2013-09-16 14:19:43
荷蘭模式：市政公用環(huán)境設(shè)施公有股份公司模式
荷蘭供水行業(yè)采取的是公用事業(yè)股份公司模式，綜合了公有控股和商業(yè)運營兩方面。本文主要從荷蘭供水行業(yè)發(fā)展歷程、公有供水公司介紹、水行業(yè)管理體制和實踐效果分析等方面進行分析。
一、荷蘭供水行業(yè)發(fā)展歷程
荷蘭供水行業(yè)在相當(dāng)長時間內(nèi)都是三種組織架構(gòu)模式并存的狀態(tài)，包括：完全私有、完全市政府公有以及公有水務(wù)公司。在公共供水業(yè)145年的歷史中，分別主導(dǎo)了三個不同的時代。供水行業(yè)的發(fā)展歷程，既是私有到公有過程，也是供水企業(yè)不斷整并的過程。
1、完全私有管理模式（1854-1920年）
荷蘭早期飲用水主要取自河溝和池塘，公共供水行業(yè)最初的發(fā)展是地方自發(fā)性的。地方政府和私營企業(yè)家建立了自來水供水系統(tǒng)，尤其在較大較富有的城市，從中獲得可觀的投資回報。所需資本來自市政府預(yù)算，或是當(dāng)?shù)匾约坝⒈壤麜r的金融家。1854年，第一個供水網(wǎng)在首都阿姆斯特丹建成投產(chǎn)。其他大城市，比如鹿特丹和海牙，也于1874年建成了供水系統(tǒng)。1900年，荷蘭全國已有60家供水公司，但主要位于城市。農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的投資非常匱乏。
2、完全市政府管理模式（1920-1975年）
20世紀(jì)初，地區(qū)性供水公司開始成立，農(nóng)村開始享用安全衛(wèi)生水。從1910年開始，國家第一次為供水行業(yè)劃撥了資金。1913年，中央政府設(shè)立了一個永久性的顧問委員會和一個中央政府部門，以便提供建議并協(xié)助供水行業(yè)的發(fā)展。這兩個機構(gòu)主要關(guān)注城市供水，特別是區(qū)域性供水系統(tǒng)的發(fā)展。到1940年，荷蘭75%的城市都建成了公共自來水網(wǎng)，這個比例在歐洲是最高的。
這一時期，大多數(shù)水務(wù)公司采用完全市政府管理模式。1957年，荷蘭第一部《飲用水供水方案》頒布實施，要求飲用水行業(yè)進行重組，合并為更具規(guī)模的單位，以便能夠控制水質(zhì)并應(yīng)對新的技術(shù)和商業(yè)挑戰(zhàn)。采用公有水務(wù)公司模式將水務(wù)公司縱向整合的做法受到青睞。重組過程遵循自愿原則，但實踐證明這種做法進展十分緩慢。
3、公有水務(wù)公司（1975年迄今）
1975年，荷蘭99.9%的家庭都用上了公共自來水，剩余的0.1%仍使用自己的水源。這一年政府修訂了關(guān)于重組的法律，省政府有義務(wù)在必要時引導(dǎo)重組工作的開展，并有義務(wù)制定具有約束力的重組方案，由此供水行業(yè)重組進程加快。水務(wù)公司由1938年最高峰時的231家減少到1980年的105家；1994年減至40家，其中32個為公有水務(wù)公司，另外8個公司中有6個是完全公共管理的，2個是完全私營管理的。
1997年，荷蘭政府發(fā)布的文件再次明確供水特許經(jīng)營權(quán)只能授予國有企業(yè)，特許經(jīng)營權(quán)享有者在該特許權(quán)相應(yīng)的區(qū)域內(nèi)壟斷供水水務(wù)，但工業(yè)供水必須引入競爭機制。政府制定關(guān)于成本效率（價格）的法規(guī)。20世紀(jì)末，荷蘭共有25家供水公司。公司數(shù)量的下降意味著公司規(guī)模的擴大。到2005年，荷蘭供水公司的數(shù)量減少為6家。
這一時期荷蘭公有供水公司獲得了主導(dǎo)地位，公司股份主要由省和市政府控制，供水公司通過荷蘭自來水廠協(xié)會形成一體。主要職責(zé)是：（1）從水源到水龍頭，全過程管理；（2）保證系統(tǒng)可靠運行；（3）通過開發(fā)新技術(shù)，保證生產(chǎn)過程最優(yōu)化；（4）根據(jù)中期規(guī)劃，制定供水計劃；（5）對用水戶進行培訓(xùn)；（6）在保本的基礎(chǔ)上，按社會可接受價實行商業(yè)運行。
