第8期：關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建議
2013-09-16 09:58:31
關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建議
一、環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)環(huán)境產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)快速發(fā)展。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平和市場(chǎng)化程度得到大幅提升，2001年到2006年環(huán)境產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年均增長(zhǎng)率為32.1%。2007年，環(huán)境產(chǎn)業(yè)從業(yè)單位有3萬(wàn)多家，從業(yè)人員達(dá)300多萬(wàn)人，年產(chǎn)值7025億元，占當(dāng)年全國(guó)GDP的2.8%。其中，環(huán)保產(chǎn)品625億元，環(huán)境服務(wù)500億元，資源循環(huán)利用4200億元，潔凈技術(shù)產(chǎn)品1700億元。
我國(guó)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，有力地推動(dòng)了污染防治工作。一是污水處理領(lǐng)域。2008年，全國(guó)建有污水處理廠(chǎng)超過(guò)1500座，日處理能力達(dá)8295萬(wàn)立方米，城市污水處理率達(dá)到65.3%。二是大氣污染治理領(lǐng)域。2008年，全國(guó)燃煤電廠(chǎng)煙氣脫硫裝機(jī)容量超過(guò)3.79億千瓦，約占煤電裝機(jī)總?cè)萘康?6%。2007年，已建、在建或擬建的燃煤電廠(chǎng)煙氣脫硝裝機(jī)容量達(dá)到5745萬(wàn)千瓦。三是固體廢物處理領(lǐng)域。2007年，全國(guó)城市生活垃圾無(wú)害化處理廠(chǎng)達(dá)到460座，日處理能力27萬(wàn)噸，城市生活垃圾無(wú)害化處理率達(dá)到62%，全國(guó)工業(yè)固體廢物綜合利用率達(dá)到74.8%。四是CDM領(lǐng)域。截至2009年4月，全國(guó)有1935個(gè)項(xiàng)目獲得國(guó)家發(fā)改委的批準(zhǔn)。其中494個(gè)在聯(lián)合國(guó)注冊(cè)成功，108個(gè)項(xiàng)目獲得聯(lián)合國(guó)簽發(fā)的CER減排量，占全球CER減排量的43.9%。
二、環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問(wèn)題
目前，我國(guó)環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然面臨一些突出問(wèn)題，具體表現(xiàn)在：
一是投融資渠道單一，過(guò)多依賴(lài)國(guó)債投資，資本市場(chǎng)融資困難。主要表現(xiàn)為金融機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)保企業(yè)貸款不積極；貸款抵押品條件苛刻，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款不能順利推行；擔(dān)保體系不健全等。
二是投資結(jié)構(gòu)不盡合理，重建廠(chǎng)輕管網(wǎng)的現(xiàn)象較為普遍，污水處理廠(chǎng)建而不運(yùn)，成為中看不中用的環(huán)保“花瓶”。全國(guó)只有不足40%的污水處理廠(chǎng)運(yùn)營(yíng)負(fù)荷達(dá)到70%以上。
三是產(chǎn)業(yè)集中度低，排名前10位的水務(wù)公司日污水處理能力僅占全國(guó)的20%左右，全國(guó)1500個(gè)污水處理廠(chǎng)和近500個(gè)垃圾處理廠(chǎng)分散在近千個(gè)運(yùn)營(yíng)主體之中。
四是污水和垃圾處理收費(fèi)機(jī)制不健全，環(huán)境設(shè)施用地、用電配套優(yōu)惠政策不到位。
五是環(huán)保產(chǎn)品和技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化、配套化水平低，服務(wù)不規(guī)范。
