2013-09-16 14:35:59
英國水價機(jī)制：激勵性價格上限與全成本水價
英國是進(jìn)行城市供水行業(yè)的管理體制改革，特別是價格管理體制改革比較早并且處于前列的國家。其水價管理主要是通過一個專門機(jī)構(gòu)——水務(wù)監(jiān)管局，以制定價格上限的手段對水務(wù)公司收取的水費(fèi)實(shí)施宏觀調(diào)控。特點(diǎn)是具有科學(xué)的定價機(jī)制和明確的全成本構(gòu)成，并適時調(diào)整價格；水價反映排污和污染防治。英國供水價格的形成機(jī)制及管理經(jīng)驗(yàn)對我國正在進(jìn)行的水價制度改革有一定借鑒意義。
一、英國水價管理體制及相關(guān)機(jī)構(gòu)
1、水價管理體制
英國1989年對水務(wù)行業(yè)實(shí)施私有化，將原公有的水務(wù)公司進(jìn)行民營化改革，轉(zhuǎn)變成公眾持股的上市公司，實(shí)現(xiàn)了政府資本的退出并進(jìn)行市場化運(yùn)作。政府對水務(wù)公司進(jìn)行管理，明確其權(quán)利和義務(wù)。其管理框架中的核心制度是定期的價格調(diào)整審查制度，監(jiān)管者采用激勵型價格上限監(jiān)管水務(wù)服務(wù)價格，水務(wù)公司必須以監(jiān)管者確定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)向用戶提供服務(wù)，并且所收費(fèi)用不能高于監(jiān)管者確定的價格上限。
2、與水價有關(guān)的機(jī)構(gòu)及其職能
英國與水價有關(guān)的機(jī)構(gòu)主要有水務(wù)辦公室（水務(wù)監(jiān)管局）、環(huán)境署、飲用水監(jiān)察署以及水務(wù)公司等。
水務(wù)辦公室的成立始于《水法》（1989）的出臺，是政府對水價進(jìn)行宏觀調(diào)控最重要的機(jī)構(gòu)。2006年4月，英國組建水務(wù)監(jiān)管局，在英國環(huán)境食品及農(nóng)村事務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，英國水務(wù)辦公室的職能逐步轉(zhuǎn)移至水務(wù)監(jiān)管局。水務(wù)監(jiān)管局的主要職責(zé)體現(xiàn)在兩個方面：一是保證水務(wù)公司能夠有效地運(yùn)營，并且能為有效運(yùn)營進(jìn)行融資；二是保護(hù)用戶的利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和效率的提高，同時在環(huán)保等方面有一定責(zé)任。
環(huán)境署依據(jù)1995年英國《環(huán)境法》成立，整合了國家河流管理局及其所有的水資源規(guī)劃和監(jiān)管職責(zé)，對水權(quán)分配、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和取水排污政策的制定和實(shí)施、取水許可證和排污許可證的審批及防洪事務(wù)等負(fù)有重要責(zé)任。
飲用水監(jiān)察署于1990年成立，主要職能是評估和監(jiān)控英格蘭和威爾士地區(qū)的飲用水質(zhì)量，檢查水務(wù)公司的水質(zhì)檢測系統(tǒng)，并有權(quán)在水務(wù)公司水質(zhì)未達(dá)標(biāo)情況下對其采取強(qiáng)制性措施。
水務(wù)公司是英國水行業(yè)私有化的產(chǎn)物，由原有的水務(wù)局和水公用事業(yè)單位演變而來，權(quán)利有所削減，但也具備了原先沒有的政府宏觀調(diào)控下自行制定水價的職能。目前在英格蘭和威爾士共有29家公司，其中10家較大的水務(wù)公司業(yè)務(wù)范圍包括供水和污水處理，其余19家較小的水務(wù)公司則只單純經(jīng)營供水業(yè)務(wù)。
二、 英國水價的制定原則與構(gòu)成
1、水價制定原則
在水價政策的指導(dǎo)下，水務(wù)監(jiān)管局在制定水價時主要依據(jù)以下三個原則：
（1）公平原則：對各類用戶既無岐視，也無偏向，即對相同體積的供水及排污，計量用戶和非計量用戶支付相同的水費(fèi)。
（2）成本原則：征收的水費(fèi)應(yīng)反映供水排污的成本。
（3）區(qū)別性原則：對不同用途、不同地區(qū)及不同標(biāo)準(zhǔn)的用水實(shí)行不同的收費(fèi)結(jié)構(gòu)和水價。
2、水價構(gòu)成要素
英國水價由水資源費(fèi)和水務(wù)系統(tǒng)服務(wù)費(fèi)兩大部分組成。
