)管執(zhí)行以州為主體。根據(jù)美國的水權(quán)體系，水資源屬各州所有，所以水務(wù)監(jiān)管基本以州為主進行。在經(jīng)濟管理上，聯(lián)邦政府的主要任務(wù)是負責(zé)水利工程基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。近年來，由于聯(lián)邦財政困難，水利發(fā)展和水資源的監(jiān)管職能更多地落到了州政府的肩上，從而進一步確立了美國以州為基本單位的監(jiān)管體制。
美國80%以上的水務(wù)系統(tǒng)都是公有的，私人所有的水務(wù)系統(tǒng)只占一小部分。公有水務(wù)系統(tǒng)中的大部分企業(yè)按所在區(qū)域接受某種形式的地方監(jiān)管，而私有水務(wù)企業(yè)，尤其是投資者所有的水務(wù)企業(yè)則受各州公用事業(yè)委員會的監(jiān)管。
二、美國水務(wù)監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置及其職能
美國水務(wù)監(jiān)管機構(gòu)主要分為三個層次，即聯(lián)邦、州和地方政府。根據(jù)憲法，聯(lián)邦政府負責(zé)制定水資源管理的總體政策和規(guī)章，由各州負責(zé)實施。
從機構(gòu)設(shè)置角度來看，美國沒有一個全國性的專門的水資源監(jiān)管機構(gòu)。負責(zé)水資源管理的聯(lián)邦政府機構(gòu)包括環(huán)保局、美國地質(zhì)調(diào)查局水資源處、農(nóng)業(yè)部自然資源保護局、內(nèi)務(wù)部墾務(wù)局等。各州政府對轄區(qū)內(nèi)的水和水權(quán)分配、水交易、水質(zhì)保護等問題擁有大部分權(quán)力，并建立了相當(dāng)健全的州級水資源管理機構(gòu)。各個地方也設(shè)立了地方管理機構(gòu)。其中，聯(lián)邦政府負責(zé)管理跨州的大型水資源開發(fā)利用項目和屬于社會公益性質(zhì)（如防洪等）的投資；州政府負責(zé)聯(lián)邦政府職責(zé)之外的水資源管理，原則上不受聯(lián)邦政府干預(yù)。各層級管理機構(gòu)職責(zé)明確，既分工又合作，既相互配合又相互制約。
除聯(lián)邦、州和地方管理機構(gòu)外，公眾參與也是美國水務(wù)行業(yè)監(jiān)管的一種重要形式。在美國，《行政程序法》要求，政府環(huán)保機構(gòu)在簽發(fā)許可證或制定某項制度及其他類似行為時，要提前告知公眾，并召開聽證會，或提供其他公眾參與渠道。美國水務(wù)監(jiān)管機構(gòu)要求企業(yè)及時向公眾公開水務(wù)信息，聽取公眾意見。水務(wù)公司每年還要向公眾遞交有關(guān)水質(zhì)和水源的報告，以增強公信力。大部分聯(lián)邦環(huán)境法規(guī)都包括了公益訴訟條款，當(dāng)美國公民遭受水質(zhì)污染等違反環(huán)境法規(guī)行為的侵害時，可以為其提供正規(guī)的投訴渠道。
三、監(jiān)管內(nèi)容及工具
1、經(jīng)濟監(jiān)管
各州公用事業(yè)委員會是以價格監(jiān)管為核心的綜合性經(jīng)濟監(jiān)管機構(gòu)，主要職能包括：制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和安全規(guī)則，確保水務(wù)公司向用戶提供安全、可靠、高質(zhì)的供水服務(wù)；批準(zhǔn)水務(wù)企業(yè)價格變更，使公用事業(yè)以盡可能低的價格向工業(yè)和居民用戶提供安全、可靠以及無差別的服務(wù)；確保投資者獲得合理的回報，能長期保持經(jīng)濟獲利，維護、升級水廠或設(shè)備以提供安全可靠的服務(wù)；監(jiān)督水務(wù)企業(yè)的并購與重組；參與影響州公用事業(yè)費率變更或服務(wù)的聯(lián)邦事務(wù)等。
（1）市場準(zhǔn)入與退出——取水許可制度和并購
美國是一個市場經(jīng)濟高度發(fā)達的國家，對公司設(shè)立條件的要求不是很嚴格，對公司注冊資本的要求也很低，甚至可以零資本注冊。一般情況下，水務(wù)企業(yè)進入市場需要從州環(huán)保局獲得取水許可證。
在美國，投資者所有的水務(wù)企業(yè)將并購作為實現(xiàn)市場退出的主要途徑。投資者所有的水務(wù)公司占私有水務(wù)公司的46%，這些公司大都采用并購方式。
（2）水價監(jiān)管——定價原則及調(diào)整機制