二、公有水務(wù)公司模式
荷蘭水務(wù)公用事業(yè)遵循公司法組建有限公司，股權(quán)所有者是地方政府、省政府，少數(shù)情況下還有代表中央政府的機構(gòu)。其本質(zhì)是利用公司法作為緩沖，使水務(wù)運營避免繁復(fù)的公法領(lǐng)域規(guī)章制度的負擔(dān)。
公有水務(wù)公司中有四個參與方：總經(jīng)理、董事會、股東以及工會。另外，財務(wù)監(jiān)管職責(zé)由董事會承擔(dān)，但在實際操作中往往由外部審計公司來負責(zé)?？偨?jīng)理負責(zé)公有有限公司的日常管理，對公司的運營負全責(zé)。董事會負責(zé)對公司政策和管理的監(jiān)管，所做決策以公司利益為導(dǎo)向而不是政治利益為導(dǎo)向。股東為公司服務(wù)區(qū)域內(nèi)的各個市政府，并通常根據(jù)各城市居民人口比例進行股東名額分配。工會擁有被告知任何信息的廣泛權(quán)利，同時對各種事務(wù)也有著實質(zhì)性的建議權(quán)。
公有水務(wù)公司具有四個管理方面的特征：（1）非正式參與者的參與：飲用水的消費者通過對政府民主選舉的方式實現(xiàn)了間接參與；其他的利益相關(guān)者，包括其他供水機構(gòu)、工會、專業(yè)協(xié)會、報社、環(huán)保組織等對供水設(shè)施管理也有著特有的重大影響力；（2）在荷蘭，市長一般通過任命產(chǎn)生而非選舉產(chǎn)生，保持較長的董事職務(wù)，從而能夠在一定程度上維持其決策的連續(xù)性，避免短期政策的出現(xiàn)；（3）董事會成員來自持有股權(quán)的城市及其所在省的市長們，與公司管理層相比，在技術(shù)方面處于弱勢。因此解決方案是在董事會引入專家，目前這種專業(yè)化的進程正在許多董事會中悄悄進行。另外，根據(jù)荷蘭法律規(guī)定，董事會的市長們大多會退回在董事會領(lǐng)到的酬金，不會從董事職務(wù)中獲取經(jīng)濟利益；（4）公有水務(wù)公司的股東們都自愿限制他們自身的權(quán)利。股東們只有認可或否決年度賬目的權(quán)利，以及接受或否決公司章程修改案的權(quán)力。
在財務(wù)方面，首先，公有水務(wù)公司實施有限的分紅制。其次，考慮到飲用水公司的資本密集型屬性，股東投入公司的股本金額是相對很小的部分，也意味著股東不會向私人投資者那樣堅定不移地追求效率。荷蘭供水公司的資產(chǎn)負債率非常低，股東投資供水公司機會不存在風(fēng)險。再次，供水公司一直按照全成本回收的原則進行經(jīng)營，在財務(wù)上自給自足。
在飲用水行業(yè)采取公有有限公司的組織結(jié)構(gòu)有不少好處。私營企業(yè)的運營模式通過其自身的商業(yè)管理原則和商業(yè)操作方式提高了該行業(yè)的效率，且開啟了直接從金融市場獲取長期和短期投資的大門。公司的股份是公眾持有的，可以避免其壟斷地位職權(quán)的濫用，因為公眾股東對市場回報率的需求遠比私人股東小得多。財務(wù)的透明度和會計責(zé)任制可以通過外部審計系統(tǒng)保證。公有有限公司的組織架構(gòu)保證了股東、總經(jīng)理和董事會等主要參與方之間的制約和平衡，任何一方都不會占有過大的權(quán)力。
三、荷蘭水務(wù)行業(yè)管理體制
荷蘭負責(zé)水務(wù)行業(yè)政策制定與管理的部門有荷蘭中央政府、省政府、市政府、水務(wù)委員會、荷蘭自來水廠協(xié)會（VEWIN）以及各個供水公司。荷蘭政府分為3個層次，第一級為中央政府，第二級為12個省政府，第三級包括市政府和水務(wù)委員會。
國家層面，中央政府負責(zé)制定水務(wù)方面的戰(zhàn)略政策，以國家框架法案和相關(guān)政策文本的形式發(fā)布。中央政府還通過《綜合管理措施》制定實施性政策，并通過水務(wù)管理局負責(zé)對大型水體制定實施性管理規(guī)劃。此外，中央政府還制定30年規(guī)劃，既包括未來飲用水行業(yè)的一般性政策，也包括能夠確保未來幾十年正常供水所需的基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)技術(shù)要求。
