編者按
6月4日，產(chǎn)業(yè)趨勢版探討了污染治理專業(yè)化問題。從發(fā)達國家經(jīng)驗來看，這是環(huán)保產(chǎn)業(yè)擴大規(guī)模、提升水平的重要路徑。而市政公用事業(yè)市場化改革，從某種程度上對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意義更為重大，本期，我們約請專業(yè)人士對這一問題進行集中梳理。
2002年，建設部出臺《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，拉開了以推廣特許經(jīng)營制度為核心的市政公用事業(yè)市場化改革序幕。近10年來，民間資本、外資等各種社會資本進入到供水、供氣、供熱、污水、垃圾處理等領域，打破了國有企事業(yè)單位獨家經(jīng)營的壟斷局面，提高了市政公用行業(yè)生產(chǎn)效率和服務水平，推動了市政公用事業(yè)快速發(fā)展。
歷經(jīng)10年發(fā)展，在供水、污水、垃圾處理領域，市場化改革怎樣推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展？還存在哪些問題？繼續(xù)推進市場化改革緣何重要？方向在哪？圍繞這些問題，我們也期待讀者參與討論。
十年帶來什么變化？
已初步實現(xiàn)運行機制市場化、投資主體多元化、運營主體企業(yè)化和政府監(jiān)管規(guī)范化
據(jù)2011年5月《全國城鎮(zhèn)污水處理信息系統(tǒng)》顯示，我國已有88.64％的污水處理廠由企業(yè)運營，僅有11.36％的污水處理廠仍由事業(yè)單位運營。經(jīng)過持續(xù)推進的改革，我國多數(shù)市政公用單位已實現(xiàn)企業(yè)化運營。
以江蘇為例，到2010年底，在全省75個供水單位有30個實現(xiàn)了市場化改革，占40％；176個污水處理單位中有75個實現(xiàn)了市場化改革，占43％；79座垃圾處理設施中有19座實現(xiàn)了市場化改革，占24％。上述三項，累計融資178億元。
2003年以來，相關部門出臺了一系列鼓勵民間資本和外資進入市政公用行業(yè)的政策。2004年，原建設部出臺了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，開放供水、污水垃圾處理等市政公用行業(yè)，對于供水、污水等行業(yè)，在投資和運營上采取廠網(wǎng)分開、獨立核算的方式，推行特許經(jīng)營制度。
據(jù)不完全統(tǒng)計，“十一五”期間，在供水行業(yè)273個新建項目中，有65個項目由民間資本和外資參與投資，占比23.8％；在污水處理行業(yè)394個新建項目中，有145個項目為非國有資本參與投資，占比36.8％；在垃圾處理行業(yè)231個新建項目中，有60個項目為非國有資本參與投資，占比26％。
據(jù)2011年5月《全國城鎮(zhèn)污水處理信息系統(tǒng)》顯示，全國共建成投運污水處理廠3022座，其中采取BOT、BT、TOT等特許經(jīng)營模式的占42.28％。
在配套政策方面，我國已初步建立和完善市政公用產(chǎn)品服務價格調(diào)整機制和收費制度。2008年以來，各地抓住CPI下行的機會，紛紛調(diào)整水價，以滿足供水、污水處理設施正常運營的需求。
目前，全國已有24個省(區(qū)、市)建立了污水收費制度，約有80％的城市開征了污水處理費。同時，實施城鎮(zhèn)污水處理設施配套管網(wǎng)“以獎代補”政策，2007~2010年，中央財政累計下達“以獎代補”資金345億元，帶動地方財政資金1124億元。
“十一五”期間市政公用非國有資本進入情況
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新建項目數(shù)量 |
非國有資本參與投資比例 |
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供水行業(yè) |