美國國有水務(wù)系統(tǒng)接受所在地區(qū)政府委員會或水資源委員會的監(jiān)督。委員會官員由公眾選舉產(chǎn)生，為贏得選民支持，這些官員往往提出一系列偏向公眾利益的水價政策，使公有水務(wù)企業(yè)實行低水價政策，從而無須加強監(jiān)管力度。因此，價格監(jiān)管主要集中在對私有水務(wù)公司，尤其是投資者所有的水務(wù)公司的監(jiān)管。監(jiān)管部門通過限制水務(wù)公司資本投資收益率的方式，使其獲得合理的收益，即投資收益率的監(jiān)管。
美國政府在水價制定上以不盈利為原則，但也要保證水務(wù)公司的全成本回收（包括制水、處理、貯存、配水和債務(wù)成本、資本支出、遵從監(jiān)管要求提高所帶來的成本以及其他運營維護成本）。
美國沒有全國統(tǒng)一的水價審批機構(gòu)，也沒有專門的價格監(jiān)管機構(gòu)，而是由各州公用事業(yè)委員會負責(zé)價格審批和監(jiān)管。該委員會實行成本監(jiān)控和價格審核一體化管理，制定水價的程序包括：提出申請、抗議或申辯、調(diào)查、召開聽證會、做出決定。美國公用事業(yè)價格監(jiān)管機構(gòu)具有很強的執(zhí)法權(quán)威和有力的執(zhí)法手段。委員會可以舉行具有司法性質(zhì)的聽證會，行政執(zhí)行官員可以裁決有關(guān)案件。委員會關(guān)于價格和有關(guān)規(guī)則的決定一經(jīng)做出，即被視為法規(guī)；公用事業(yè)委員會委員、官員和任用的人員可在任何時間檢查任何公用事業(yè)公司的賬簿、文件和其他文字材料。
2、環(huán)境監(jiān)管
美國水務(wù)行業(yè)對環(huán)境的監(jiān)管主要通過執(zhí)行《清潔水法案》中的相關(guān)規(guī)定時限?！肚鍧嵥ò浮诽峁┝司C合標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)工具和財政支持，協(xié)助解決污染和較差的水質(zhì)問題，要求工業(yè)排放滿足污染防治績效標(biāo)準(zhǔn)；指導(dǎo)州和部落制定具體的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和污染防治方案；為各州和社區(qū)提供資金（州周轉(zhuǎn)基金貸款），協(xié)助基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；通過發(fā)放許可證確保水資源開發(fā)利用及其他相關(guān)活動能遵循“環(huán)境友好”原則，保護濕地和其他水生環(huán)境。
《清潔水法案》制定了國家水質(zhì)目標(biāo)，最重要的三項目標(biāo)分別是零排放目標(biāo)、適合釣魚—游泳目標(biāo)和有毒物質(zhì)無毒目標(biāo)。要求各州及被授權(quán)的土著部落對轄區(qū)內(nèi)各種水體按“指定用途”分類，制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。若部分或整個水體未達到污染物標(biāo)準(zhǔn)，所在州必須制定污染物“每日最大排放總量”（即在滿足水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的前提上每天可以接受的最大污染量）。此外，《清潔水法案》還要求各州調(diào)查、評估并報告地表水在何種程度上支持制定用途。
監(jiān)管內(nèi)容主要有排污限額和排污許可兩方面。
《聯(lián)邦水污染防治法案》（1972）出臺以來，以處理技術(shù)為基礎(chǔ)的排污限額就成為美國監(jiān)控水質(zhì)的重要手段。排污限額對點污染源向地表水排放污染物的數(shù)量做出規(guī)定，且依據(jù)污染源類型、污染物種類的差異而有所不同。隨著技術(shù)的進步，聯(lián)邦政府在《清潔水法案》中確定了零排放的目標(biāo)。
《清潔水法案》要求從點污染源（工業(yè)和公共污水排放）排放污水到適合航行的水體，需得到國家污染物排放消除系統(tǒng)許可。許可包括對排放物的限制、監(jiān)控和報告要求及其他確保排放不會危害水質(zhì)的條款。在大多數(shù)州，州環(huán)保局負責(zé)為工業(yè)和公共設(shè)施排放污水到地表和地下水發(fā)放許可證。許可證可以是為特殊地區(qū)發(fā)放也可以是為某類工廠或相似排放發(fā)放。每月運行報告和排放監(jiān)控報告是自行監(jiān)控工具，州監(jiān)管機構(gòu)也會派巡視員檢查系統(tǒng)是否符合許可證規(guī)定的排放參量。