水資源費(fèi)指取用水資源的企業(yè)（或機(jī)構(gòu)）和個人因取水需繳納的費(fèi)用。水資源費(fèi)包括水資源保護(hù)費(fèi)和新水資源開發(fā)費(fèi)?！端Y源法》（1963）規(guī)定企業(yè)和個人取水應(yīng)申請取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取水收費(fèi)制度自1969年4月開始實(shí)施。
水務(wù)系統(tǒng)服務(wù)費(fèi)分為供水服務(wù)費(fèi)和污水處理服務(wù)費(fèi)。其中，污水處理服務(wù)費(fèi)包括地表水排水費(fèi)、公路排水費(fèi)、生活污水費(fèi)以及工商業(yè)污水費(fèi)。污水處理費(fèi)自1973年以來作為水費(fèi)的組成部分，統(tǒng)一由水務(wù)公司收取。英國污水處理費(fèi)大大高于供水費(fèi)。
三、 英國水價的制定與調(diào)整
1、水價制定程序
英國水務(wù)監(jiān)管局通過定期價格評審制度確定水務(wù)公司在下一個周期（目前為5 年）價格可上調(diào)的最大幅度。水務(wù)公司要向水務(wù)監(jiān)管局提交年度財務(wù)報表，并于1月份在新的收費(fèi)年開始之前提交現(xiàn)行收費(fèi)依據(jù)及新提出的價格框架。水務(wù)監(jiān)管局主要從維持和提高服務(wù)、改進(jìn)水質(zhì)和環(huán)境、保證供求平衡等因素出發(fā)，核查水務(wù)公司的商業(yè)計劃，預(yù)測其相應(yīng)的運(yùn)營成本、資本支出和資本回報，來最終確定每家公司的價格限制水平。在整個定價過程中，水務(wù)監(jiān)管局要征求環(huán)境署、飲用水監(jiān)察署、用戶服務(wù)委員會、水務(wù)公司股東和債權(quán)人以及競爭委員會等相關(guān)群體的意見，并與專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)合作，獲得相關(guān)的技術(shù)支持。
通常，水價評審過程歷時2年左右，包括公布新一輪的價格上限設(shè)定框架和方法、審核各水務(wù)公司的商業(yè)計劃、征求各利益相關(guān)主體的意見，最后制定出價格上限并開始執(zhí)行等階段。
水務(wù)公司有權(quán)在價格限制的范圍內(nèi)制定各自的價目表，提供供水、污水處理等一攬子服務(wù)。只要“一攬子“服務(wù)的加權(quán)平均價格不高于價格上限，水務(wù)公司就可以自主提高或降低某項(xiàng)服務(wù)的價格。在確定水價后，水務(wù)公司要公布供水收費(fèi)計劃及各供水收費(fèi)款項(xiàng)和條件，與用戶委員會和大用戶進(jìn)行協(xié)商后實(shí)施。
2、價格限制的計算
水務(wù)監(jiān)管局一般每5年對水價上限進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整的基本公式為：RPI+K+U。RPI是零售物價指數(shù)，K是水務(wù)監(jiān)管局對每家水務(wù)公司設(shè)定的綜合水價增長幅度。在價格執(zhí)行期的任何一年內(nèi)，水務(wù)公司有權(quán)選擇是否將水價提高到監(jiān)管者設(shè)定的水價增長幅度，如果水務(wù)公司實(shí)際水價增長幅度小于K，則可以將差額部分（即公式中的U）結(jié)轉(zhuǎn)至來年。K值由水務(wù)監(jiān)管局根據(jù)通貨膨脹變化，并考慮水務(wù)公司的投資成本、運(yùn)行效率及利潤確定。水務(wù)監(jiān)管局只有充分考慮并全面理解水務(wù)公司的投資計劃、運(yùn)營效率、服務(wù)水平等因素，才能確定合理的價格限制水平。
英國水務(wù)公司成本按支出用途被分為維持現(xiàn)有服務(wù)水平和服務(wù)能力、維持供求平衡、改善環(huán)境和水質(zhì)、提高服務(wù)四個方面，涵蓋運(yùn)營成本、管網(wǎng)投資成本、利息、稅收以及環(huán)境和水質(zhì)改善投資成本等各項(xiàng)費(fèi)用。表1說明了2004-2005年度英國家庭用戶平均水費(fèi)賬單的比例構(gòu)成。
表1 2004-2005年度家庭用戶平均水費(fèi)賬單的成本比例（單位：英鎊）
賬單構(gòu)成
（按2003年1月的水價計算） 運(yùn)營
成本 資本
費(fèi)用 資本
回報 總計 占總成本
比例
維持現(xiàn)有的服務(wù)水平和服務(wù)能力 85 52 63 200 85%
供給/需求平衡 2 <1 1 3 1%
改善環(huán)境和飲用水質(zhì)量 7 11 14 32 14%
改善服務(wù)績效 <1 <1 <1 <1 <1%
合計 94 63 78 235 100%
占比/% 40 27 33 100
資料來源：Ofwat. Setting Water and Sewerage Price Limits for 2005-10: Framework and Approach [R]. 2003.