省級層面，主要包括省政府和荷蘭自來水廠協(xié)會。在國家水務(wù)戰(zhàn)略政策框架內(nèi)，12個省政府可以制定本省的戰(zhàn)略性及實施性水務(wù)政策，以及管理地下水的水質(zhì)和水量。省政府有權(quán)建立水務(wù)委員會，并規(guī)定其具體任務(wù)、運營區(qū)域，以及該水委會機構(gòu)設(shè)置和選舉方式。省政府還具有監(jiān)督本省內(nèi)各個市政府水務(wù)管理的職權(quán)。此外，如果兼并和重組可以提高水行業(yè)的效率，省政府還有義務(wù)制定和實施重組計劃。荷蘭自來水廠協(xié)會的職責(zé)是根據(jù)飲用水供應(yīng)條例的規(guī)定，保證公共供水事業(yè)的健康發(fā)展。協(xié)會負責(zé)制定供水行業(yè)的十年規(guī)劃，在中央政府制定的30年規(guī)劃基礎(chǔ)上，每5年制定一次十年規(guī)劃。這種十年規(guī)劃對各個自來水公司制定的計劃起到總體協(xié)調(diào)的作用。
市級層面，包括市政府、水務(wù)委員會和供水公司。市政府只負責(zé)排水系統(tǒng)的建設(shè)和維護，也包括制定實施性排水計劃，并頒布向下水道排放污水方面的規(guī)章制度。荷蘭的飲用水供水和污水處理是分開的。供水公司不用負責(zé)處理污水，污水處理由水務(wù)委員會負責(zé)。根據(jù)荷蘭《飲用水供水法案》的規(guī)定，供水公司負責(zé)制定關(guān)于未來水廠建設(shè)的年度計劃，內(nèi)容包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展要求和空間規(guī)劃要求。水務(wù)委員會有權(quán)制定法規(guī)，市民必須遵守這些規(guī)定。水務(wù)委員會通常負責(zé)：（1）防洪治水，通過整治沙丘、修建堤壩、開鑿運河等手段防洪治水；（2）對水量進行管理，以確保水位控制在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)；（3）洪水收集、處理和排放，防治水污染，改善地表水質(zhì)。
荷蘭供水行業(yè)管理的四個典型特征可總結(jié)為：
首先，最重要的是分權(quán)原則。荷蘭中央政府僅僅制定政策框架，包括四個框架性的法案和一系列綜合管理措施，并允許下級政府部門和單位在該框架內(nèi)實施操作。省政府和荷蘭自來水廠協(xié)會在制定各自的戰(zhàn)略政策和實施政策時具有一定的自由度。市政府、水委會、供水公司也能制定適合自己的實施性政策。
第二，政策制定職能分解，荷蘭有權(quán)制定供水行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)的機構(gòu)不少于7個。
第三，高度協(xié)調(diào)一體化的水務(wù)管理。各個機構(gòu)之間通過大量正式與非正式的協(xié)調(diào)溝通，在政策制定是由非常專業(yè)的中層政府官員、專業(yè)機構(gòu)和其他相關(guān)專業(yè)人士之間相互影響和配合的過程。
第四，供水公司不負責(zé)處理污水。污水處理是水委會的職責(zé)。水委會也不介入飲用水的生產(chǎn)或輸配。
四、公有水務(wù)公司實踐效果分析
1、全成本回收的價格體系
荷蘭供水行業(yè)中，商業(yè)化傳統(tǒng)具有重要性。成本回收一直是荷蘭供水行業(yè)的信條，即使荷蘭還是處在發(fā)展中國家的時代，用戶支付自來水費用的能力還有限的時候也是如此。這一傳統(tǒng)支撐著荷蘭供水公司良好的商業(yè)化運營。