273 |
65(23.8%) |
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污水處理 |
394 |
145(36.8%) |
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垃圾處理 |
231 |
60(26% |
走出什么樣的路徑？
有效緩解投資不足，提升供水、污水垃圾處理服務的效率和水平
我國市政公用事業(yè)市場化改革主要有兩條路徑，一是國有企業(yè)進行重組改制、股權轉(zhuǎn)讓；二是政府設立特許經(jīng)營制度，允許社會資本通過BOT、TOT等模式進入市政公用事業(yè)。在各地不斷的探索和實踐中，涌現(xiàn)出一批典型案例。這些案例對進一步深化市政公用事業(yè)市場化改革具有直接的借鑒意義。
路徑一:國有企業(yè)重組改制
在計劃經(jīng)濟體制下運行的國有市政公用企業(yè)，存在如下問題:一是投資渠道單一，全部依靠財政投資，建設資金匱乏。二是管理體制落后，政企不分，效率低下。三是企業(yè)開拓進取動力不足，虧損嚴重，財政負擔增加。
市政公用事業(yè)市場化改革啟動后，各地國有企業(yè)重組改造步伐加快，積極推進現(xiàn)代企業(yè)制度建設。
案例:深圳水務集團重組改制
深圳市水務(集團)有限公司代表了一類中國水務市場化進程的主要參與者，即原區(qū)域性國有水務企業(yè)通過重組改制、引入戰(zhàn)略投資者，謀求市場擴張和跨區(qū)域發(fā)展。
2001年12月，原深圳市排水管理處的30多億元資產(chǎn)并入原自來水集團，組建深圳市水務(集團)有限公司，在全國率先實現(xiàn)供水、排水以及污水處理的一體化經(jīng)營。
2003年底，深圳水務集團引入戰(zhàn)略投資者，形成國有控股55％、威立雅水務和北京首創(chuàng)股份合資成立的通用首創(chuàng)水務投資有限公司持股40％、威立雅水務持股5％的股權結構。2005年，深圳水務集團與天健集團合資成立了深圳市水務投資公司，為進軍全國水務市場搭建戰(zhàn)略平臺。
案例:重慶水務集團高調(diào)上市
重慶市政府于2001年將自來水公司、排水公司等合并成立重慶市水務控股(集團)有限公司，并于2008年4月，引入戰(zhàn)略投資者重慶蘇渝實業(yè)發(fā)展公司(蘇伊士環(huán)境香港有限公司和新創(chuàng)建香港投資有限公司各持有50％股權)，組建重慶水務集團股份有限公司。
集團總股本為43億元，實際控制人為重慶市國資委，其中國有獨資的重慶市水務資產(chǎn)經(jīng)營有限公司持股85％，重慶蘇渝實業(yè)發(fā)展有限公司持股15％。
2010年3月29日，重慶水務集團通過IPO形式成功上市，發(fā)行當日，重慶水務以每股10.99元開盤，收盤價每股12.1元，總市值高達580.8億元。
路徑二:特許經(jīng)營模式引入投資者
市政公共事業(yè)投資規(guī)模大、建設周期長，僅靠政府財政難以支撐，必須調(diào)動社會資本積極參與。原建設部于2004年出臺《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，確立了社會資本投資市政公用事業(yè)的法律依據(jù)，各種社會資本通過BOT、TOT等特許經(jīng)營模式進入到市政公用領域，形成了多元化的投資結構，有效緩解了投資不足的壓力。同時，專業(yè)化的運營方式也顯著提高了市政公用事業(yè)的運行效率和服務質(zhì)量。
案例:北京高安屯垃圾焚燒廠采用BOO模式
北京高安屯垃圾焚燒廠是北京市第一個現(xiàn)代化大型垃圾焚燒處理項目，由金州控股集團有限公司、北京國朝國有資產(chǎn)運營有限公司、中國對外經(jīng)濟貿(mào)易信托投資有限公司等共同組建的北京高安屯垃圾焚燒有限公司，采用BOO模式運作，總投資近9億元。這個項目是目前亞洲單線處理能力最大的垃圾焚燒廠，日處理生活垃圾1600噸，于2009年6月建成并投入運行。