現(xiàn)階段我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化尚未完成，污染治理任務(wù)仍然繁重，環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨前所未有的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。特別是2008年下半年以來(lái)，國(guó)際金融危機(jī)造成全球經(jīng)濟(jì)衰退。實(shí)施綠色新政、發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)業(yè)已成為全球共識(shí)，發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)將成為撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要杠桿。我們必須抓住機(jī)遇，促進(jìn)環(huán)境產(chǎn)業(yè)持續(xù)快速發(fā)展。
三、幾點(diǎn)建議
（一）注重政府投資方向，避免產(chǎn)生擠出效應(yīng)
新一輪的政府投資應(yīng)立足于產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，避免出現(xiàn)擠出效應(yīng)。也就是說(shuō)，在遴選環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)分清哪些是政府應(yīng)該投資建設(shè)的公共產(chǎn)品，哪些是可以利用市場(chǎng)機(jī)制引入社會(huì)資本投資建設(shè)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。政府投資不應(yīng)“越位”，也不應(yīng)與民爭(zhēng)利。相反，政府投資應(yīng)該發(fā)揮“四兩撥千斤”作用，帶動(dòng)民間資本投資環(huán)境產(chǎn)業(yè)。城市污水管網(wǎng)和垃圾運(yùn)營(yíng)設(shè)施由于其投資浩大、資本沉淀性強(qiáng)、建設(shè)周期長(zhǎng)，社會(huì)資本一般難以介入，這就需要政府來(lái)投資。相反，污水、垃圾處理廠(chǎng)建設(shè)則完全可以市場(chǎng)化，采取BOT、TOT等形式由民間資本來(lái)投資。實(shí)際上，近年來(lái)“政府建網(wǎng)、企業(yè)建廠(chǎng)、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)”模式已經(jīng)取得了許多成功經(jīng)驗(yàn)，業(yè)已成為我國(guó)城市環(huán)境建設(shè)的基本模式。
（二）完善落實(shí)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款政策
在原國(guó)家計(jì)委、原建設(shè)部、原國(guó)家環(huán)保總局于2002年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見(jiàn)》中，鼓勵(lì)城市政府用污水、垃圾處理費(fèi)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款。不少省份也已制定相應(yīng)的政策，允許投資企業(yè)用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)質(zhì)押貸款，用于污水、垃圾處理廠(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)行。但這項(xiàng)政策在執(zhí)行過(guò)程中，也遇到一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在，污水、垃圾處理企業(yè)以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行質(zhì)押貸款時(shí)，銀行仍要求企業(yè)（或企業(yè)所屬的集團(tuán)）提供資產(chǎn)或股權(quán)擔(dān)保，這使得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押貸款政策成為一紙空文。鑒于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)已包含收費(fèi)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等，建議相關(guān)部委進(jìn)一步明確投資企業(yè)可以用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行質(zhì)押貸款，并由國(guó)務(wù)院出面協(xié)調(diào)銀行系統(tǒng)落實(shí)執(zhí)行。
（三）設(shè)立城鎮(zhèn)環(huán)境設(shè)施運(yùn)營(yíng)基金