荷蘭供水公司都是股份制公司，股東只投入一小部分資金，公司大部分資金來自金融市場貸款，供水公司實行保本經(jīng)營，任何形式的政府補貼在荷蘭供水行業(yè)都是不存在的。供水的經(jīng)營完全是自給自足，包括制水和配水在內(nèi)的所有成本。因此，水費中包括人員工資、折舊、貸款利息、稅、材料設(shè)備費等費用。一般分固定水費和計量水費兩部分。固定水費按戶征收，每戶一年約90荷蘭盾，主要用于抄表、寄帳單等管理費。按量計費每方水約3荷蘭盾，主要用來補償供水成本。在供水成本中，工程折舊和貸款利息占有很高的比例。能夠滿足全成本回收的價格體系，體現(xiàn)著荷蘭供水行業(yè)立足于商業(yè)私營的持續(xù)影響。
荷蘭供水行業(yè)依賴于對每個用戶實施計量。單戶水表計量，雖然需要成本，但使水費賬單公平合理，能切實反映配水系統(tǒng)的漏損情況，并且也有效地調(diào)控用戶用水量。水費的核算必須是透明的、客戶容易理解的，水費調(diào)整也必須是可預(yù)見的。小用戶（家庭用水）支付每年的固定費用和計量水費。大用戶（商業(yè)用水）在此基礎(chǔ)上，還要額外按小時數(shù)支付以其用水規(guī)模為基礎(chǔ)的一筆費用，因而也激勵了大用戶調(diào)節(jié)他們的用水高峰。大用戶的計費機制是水量和用水時間的結(jié)合機制，有利于消減大用戶經(jīng)常引起的用水量突然激增現(xiàn)象。
2、透明的財務(wù)制度和標(biāo)桿管理
荷蘭供水設(shè)施采用公有股份有限公司，突出了財務(wù)管理的重要性。作為公有公司，供水公司向服務(wù)區(qū)內(nèi)的每個用戶提供最好的供水服務(wù)；同時，遵循商業(yè)法則，提供服務(wù)的費用必須從用戶那里得到補償。這種模式下，公有供水公司的財務(wù)非常透明，它要向公眾監(jiān)督檢查機構(gòu)公開年度財務(wù)賬目。
此外，荷蘭供水公司主要依賴商業(yè)銀行的長期貸款和短期貸款獲得投資資本，作為資金來源的股本只扮演著一個次要的角色。對銀行貸款的高度依賴促進了在荷蘭供水設(shè)施中引入符合私營行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)所需的財務(wù)報告系統(tǒng)。荷蘭的公司法規(guī)定所有的公有有限公司都必須向股東提交年度賬目和年度報告。年度賬目由注冊會計師編制并簽名的包含詳細財務(wù)數(shù)據(jù)，且可由公眾自由獲取的。財務(wù)的透明度為潛在的投資者提供了準(zhǔn)確評估該公司過去和現(xiàn)在業(yè)績的基礎(chǔ)。
另一方面，由于公有有限公司對透明財務(wù)會計制度的要求，公司之間就很自然地引入了比較機制。比較是基于標(biāo)準(zhǔn)化的供水規(guī)模分析、業(yè)務(wù)績效情況、成本會計核算等方面進行的，通過制定各公司年度排名表的方式給各公司的總經(jīng)理施加了改進不足的壓力。1989年起，荷蘭供水行業(yè)就通過這種年度績效比較開始了一系列自我財務(wù)規(guī)范的試驗。體系的創(chuàng)始者是COCLUWA地方性供水公司協(xié)會。另外，年度績效比較逐步發(fā)展為完善的標(biāo)桿管理體系，由此形成供水行業(yè)及其他壟斷性行業(yè)的一種替代市場。標(biāo)桿管理又稱“對標(biāo)體系”（Benchmarking System)，下表以荷蘭布拉班特省東部供水公司（WOB）為例，顯示了標(biāo)桿管理的一些細節(jié)。標(biāo)桿管理體系通過對供水企業(yè)的水質(zhì)、服務(wù)、環(huán)境影響及資金效率幾個方面指標(biāo)的分析評價，并將結(jié)果引入社會監(jiān)督，促進各供水公司進一步提高服務(wù)水平。
表1 WOB公司的標(biāo)桿管理
績效指標(biāo) 定義 目標(biāo)
償還能力比率 資產(chǎn)凈值占總資本的百分?jǐn)?shù) ≧15%
總資產(chǎn)收益率 運營收益占過去兩年總資產(chǎn)平均數(shù)的百分?jǐn)?shù) ≧5%
效率 單位員工數(shù)負責(zé)的管網(wǎng)入戶數(shù) ≧1000
水價 家庭用戶使用150m3飲用水的價格 進入荷蘭供水公司中最低水價的前5名
資料來源：原始數(shù)據(jù)。
3、勞動生產(chǎn)率的提高