案例:海南16座市縣污水處理廠運營權打包招標
海南省全省僅有?？凇⑷齺唭蓚€市和洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)污水處理技術成熟，其他16個市縣的污水處理廠均為首個建設項目，在污水處理設施運營管理方面缺乏經(jīng)驗。
2009年10月20日，海南省將分散在16個縣市的污水處理廠打成兩個項目包，由海南省水務廳作為招募主體，通過公開招標程序招募兩家專業(yè)運營公司，實行委托運營，運營期限為5年，運營期間不涉及項目資產(chǎn)權益變化。第一項目包8個項目由北控水務集團有限公司中標，規(guī)模14.1萬噸/日；第二項目包8個項目由北京桑德環(huán)保集團有限公司中標，規(guī)模14.2萬噸/日。
還有多少力不從心？
市政公用事業(yè)市場化的政策、監(jiān)管、價格等仍需完善
任何一項改革都是一個不斷試錯的過程，不可能一開始實施就能面面俱到。目前，市政公用事業(yè)市場化改革中還有多方面的欠缺，已經(jīng)暴露出不少問題，改革中出現(xiàn)的問題必須用深化改革的辦法來加以解決。找出市場化改革存在的主要問題，是進一步深化改革的基礎。
沒有規(guī)矩難成方圓
缺乏完善的法規(guī)政策體系，市場競爭未能做到公平、公正、公開
市政公用事業(yè)市場化改革需要法規(guī)政策體系作為依據(jù)，目前我國供水、綠化、市容環(huán)衛(wèi)、城市道路和燃氣已出臺國務院行政法規(guī)，但市政公用事業(yè)的綜合性法規(guī)尚未出臺，而且除《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》外，其他4部行業(yè)法規(guī)的出臺時間較長，相關規(guī)定已不能適應行業(yè)發(fā)展與形勢需要。
當前，作為我國市政公用事業(yè)主管部門的建設部門雖已頒布了一些法規(guī)，但缺少權威性和系統(tǒng)性，適用面窄、權限邊界不清等。同時，缺乏明確、統(tǒng)一、具有權威性的專門執(zhí)法機構，存在部門職責不清、執(zhí)法嚴度不一、相互推諉和有法不依等問題。
特許經(jīng)營模式在實際應用過程中，相關法規(guī)尚未對運營企業(yè)提出詳細的標準和要求，無法真正按照公開、公平、公正的市場競爭程序，公開招標并擇優(yōu)選擇投資運營主體，導致一些不具備運營能力的企業(yè)中標，為市政公用設施的正常運行留下隱患。
目前，鼓勵社會資本進入市政公用事業(yè)的配套政策只是散見于中央和各部委的文件中，而且大多對價格、稅費、信貸、土地出讓等關鍵問題，缺乏可供操作的實施細則。
九龍治水卻治不了水
缺乏職責明確的監(jiān)管機構和有效的監(jiān)管手段，監(jiān)管不規(guī)范、成本高
目前，我國尚沒有在中央層面設立相對獨立、專業(yè)的市政公用事業(yè)監(jiān)管機構，對市政公用事業(yè)進行監(jiān)管的各項功能分散于有關政府部門。而在地方層面，雖然部分城市成立了市政公用事業(yè)監(jiān)管機構，但其承擔的監(jiān)管內(nèi)容僅限于項目的行政、運營等方面，資本運作、成本核算、價格等核心監(jiān)管內(nèi)容則屬于國資委、物價局的職責范圍，難以介入。
監(jiān)管機構設置的不合理必然導致政府監(jiān)管不規(guī)范，從而造成協(xié)調(diào)難度大、監(jiān)管成本高，且容易相互推卸責任。尤其是權力多重設置增大了企業(yè)投資風險，在進行談判、簽定合同時，無法確定哪個部門具有合法的代表資格，出現(xiàn)違約時，無法確認哪個部門承擔法律責任。
此外，專業(yè)監(jiān)管人員的缺乏也是提高監(jiān)管效率的主要障礙。加之我國尚未建立對監(jiān)管機構的監(jiān)管效果進行評價的專業(yè)機構和指標體系。監(jiān)管效果的好壞沒有客觀的衡量標準，政府監(jiān)管機構濫用權力的情況時有發(fā)生。
低價低質(zhì)難以為繼