目前，我國(guó)污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)已經(jīng)入高速發(fā)展期，國(guó)家有關(guān)部門(mén)已經(jīng)提出，從2009年起用3年時(shí)間，在“十一五”規(guī)劃基礎(chǔ)上，擴(kuò)大全國(guó)縣城污水垃圾處理設(shè)施覆蓋面，使全國(guó)90％以上縣城建設(shè)污水垃圾處理設(shè)施?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)幾年內(nèi)，隨著各地污水、垃圾處理設(shè)施的陸續(xù)建成，將由高速建設(shè)期逐步轉(zhuǎn)入運(yùn)營(yíng)期。但據(jù)有關(guān)研究機(jī)構(gòu)調(diào)查顯示，目前全國(guó)近1500座污水處理廠(chǎng)中，有一半處于半開(kāi)工狀態(tài)。造成這種狀況的原因是，許多地區(qū)尚未建立污水、垃圾收費(fèi)機(jī)制；或雖已建立，但未足額征收。特別是中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和一些中小城鎮(zhèn)，污水、垃圾處理收費(fèi)機(jī)制還很不健全。這有可能造成新一輪環(huán)境投資建成的污水和垃圾處理設(shè)施又成為“曬太陽(yáng)”工程。
為此，建議國(guó)家設(shè)立城鎮(zhèn)環(huán)境設(shè)施運(yùn)營(yíng)基金，基金數(shù)額由中央分別與各省、市結(jié)合實(shí)際確定，資金來(lái)源由中央、省、市三級(jí)財(cái)政每年按照一定比例投入。該基金主要為中小城鎮(zhèn)正在運(yùn)營(yíng)中的污水、垃圾處理設(shè)施提供運(yùn)行補(bǔ)貼，提供補(bǔ)貼的前提是當(dāng)?shù)乇仨氃谝欢〞r(shí)期內(nèi)建立和完善污水、垃圾收費(fèi)體系。
美國(guó)設(shè)立清潔水州立滾動(dòng)基金的做法值得我們借鑒，該基金是由聯(lián)邦和州政府按照4：1的比例投入資本金，各州設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，并根據(jù)本州的具體情況決定資金用途和申請(qǐng)程序等。目前，該基金周轉(zhuǎn)情況良好，除每年都有10億美元以上的本金和利息回流外，美國(guó)國(guó)會(huì)還根據(jù)美國(guó)環(huán)保局的“清潔水需求調(diào)查”，每年向這個(gè)滾動(dòng)基金增撥11億美元的聯(lián)邦資金。我國(guó)在設(shè)立城鎮(zhèn)環(huán)境設(shè)施運(yùn)營(yíng)基金時(shí)可以借鑒這種滾動(dòng)基金的做法，在污水和垃圾處理收費(fèi)機(jī)制健全之后，將收取的處理費(fèi)直接轉(zhuǎn)入運(yùn)營(yíng)基金，這樣可保證專(zhuān)款專(zhuān)用，也可達(dá)到滾動(dòng)使用的效果。
（四） 進(jìn)一步完善水價(jià)形成機(jī)制
現(xiàn)行污水處理費(fèi)是隨自來(lái)水費(fèi)一并征收的。完善水價(jià)形成機(jī)制、理順?biāo)畠r(jià)必須考慮污水處理費(fèi)的成本變化。根據(jù)國(guó)家新水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的要求，污水處理廠(chǎng)必須進(jìn)行脫磷除氮和污泥處置，據(jù)環(huán)境商會(huì)測(cè)算，其成本將達(dá)到1.2元 /噸左右。而目前污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般在0.8元/噸左右甚至更低，一方面難以滿(mǎn)足污水處理廠(chǎng)的正常運(yùn)營(yíng)需求，另一方面企業(yè)無(wú)法進(jìn)行必要的技術(shù)升級(jí)，導(dǎo)致已建的污水處理設(shè)施中有相當(dāng)一部分不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。為此，建議對(duì)仍未開(kāi)征污水處理費(fèi)的城市應(yīng)限期開(kāi)征，已開(kāi)征的應(yīng)逐步提高征收標(biāo)準(zhǔn)至合理水平，以保證污水處理廠(chǎng)的正常運(yùn)行。
（五）完善環(huán)境產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策
我國(guó)現(xiàn)行涉及到環(huán)境產(chǎn)業(yè)的稅種主要有所得稅、流轉(zhuǎn)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等。比較重要的政策包括2008年開(kāi)始實(shí)行的《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》、《關(guān)于資源綜合關(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》（財(cái)稅發(fā)[2008]156號(hào)）、《關(guān)于再生資源增值稅政策的通知》（財(cái)稅發(fā)[2008]157號(hào)）等。建議在已出臺(tái)的各項(xiàng)政策基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大稅收優(yōu)惠力度，以利于環(huán)境產(chǎn)業(yè)持續(xù)快速發(fā)展。