過去幾十年，荷蘭供水行業(yè)的一個突出特征是勞動生產(chǎn)率的顯著提高，如下表2所示。行業(yè)收入、供水量、管網(wǎng)入戶數(shù)都一直在穩(wěn)步增加，同時行業(yè)內(nèi)的員工數(shù)量卻在持續(xù)減少。數(shù)據(jù)顯示，1985-1996年這10年間，供水公司的員工數(shù)從8500減少到7800，下降了近10%。1996年一個員工所負責(zé)的管網(wǎng)入戶數(shù)是1970年的2倍，供水量是原來的1.5倍，創(chuàng)收是原來的8倍。
表2 1970-1996年間荷蘭供水行業(yè)勞動生產(chǎn)率變化情況
年份 平均每個員工的數(shù)量(1000m3) 平均每個員工的創(chuàng)收（美元） 平均每個員工負責(zé)的管網(wǎng)入戶數(shù)
1970 107 28300 463
1975 116 54300 526
1980 119 82000 569
1985 126 112300 637
1991 147 128800 680
1996 158 218000 792
數(shù)據(jù)來源：Vewin供水行業(yè)統(tǒng)計年鑒，多年數(shù)據(jù)。
荷蘭供水行業(yè)的高勞動生產(chǎn)率得益于三個因素：行業(yè)重組和整合；機器取代部分手工勞動力；外包工作的增加。勞動生產(chǎn)率的大幅提高主要體現(xiàn)在員工成本支出控制。
4、污染治理
20世紀(jì)60年代以來，隨著荷蘭飲用水公司對地表水依賴程度的提高和水源日益受到污染的威脅，供水公司被迫采取了積極主動的方式來防治水污染，扮演著環(huán)境監(jiān)督者角色。生產(chǎn)飲用水的經(jīng)驗讓供水公司對水源污染程度有著深入的了解，也能夠輕而易舉告訴人們水污染直接威脅著大眾的健康。供水公司采取的行動包括：
（1）檢測污染物并確定污染物的來源，以查清污染制造者；
（2）采取行動以減少污染，可能通過與制造污染者協(xié)商，也可能是提起訴訟，或者通過媒體宣傳、游說政府或發(fā)動民眾來控制污染；
（3）預(yù)防污染：很大程度上是通過影響政策制定者和公司來實現(xiàn)的，而動員民眾、游說政府和媒體宣傳來影響輿論也是通常做法。
供水公司采取的主動策略卓有成效，幫助供水公司獲得了數(shù)次勝利。超過96%的荷蘭供水公司正積極采取行動，通過與污染制造者針鋒相對斗爭或合作的方式，來實現(xiàn)防治污染的目的。
五、荷蘭模式評述
荷蘭供水行業(yè)采取公有股份有限公司運營模式，完全實現(xiàn)公司化運作，效率和服務(wù)質(zhì)量均保持在很好的水平上。第一，總體而言，這種模式可以成功地利用公司法的保護來避免政治干預(yù)，公有水務(wù)公司的總經(jīng)理比公用事業(yè)單位或法人化的公用事業(yè)單位的同行們享有更多實質(zhì)性的自主權(quán)。第二，公有水務(wù)公司的成本回收和運營方式明顯優(yōu)于完全公有事業(yè)單位。最后，公有水務(wù)公司雖然堅持全成本回收，但并不以利益最大化為目的。
荷蘭的實踐證明，即便是國有企業(yè)，如果以真正的政企分開為基礎(chǔ)，完全企業(yè)化運作，在有力的民主監(jiān)管體系和水價體系的支撐下，也能夠達到所期望的效率目標(biāo)。
荷蘭的公有水務(wù)公司模式在西歐很普遍，如在德國、比利時都有，北歐也很常見。在美國也有，不過被稱為“市政股份公司”。但公有水務(wù)公司模式在發(fā)展中國家相對較少見，只有菲律賓的“水務(wù)區(qū)”和智利的“公有股份公司”等案例。
主題詞：環(huán)境 荷蘭模式
報送：中央政策研究室 國務(wù)院研究室 國務(wù)院發(fā)展中心 國家發(fā)改委
環(huán)保部 住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部 水利部 科技部 財政部 全國工商聯(lián)
抄送：環(huán)境服務(wù)業(yè)商會各會員企業(yè)
全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會秘書處 2008年11月21日印發(fā)
