如果有一輛好車(chē)，卻負(fù)擔(dān)不起油錢(qián)和停車(chē)費(fèi)，那么出于理財(cái)考慮，一般人會(huì)選擇賣(mài)掉折現(xiàn)。對(duì)于建成而又沒(méi)錢(qián)或缺錢(qián)運(yùn)行的城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施，不少地方政府卻不能這樣選擇。
近年來(lái)，隨著污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)程的不斷加速，我國(guó)城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)資金短缺的問(wèn)題也日益突出，直接影響到環(huán)境設(shè)施效益的發(fā)揮和減排效果的顯現(xiàn)。對(duì)此，全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)已經(jīng)奔走呼吁兩年，希望有關(guān)部門(mén)能給予治理設(shè)施運(yùn)行環(huán)節(jié)切實(shí)的資金支持。
今年“兩會(huì)”期間，《關(guān)于設(shè)立城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)專(zhuān)項(xiàng)基金的建議》首次作為全國(guó)工商聯(lián)整體提案提交政協(xié)會(huì)議。環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)駱建華表示，當(dāng)污染治理的建設(shè)密集期過(guò)后，國(guó)家對(duì)治污、減排的資金支持應(yīng)該從前端逐漸后移，從直接投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)向關(guān)注運(yùn)行。此舉不但可以調(diào)動(dòng)更多社會(huì)資本進(jìn)入環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)也將使減排投資更富于效率、更多利用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)減排。
●治污設(shè)施建設(shè)向城鄉(xiāng)延伸但收費(fèi)機(jī)制尚未完善，將使“建得起、養(yǎng)不起”的問(wèn)題更加突出。
●補(bǔ)貼對(duì)象將非常明確，是中西部地區(qū)及收費(fèi)不到位地區(qū)的已建污水、垃圾處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施。申請(qǐng)的前提一是當(dāng)?shù)匦柙谝?guī)定期限內(nèi)建立健全污水垃圾收費(fèi)機(jī)制，二是設(shè)施運(yùn)行負(fù)荷率和環(huán)境績(jī)效需達(dá)到相關(guān)要求。
●在運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼發(fā)放方面，如何體現(xiàn)公平和效率？如何杜絕弄虛作假？如何讓這筆錢(qián)花得安心、放心？這些問(wèn)題必須從制度設(shè)計(jì)、機(jī)制完善等角度予以解決
運(yùn)行環(huán)節(jié)更差錢(qián)
運(yùn)營(yíng)資金短缺嚴(yán)重制約環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的治污效果
提示:已建成的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)資金缺口較大；在建的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)資金問(wèn)題將更加突出；污水垃圾處理收費(fèi)不足難以滿(mǎn)足運(yùn)營(yíng)需求；日益嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)和要求將提升運(yùn)營(yíng)成本。
和不少地方投資建廠速度不斷加快形成鮮明對(duì)照的是，建成設(shè)施運(yùn)行的資金卻往往不能及時(shí)到位或是入不敷出。住建部此前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2009年底，全國(guó)已建成污水處理廠1993座，總處理能力已超過(guò)1.06億噸/日；建成生活垃圾處理設(shè)施839座，總處理能力37.9萬(wàn)噸/日。據(jù)此測(cè)算，全國(guó)每年環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)資金需求達(dá)到430億元左右。但由于污水、垃圾收費(fèi)機(jī)制不健全、征繳率低，致使大量環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施不能正常運(yùn)行。
和不少地方投資建廠速度不斷加快形成鮮明對(duì)照的是，建成設(shè)施運(yùn)行的資金卻往往不能及時(shí)到位或是入不敷出。住建部此前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2009年底，全國(guó)已建成污水處理廠1993座，總處理能力已超過(guò)1.06億噸/日；建成生活垃圾處理設(shè)施839座，總處理能力37.9萬(wàn)噸/日。據(jù)此測(cè)算，全國(guó)每年環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)資金需求達(dá)到430億元左右。但由于污水、垃圾收費(fèi)機(jī)制不健全、征繳率低，致使大量環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施不能正常運(yùn)行。
環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)做過(guò)調(diào)查，2008年，我國(guó)建成縣城污水處理廠427座，處理能力961萬(wàn)立方米/日。而全年所有縣城的處理費(fèi)收入僅為12.5億元，平均每噸0.36元，離0.8元/噸的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相距甚遠(yuǎn)。
垃圾處理收費(fèi)情況更不容樂(lè)觀。2008年，我國(guó)建成城市垃圾無(wú)害化處理廠509座，處理能力達(dá)31.5萬(wàn)噸/日，垃圾無(wú)害化處理量為1億噸。而同年城市垃圾處理收費(fèi)僅為23億元，平均每噸僅為23元左右。
而治污設(shè)施建設(shè)向城鄉(xiāng)延伸但收費(fèi)機(jī)制尚未完善將使“建得起、養(yǎng)不起”的問(wèn)題更加突出。來(lái)自住建部的數(shù)據(jù)顯示，目前全國(guó)在建城鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目有1949座，總設(shè)計(jì)能力約5500萬(wàn)立方米/日。這批污水處理項(xiàng)目大多分布在中西部地區(qū)以及縣城以下的中小城鎮(zhèn)，這些地區(qū)大多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政困難，污水處理收費(fèi)機(jī)制尚未建立。
一面是收費(fèi)不足以覆蓋成本，另一方面，很多城市在污水處理費(fèi)用上還存在迫切的漲價(jià)需求。根據(jù)現(xiàn)行的《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，污水處理廠排放必須達(dá)到一級(jí)A或一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)。按此標(biāo)準(zhǔn)，每噸污水處理成本將由目前的0.8元提升至1.2元。在全國(guó)范圍內(nèi)，達(dá)到此收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的城市僅有無(wú)錫(1.3元/噸)、蘇州(1.33元/噸)和南京(1.3元/噸)3個(gè)城市。