一是減免環(huán)保企業(yè)所得稅。2008年開(kāi)始實(shí)施的新《企業(yè)所得稅法》中規(guī)定，對(duì)從事公共污水處理、公共垃圾處理、節(jié)能減排技術(shù)改造等項(xiàng)目的所得，自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬納稅年度起，給予“三免三減半”的優(yōu)惠。建議可進(jìn)一步加大力度，環(huán)保企業(yè)所得稅在前六年的“三免三減半”之后，可比照高新技術(shù)企業(yè)按15%的稅率征收。
二是免征土地使用稅、房產(chǎn)稅。建議比照《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》中“市政街道、廣場(chǎng)、綠化地帶等公共用地”免征土地使用稅的規(guī)定和《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》中“由國(guó)家財(cái)政部門(mén)撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)的單位”免征房產(chǎn)稅的規(guī)定，對(duì)污水和垃圾處理企業(yè)的兩稅予以免征，或即征即退。浙江省已出臺(tái)規(guī)定，對(duì)污水處理廠(chǎng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用房及其所占的土地給予減免房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的優(yōu)惠政策，可在全國(guó)各地推廣。
（六）制定環(huán)境公用設(shè)施用電優(yōu)惠政策
據(jù)測(cè)算，電費(fèi)一般占污水處理廠(chǎng)運(yùn)行成本的50%左右，近年來(lái)電費(fèi)不斷上調(diào)，使污水處理廠(chǎng)的運(yùn)行費(fèi)用不斷增高，甚至已影響到其正常運(yùn)行。另一方面，目前全國(guó)各地對(duì)環(huán)保企業(yè)用電優(yōu)惠價(jià)格各有不同。如江西、甘肅、重慶等省執(zhí)行的是非普工業(yè)電價(jià)，廣東、廣西、遼寧、福建、浙江等省則執(zhí)行大工業(yè)電價(jià)，兩者之間的差價(jià)約每千瓦時(shí)0.1元。河南、四川等省采取的是比較靈活的規(guī)定。此外，江蘇、重慶等地對(duì)污水和垃圾處理企業(yè)用電不執(zhí)行峰谷電價(jià)，福建省則執(zhí)行峰時(shí)不上浮，谷時(shí)按基價(jià)下調(diào)60%的用電政策。
為降低污水和垃圾處理設(shè)施運(yùn)行成本，確保環(huán)境設(shè)施正常經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，建議各地污水、垃圾處理設(shè)施運(yùn)行用電統(tǒng)一執(zhí)行大工業(yè)電價(jià)，并做到峰時(shí)不上浮，谷時(shí)按適當(dāng)?shù)谋壤抡{(diào)。同時(shí)，還可參考上海市做法，根據(jù)污水處理廠(chǎng)COD削減績(jī)效等對(duì)環(huán)保企業(yè)進(jìn)行電價(jià)補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)，以發(fā)揮環(huán)境公用設(shè)施的減排潛力。
（七）完善垃圾處理收費(fèi)機(jī)制
垃圾收費(fèi)問(wèn)題一直是垃圾處理產(chǎn)業(yè)的瓶頸問(wèn)題，垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低、征繳率低，致使許多環(huán)境設(shè)施運(yùn)營(yíng)舉步維艱。一方面，垃圾收費(fèi)一直沒(méi)有找到有效的收費(fèi)載體，大部分是按每戶(hù)每月收費(fèi)，或是按每月每人收費(fèi)，或是按噸收費(fèi)，哈爾濱等一些城市則是采用納稅的方式征收。另一方面，收費(fèi)主體也有較大差異，主要收費(fèi)部門(mén)是環(huán)衛(wèi)部門(mén)，但也有地方是通過(guò)居委會(huì)或物業(yè)公司代收。收取過(guò)程中的代收、代扣、代繳等缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，難以解決欠費(fèi)、逃費(fèi)、拒繳等問(wèn)題。目前，全國(guó)城市垃圾處理費(fèi)的征收面僅在16%左右，開(kāi)征垃圾處理費(fèi)的城市平均收繳率通常也只有30-50%。