這種覆蓋全成本的水價不僅體現(xiàn)水資源的稀缺性和用水需求、滿足水質(zhì)和環(huán)境改善的投資要求，而且保證水務(wù)公司獲得合理的回報率，激勵其不斷提高飲用水水質(zhì)、改善環(huán)境。在價格執(zhí)行期內(nèi)，如果水務(wù)公司能以低于監(jiān)管者假定的成本提供服務(wù)，可以保留因效率改進(jìn)產(chǎn)生的收益；之后在下一周期的價格評審中，這些低成本將反映在新的較低的價格上限中，水務(wù)公司超額完成的利潤將返還給用戶。
截至目前，英國水務(wù)監(jiān)管局共進(jìn)行了3次定期價格評審，分別在1994年、1999年和2004年。為了在全成本定價原則下補(bǔ)償水務(wù)服務(wù)成本、向投資者提供合理回報，英國用戶水價在20世紀(jì)90年代上半期急速上漲，1994年后價格增長變緩。從1989年水行業(yè)私有化開始至2005-2006年度，用戶水費(fèi)支出平均上漲了35%（不考慮通貨膨脹因素）。
3、水價的調(diào)整
水價不僅應(yīng)反映水務(wù)服務(wù)的成本，還要根據(jù)實(shí)際情況的變化及時調(diào)整。水務(wù)監(jiān)管局在制定價格限制時必須考慮如何應(yīng)對外部不確定性因素，主要有三種類型：（1）對整體經(jīng)濟(jì)水平產(chǎn)生影響的成本和產(chǎn)出變化；（2）對水務(wù)行業(yè)產(chǎn)生明確影響的成本和產(chǎn)出變化；（3）在價格制定時不太確定而不能被全部或部分包含在價格限制中的成本和產(chǎn)出變化。
通常，整個行業(yè)成本的變化會反映在RPI中，由于價格限制能夠根據(jù)總的通貨膨脹水平進(jìn)行調(diào)整，因此水務(wù)公司可以免受第一類型變化的影響。當(dāng)前，英國水務(wù)監(jiān)管局在價格執(zhí)行期間主要采取臨時決議、實(shí)質(zhì)性影響決議和上下調(diào)整機(jī)制三大風(fēng)險應(yīng)對機(jī)制對水價進(jìn)行調(diào)整。水價調(diào)整保證水價及時反映成本，避免用戶承擔(dān)不必要的風(fēng)險或成本。
（1）臨時決議：如果水務(wù)公司產(chǎn)量變化產(chǎn)生的凈影響使其營業(yè)額的變動達(dá)到10%，則臨時決議就允許水務(wù)公司或水務(wù)監(jiān)管局對價格限制提出修正。
（2）實(shí)質(zhì)性影響決議：當(dāng)不可控的意外變化影響使水務(wù)公司營業(yè)額的變動達(dá)到20%，則實(shí)質(zhì)性影響決議允許對價格限制進(jìn)行修正。
（3）上下調(diào)整機(jī)制：如果不確定因素的影響程度未達(dá)到許可證規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，水務(wù)監(jiān)管局就采用上下調(diào)整機(jī)制，即在制定下一價格時，考慮上一個價格執(zhí)行期內(nèi)水務(wù)公司的產(chǎn)量變化情況。
四、英國水價執(zhí)行機(jī)制
1、收費(fèi)方式
水務(wù)公司向用戶收取水費(fèi)有兩種方法：一是根據(jù)用戶房屋財產(chǎn)的應(yīng)稅價值收費(fèi)（即非計量收費(fèi)）；二是根據(jù)用戶的實(shí)際用水量收費(fèi)（即計量收費(fèi)）。
在英格蘭和威爾士地區(qū)，72%左右的家庭用戶和12%左右的非家庭用戶選擇非計量計費(fèi)（2005/2006年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)）。通常非計量收費(fèi)水價分為向用戶提供水務(wù)服務(wù)的成本和與房屋財產(chǎn)應(yīng)稅價值相關(guān)的費(fèi)用兩部分，但有的水務(wù)公司并不采用這種水價結(jié)構(gòu)。不管采用何種水價結(jié)構(gòu)，非計量收費(fèi)用戶的水費(fèi)支出與其實(shí)際用水量無關(guān)，水務(wù)公司根據(jù)用戶支付能力收取相應(yīng)水費(fèi)。非計量收費(fèi)水價由于無法準(zhǔn)確反映單項(xiàng)服務(wù)成本，受到廣泛批評。有些水務(wù)公司通過調(diào)整價格結(jié)構(gòu)，以縮小高應(yīng)稅價值房產(chǎn)用戶和低應(yīng)稅價值房產(chǎn)用戶的水費(fèi)支出差距。