尚未建立科學的市政公用產(chǎn)品和服務價格形成機制，導致企業(yè)缺乏提高產(chǎn)品服務質(zhì)量的動力
目前，我國市政公用事業(yè)價格是簡單地按成本加收益形成的，只對成本的合法性做出判斷，沒有對成本的合理性進行嚴格界定，導致其價格形成機制扭曲，價格既不反映價值，也不反映成本變動和供求關系。
以水務為例，根據(jù)《城市供水統(tǒng)計年鑒》，2008年城市供水虧損總額為25億元。統(tǒng)計范圍內(nèi)的682座城市供水廠，有449座城市虧損，虧損比例達2/3。36個大中城市，有22個城市供水處于虧損狀態(tài)，虧損總額達15.8億元。
另據(jù)國家發(fā)改委價格監(jiān)測中心2010年7月公布的全國119個城市污水處理費數(shù)據(jù)，全國57％的城市污水處理費還沒有達到國家要求的0.8元/噸的標準。加之國家提高了污水排放標準，污水處理廠需要進行相應的升級改造，污水處理成本也將隨之提高，因其與水價捆綁征收，水價上漲的壓力進一步增大。
價格形成機制不科學導致公用產(chǎn)品和服務價格不能合理進行調(diào)整，公用企業(yè)則長期處于保本經(jīng)營甚至虧損狀態(tài)，這必然導致企業(yè)缺乏提高其產(chǎn)品和服務質(zhì)量的動力，市政公用事業(yè)市場化改革的初衷也難以實現(xiàn)。
市政公用產(chǎn)品和服務價格問題是市場化改革最關鍵、最核心的問題。市場化改革的前提就是要確立市政公用產(chǎn)品和服務具有商品性的觀念，改變以往以背離價值的低價提供低質(zhì)產(chǎn)品和服務，價格不受供求關系和成本變動影響的做法。
政策建議
還需解決哪些難題？
怎么完善運營模式？
應進一步深化以特許經(jīng)營為基礎的制度改革，結合實際，分類指導，區(qū)別對待
不論市政公用設施產(chǎn)權性質(zhì)如何，建議一律采取特許經(jīng)營模式。在公平競爭的條件下，允許民營企業(yè)、外資企業(yè)與國有企業(yè)同等參與市政公用事業(yè)運營。選擇標準應側(cè)重于投標企業(yè)的從業(yè)資質(zhì)、業(yè)績、技術和經(jīng)營管理水平，而不是企業(yè)的性質(zhì)。
對于傳統(tǒng)市政公用事業(yè)單位，應加快推進企業(yè)化改制，切實做到政企分開、政事分開。但改制后的企業(yè)，須向當?shù)卣暾埞檬聵I(yè)的特許經(jīng)營權，方可繼續(xù)經(jīng)營。
對于現(xiàn)有的國有市政公用企業(yè)，應進一步完善法人治理結構，提高經(jīng)營水平和管理能力。同時，也必須在取得公用事業(yè)特許經(jīng)營權后，方可繼續(xù)經(jīng)營。
對于引進社會資本的合資企業(yè)，按照“誰投資誰經(jīng)營”的原則，進一步實施和完善特許經(jīng)營制度。政府應進一步加強和規(guī)范各項監(jiān)管，對違反法律法規(guī)規(guī)定及特許經(jīng)營協(xié)議約定的行為予以糾正，并依法依約處理。
價格形成機制的關鍵在哪里？
要按照“投資者受益、使用者負擔、污染者付費”的原則，進一步強化政府價格補貼責任
價格如何確定？公用產(chǎn)品服務的價格應當依據(jù)社會平均成本、經(jīng)營者合理受益、社會承受能力以及其他相關因素予以確定。其中，政府應當根據(jù)社會平均利潤水平、銀行利率和物價指數(shù)等因素，確定公用產(chǎn)品和服務的收益率水平。
價格主管部門應當建立定期審價制度，形成有效的成本約束機制。制定價格方案時，委托有資格的審計機構對成本進行審計，確保成本的真實性和準確性。同時由成本監(jiān)審機構或委托第三方專業(yè)咨詢機構，對定價成本的合理性、贏利水平測算的科學性進行復核調(diào)整，并接受社會監(jiān)督。
價格如何調(diào)整？應明確規(guī)定對公用事業(yè)價格進行周期性調(diào)整，使其能夠及時準確地反映其經(jīng)營成本的變動趨勢，確保設施正常運行。價格主管部門及時開展社會平均成本和社會承受能力調(diào)查，舉行聽證會，充分聽取公眾組織、消費者、行業(yè)商協(xié)會的意見和建議，制定價格調(diào)整方案。