3、飲用水質(zhì)量監(jiān)管
環(huán)保署是負責(zé)水質(zhì)監(jiān)管的聯(lián)邦機構(gòu)。根據(jù)《政府業(yè)績法案》的要求，環(huán)保署制定了長期的目標(biāo)，確保對飲用水改善計劃的各個方面負責(zé)，其中最首要的飲用水目標(biāo)是保護人類健康。
（1）監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)
1914年，美國公共衛(wèi)生部門制定了飲用水細菌質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)邦政府開始對飲用水質(zhì)量實施監(jiān)管。
70年代，隨著對環(huán)境和健康問題的越來越多關(guān)注，幾部相關(guān)法律出臺，其中包括1974年頒布的《安全飲用水法案》。此法案在1986年和1996年相繼作了重大修改，目前由美國環(huán)保署地下水和飲用水辦公室及其合作伙伴負責(zé)執(zhí)行。
《安全飲用水法案》要求環(huán)保署監(jiān)管引起健康危險的污染物質(zhì)，以及公共飲用水供應(yīng)中可能會出現(xiàn)的污染物質(zhì)。對每種污染物質(zhì)，環(huán)保署制定一個最大污染物水平目標(biāo)，此外還要制定一個成本技術(shù)層面上切實可行的最大污染物水平。對于現(xiàn)行分析方法無法測定某種污染物濃度的地區(qū)，環(huán)保署將規(guī)定最佳可行處理技術(shù)以防止飲用水中含有這些污染物質(zhì)。自《安全飲用水法案》（1974）出臺以來，依據(jù)此法案監(jiān)管的污染物種類增長了3倍，其中大部分標(biāo)準(zhǔn)是90年代制定的。
（2）標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行
依據(jù)《安全飲用水法案》，環(huán)保署有權(quán)將強制執(zhí)行飲用水監(jiān)管條例的首要責(zé)任（也即“優(yōu)先權(quán)”）委托給各州或部落。為協(xié)助各州逐步形成并實施自己的飲用水計劃，《安全飲用水法案》授權(quán)環(huán)保署為各州提供資金，協(xié)助各州執(zhí)行飲用水計劃。在環(huán)保署的監(jiān)督下，有優(yōu)先權(quán)的各州采用、貫徹并執(zhí)行聯(lián)邦飲用水計劃制定的標(biāo)準(zhǔn)，確保轄區(qū)內(nèi)公共供水系統(tǒng)向用戶提供安全的水。
供水系統(tǒng)還要在制定的時間間隔和地點采集水樣本，并在國家批準(zhǔn)的實驗室進行檢查，將其結(jié)果上報到州，由其決定水務(wù)公司是否違反監(jiān)管條例。主要有三種違反監(jiān)管條例的情況：一是超過污染物含量限制標(biāo)準(zhǔn)，二是違反處理技術(shù)要求，三是違反監(jiān)控和報告要求。若供水系統(tǒng)違反條例，要及時通告公眾；若不及時更改，各州要承擔(dān)首要責(zé)任，采取適當(dāng)?shù)膹娭茍?zhí)行措施。各州還負責(zé)每個季度向環(huán)保署報告違反條例情況和強制執(zhí)行信息，以幫助環(huán)保署監(jiān)控全國公共飲用水供應(yīng)的安全性，追蹤飲用水條例的執(zhí)行情況等。
（3）環(huán)保署近年來的措施
根據(jù)《安全飲用水法案》的要求，環(huán)保署近些年制定了3部規(guī)章條例，保護飲用水安全。包括《關(guān)于加強地表水處理的規(guī)定》，其目的是減少飲用水中隱皰子病菌及其他微生物病菌對健康的危害；《地下水條例》則是一份解決以地下水位水源的公共供水系統(tǒng)受排泄物污染問題的規(guī)章；環(huán)保署還制定了關(guān)于第二階段消毒劑和消毒副產(chǎn)品規(guī)定，以控制超出第一階段要求的消毒副產(chǎn)品的暴露。
主題詞：美國 水務(wù) 監(jiān)管
報送：中央政策研究室 國務(wù)院研究室 國務(wù)院發(fā)展中心 國家發(fā)改委
財政部 環(huán)保部 住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部 水利部 科技部 工業(yè)和信息化部 中國人民銀行 全國工商聯(lián)
抄送：環(huán)境服務(wù)業(yè)商會各會員企業(yè)
全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會秘書處 2009年7月13日印發(fā)