計量收費(fèi)水價由兩部分組成，一是固定費(fèi)用，即不與實(shí)際用水量掛鉤的固定水費(fèi)；二是計量費(fèi)用，即根據(jù)用戶的實(shí)際用水量收取的水費(fèi)。為激勵用戶有效用水，水務(wù)公司收取的計量水費(fèi)必須用以補(bǔ)償為滿足長期用水需求產(chǎn)生的成本。另一方面，固定水費(fèi)則用來補(bǔ)償類似于非讀表計費(fèi)服務(wù)的用戶相關(guān)成本，以及與提供讀表計費(fèi)服務(wù)相關(guān)的額外固定成本。計量收費(fèi)被認(rèn)為是對用戶征收供水及排污費(fèi)用最合理的方法，目前大多數(shù)水務(wù)公司對于新增用戶均采用計量收費(fèi)方法。但是，在許多地區(qū)安裝水表帶來的額外資本成本和運(yùn)營成本也可能會超過讀表計費(fèi)激勵用戶節(jié)約用水所帶來的收益。
2、水價結(jié)構(gòu)
水務(wù)公司將相關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)分類，這些類別分別被稱為“籃子”（Basket）。監(jiān)管者對籃子里的所有產(chǎn)品或服務(wù)設(shè)定一個總的價格上限。水務(wù)公司可以自行設(shè)定一攬子服務(wù)的價格，但各種服務(wù)的加權(quán)平均價格不能超過價格上限。
根據(jù)水務(wù)服務(wù)和用戶類型，水務(wù)公司水價結(jié)構(gòu)分為價格籃子（Tariff basket）和非價格籃子（Non-tariff basket）兩部分。水務(wù)公司對用水量不同的用戶收取不同的價格，水務(wù)監(jiān)管局制定的價格限制主要是針對價格籃子。價格籃子分為供水、地表水排水、公路排水、生活污水處理、工商業(yè)廢水處理5項(xiàng)服務(wù)費(fèi)用，這些費(fèi)率都須服從監(jiān)管者制定的價格上限的約束。而非價格籃子就是水務(wù)公司為大用戶提供服務(wù)時收取的價格。因?yàn)橛纱笥脩艚M成的市場具有競爭性，故大用戶價格不需要和其他用戶群體價格接受相同程度的監(jiān)管。對于英格蘭地區(qū)的水務(wù)公司而言，大用戶的用水量至少要達(dá)到5000萬m3/年；而威爾士地區(qū)的大用戶起始點(diǎn)為2500萬m3/年的用水量。水務(wù)公司的大用戶價格一般都較低，主要包括一項(xiàng)固定費(fèi)用和一項(xiàng)低于標(biāo)準(zhǔn)水平的計量費(fèi)用。部分水務(wù)公司對所有用水量收取較高的固定費(fèi)用和較低的計量費(fèi)用。有些公司則是在某一起始水平上對所有用水量收取較低的計量費(fèi)用，不收取固定費(fèi)用。這兩種價格結(jié)構(gòu)能有效防治大用戶因享受低水價政策而過量用水。
根據(jù)《水務(wù)業(yè)（價格）（弱勢群體）監(jiān)管條例 》（1999），英國水務(wù)用戶在滿足一定資格條件下能夠申請按弱勢群體價格支付水費(fèi)。弱勢群體用戶水費(fèi)賬單的最高支付水平不超過其所在地區(qū)的平均家庭水費(fèi)。如泰晤士水務(wù)公司在2005/2006年度為弱勢群體提供的供水價格為145英鎊/年，污水處理價格為100英鎊/年；而該公司對一般家庭用戶提供的供水和污水處理價格平均為150英鎊/年、102英鎊/年。
除此之外，水務(wù)公司的水價結(jié)構(gòu)還包括管網(wǎng)連接費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)和其他雜費(fèi)等。
主題詞：英國 水價 機(jī)制
報送：中央政策研究室 國務(wù)院研究室 國務(wù)院發(fā)展中心 國家發(fā)改委
環(huán)保部 住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部 水利部 科技部 工業(yè)和信息化部
財政部 全國工商聯(lián)
抄送：環(huán)境服務(wù)業(yè)商會各會員企業(yè)
全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會秘書處 2009年1月15日印發(fā)