運營環(huán)節(jié)該不該補貼？為保障投資運營者財務可持續(xù)性，兼顧消費者承受能力，政府在運營企業(yè)成本倒掛的狀況下，應建立運營企業(yè)價格補貼機制。同時，為保障社會公平，政府應運用公共財政資金，向社會低收入群體提供補助。
政府投資怎么不缺位？
市場化改革不等于政府將公用事業(yè)甩手不管；城市供水、污水管網(wǎng)及垃圾轉(zhuǎn)運設施等，應由政府來投資建設
當前，市政公用事業(yè)設施中的一些配套設施，投資巨大且多屬于沉淀性資產(chǎn)，社會資本難以進入，如城市供水、污水管網(wǎng)及垃圾轉(zhuǎn)運設施等，應由政府來投資建設。
同時，政府應從征收的城市維護建設稅、城市基礎設施配套費、國有土地出讓收益中安排一定比例的資金，用于城市供水管網(wǎng)、污水收集系統(tǒng)、垃圾轉(zhuǎn)運等配套設施建設，以及供水和污水垃圾處理收費不到位時的運營成本的補償。
政府監(jiān)管怎么才算到位？
市政公用事業(yè)市場化改革成敗，取決于地方政府監(jiān)管能否到位；地方政府應進一步強化公共服務職能，確保公眾利益
有關部門應盡快制定《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營法》，把實踐證明行之有效的管理制度和運行模式，用法律的形式固定下來，對一些尚未遇到及可能遇到的問題加以預防，以指導和推動下一步市政公用事業(yè)市場化改革。
在國家和地方層面都設立獨立的、職責明確的市政公用事業(yè)監(jiān)管機構，配備專業(yè)監(jiān)管人員，負責價格制定和調(diào)整、成本監(jiān)審和維護市場秩序等。
政府應明確市政公用事業(yè)市場準入條件，規(guī)定市場準入程序，完善招投標制度，制定和完善市場退出規(guī)則，并負責對實施情況進行監(jiān)督檢查。
在選擇經(jīng)營者時，應充分考慮申請者的從業(yè)資質(zhì)、經(jīng)營業(yè)績、技術水平和管理能力，綜合考慮成本、價格、經(jīng)營方案、質(zhì)量和服務承諾、特殊情況下的緊急措施等因素，擇優(yōu)選擇經(jīng)營者。
全面推行污水、垃圾處理收費制度，完善污水、垃圾處理費征收方式，提高征繳率。根據(jù)成本補償、合理收益原則，穩(wěn)步提高污水、垃圾處理收費標準，合理確定再生水價格。加快出臺污水除磷脫氮、污泥處理、煙氣脫硝等收費和價格政策。全國城市污水處理費原則上應不低于1.2元/噸，垃圾處理費原則上不低于100元/噸。積極推動和落實污泥焚燒、垃圾焚燒等上網(wǎng)優(yōu)惠電價政策。
有關部門應切實加強監(jiān)管，確保市政公用事業(yè)生產(chǎn)、供應和服務的連續(xù)性、穩(wěn)定性。應制定緊急情況應對預案，建立健全安全預警和應急救援機制，及時處理處置好各種突發(fā)事件，避免公眾利益受到損害。
公眾監(jiān)督該怎么做？
政府應建立公開透明的信息渠道；供水、污水等市政項目的質(zhì)量、技術標準、經(jīng)營成本、公共安全信息，應及時向社會公布
市政公用事業(yè)市場化改革事關公眾切身利益。政府應建立公開透明的信息渠道，完善公眾監(jiān)督機制。在出現(xiàn)爭議問題的時候，應及時調(diào)研，與公眾進行溝通。
有關部門應加快制定市政公用事業(yè)特許經(jīng)營信息公開操作細則，經(jīng)營者應當按照相關規(guī)定將市政公用特許經(jīng)營項目的質(zhì)量、技術標準、經(jīng)營成本、公共安全信息，及時向社會公布，接受社會監(jiān)督。對于公眾的舉報和投訴，有關部門應及時受理，并提出處理措施。
對于涉及公眾利益的市政公用事業(yè)重大事項，如項目環(huán)境影響評價、公用事業(yè)產(chǎn)品和服務價格調(diào)整等，應進一步完善聽證會制度，廣泛聽取公眾意見和建議。
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