為此，提出以下兩點(diǎn)建議：
一是完善垃圾處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和方式。對(duì)于垃圾處理費(fèi)，未開(kāi)征的城市要盡快開(kāi)征；已開(kāi)征的城市，可根據(jù)保本微利原則適時(shí)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，研究實(shí)行適當(dāng)?shù)恼魇辗绞?，如將垃圾處理費(fèi)與水費(fèi)、電費(fèi)、燃?xì)赓M(fèi)等同時(shí)收取，或委托代收，務(wù)必做到應(yīng)征盡征，提高征繳率。廣東中山市自2005年以來(lái)采用將垃圾費(fèi)攤?cè)胨M(fèi)即“水消費(fèi)系數(shù)法”的方式，取得很好效果，2006年實(shí)際收繳率達(dá)97%，收繳成本僅為1%，可資借鑒。
二是加強(qiáng)對(duì)垃圾處理收繳費(fèi)用的監(jiān)督和管理。政府應(yīng)設(shè)立垃圾處理費(fèi)專(zhuān)用資金帳戶(hù)，并按合同約定，足額支付投資運(yùn)營(yíng)企業(yè)。任何單位和個(gè)人不得截留、挪用、擠占。
（八）進(jìn)一步開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)
建議營(yíng)造良好的政策環(huán)境，實(shí)施“走出去”發(fā)展戰(zhàn)略，為環(huán)保企業(yè)走向國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)辟途徑，促進(jìn)環(huán)保企業(yè)開(kāi)展國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和合作。
一是建議國(guó)家實(shí)施“綠色馬歇爾計(jì)劃”。對(duì)非洲、中東、南美和東南亞等產(chǎn)油國(guó)實(shí)施環(huán)境保護(hù)援助貸款或贈(zèng)款，支持其建設(shè)環(huán)境公共設(shè)施；也可在我國(guó)國(guó)際援助項(xiàng)目中配套環(huán)保項(xiàng)目，并由國(guó)內(nèi)大型環(huán)保企業(yè)參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，支持符合條件的環(huán)保骨干企業(yè)到境外參加環(huán)境治理工程和生態(tài)保護(hù)工程競(jìng)標(biāo)，承攬境外各類(lèi)技術(shù)咨詢(xún)培訓(xùn)、工程設(shè)計(jì)和建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，大力擴(kuò)展環(huán)保設(shè)備出口和服務(wù)輸出。
二是鼓勵(lì)環(huán)保企業(yè)利用此次國(guó)際金融危機(jī)有利時(shí)機(jī)，通過(guò)合作、并購(gòu)、參股國(guó)內(nèi)外先進(jìn)環(huán)保研發(fā)和設(shè)備制造企業(yè)，整合戰(zhàn)略資源促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。尤其在技術(shù)開(kāi)發(fā)上加大力度，增強(qiáng)企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力。
三是對(duì)環(huán)保企業(yè)出口給予金融和稅收支持。完善出口信用保險(xiǎn)政策，加強(qiáng)出口信貸對(duì)環(huán)保產(chǎn)品的支持力度?？杀日諏?duì)外承包工程公司，對(duì)環(huán)保企業(yè)執(zhí)行出口退（免）稅政策，環(huán)保產(chǎn)品免征增值稅和消費(fèi)稅。
主題詞：環(huán)境產(chǎn)業(yè) 發(fā)展 建議
報(bào)送：中央政策研究室 國(guó)務(wù)院研究室 國(guó)務(wù)院發(fā)展中心
國(guó)家發(fā)改委 財(cái)政部 住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部 環(huán)保部 水利部 國(guó)家稅務(wù)總局 電監(jiān)會(huì) 銀監(jiān)會(huì) 中國(guó)人民銀行 國(guó)土資源部 工業(yè)和信息化部 全國(guó)工商聯(lián)
抄送：各會(huì)員企業(yè)
全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)秘書(shū)處 2009年6月1日印發(fā)