讓資金到最體現(xiàn)效率的地方去
有限的政府減排資金應(yīng)該適度后移，從投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)向市場(chǎng)機(jī)制尚無(wú)法覆蓋的運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)
提示:政府將資金重點(diǎn)用于城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的收運(yùn)系統(tǒng)配套以及運(yùn)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼，設(shè)施可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制籌資進(jìn)行建設(shè)，既可有效避免盲目建設(shè)的發(fā)生，又能提高政府資金使用效率。
駱建華在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，一方面，目前，城市污染治理設(shè)施的建設(shè)密集期已經(jīng)過(guò)去，如何確保設(shè)施正常運(yùn)行、減排取得效果，已經(jīng)成為包括政府在內(nèi)各界關(guān)注的重點(diǎn)。另一方面，實(shí)際上，通過(guò)多年市場(chǎng)化探索，我國(guó)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)完全可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)籌資、建設(shè)。
“在此情況下，有限的政府減排資金應(yīng)該適度后移，從投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)向市場(chǎng)機(jī)制尚無(wú)法覆蓋的運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)。”駱建華說(shuō)，近幾年，某些地方政府直接插手污水處理廠建設(shè)導(dǎo)致明顯的“擠出效應(yīng)”，已對(duì)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)產(chǎn)生不良影響。
要對(duì)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼，錢(qián)從哪里來(lái)？補(bǔ)給誰(shuí)？全國(guó)工商聯(lián)的意見(jiàn)是:以組建城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)專(zhuān)項(xiàng)基金的形式，對(duì)污染治理設(shè)施進(jìn)行“末端補(bǔ)貼”。
在資金來(lái)源方面，可以借鑒美國(guó)清潔水州立滾動(dòng)基金的設(shè)立辦法，由中央、省、市三級(jí)財(cái)政每年按照一定比例投入。中央財(cái)政從國(guó)債資金或以獎(jiǎng)代補(bǔ)基金中拿出一定份額，省、市兩級(jí)財(cái)政從污水垃圾處理費(fèi)收入中拿出一定份額?；鹪O(shè)立后由省級(jí)建設(shè)部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行管理。
駱建華說(shuō)，補(bǔ)貼的對(duì)象將非常明確，是中西部地區(qū)及收費(fèi)不到位地區(qū)的已建污水、垃圾處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施。申請(qǐng)的前提一是當(dāng)?shù)匦柙谝?guī)定期限內(nèi)建立健全污水垃圾收費(fèi)機(jī)制，二是設(shè)施運(yùn)行負(fù)荷率和環(huán)境績(jī)效需達(dá)到相關(guān)要求。
從投資轉(zhuǎn)向補(bǔ)貼，從總額上并沒(méi)有增加各級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)。但后者對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生的“杠桿效應(yīng)”將十分顯著。據(jù)估算，政府資金用于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼可以拉動(dòng)社會(huì)資本3～4倍的投入。
“目前，我國(guó)城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資仍存在較大缺口，也就是還缺錢(qián)。政府投資在運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，為企業(yè)提供穩(wěn)定的回報(bào)，就可以吸引更多的社會(huì)資本參與治理項(xiàng)目建設(shè)，這將使城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)一步提速。”
政府將投資重點(diǎn)用于城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的收運(yùn)系統(tǒng)配套以及運(yùn)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼，設(shè)施可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制籌資進(jìn)行建設(shè)，既可有效避免盲目建設(shè)的發(fā)生，又可提高政府資金使用效率。“政府投資思路一旦發(fā)生這樣的轉(zhuǎn)變，既可吸引社會(huì)資本，又可保障設(shè)施正常運(yùn)行，促進(jìn)相關(guān)運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)發(fā)展，可謂是一舉多得，實(shí)現(xiàn)共贏。”駱建華說(shuō)。
減排如何更好利用市場(chǎng)機(jī)制
隨著監(jiān)管加強(qiáng)，補(bǔ)貼的發(fā)放完全可以和減排效果直接掛鉤
提示:“十二五”期間，減排開(kāi)始進(jìn)入攻堅(jiān)階段，確保治理設(shè)施的持續(xù)有效顯得至關(guān)重要。因此，計(jì)劃式、投資驅(qū)動(dòng)的思路顯然已經(jīng)不能適應(yīng)這樣的需求。
政府給企業(yè)補(bǔ)貼，似乎一直是個(gè)敏感話題。在運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼發(fā)放方面，如何體現(xiàn)公平和效率？如何杜絕弄虛作假？如何讓這筆錢(qián)花得安心、放心？這些問(wèn)題必須從制度設(shè)計(jì)、機(jī)制完善等角度予以解決。
根據(jù)提案，基金以補(bǔ)貼對(duì)象實(shí)際處理量為標(biāo)準(zhǔn)，每處理1噸生活污水補(bǔ)貼0.5元，每處理1噸垃圾補(bǔ)貼50元。由省級(jí)建設(shè)部門(mén)作為基金管理機(jī)構(gòu)制定基金申請(qǐng)程序，為符合條件的申請(qǐng)對(duì)象提供補(bǔ)貼或無(wú)息貸款。申請(qǐng)補(bǔ)貼的對(duì)象在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，用收取的污水、垃圾處理費(fèi)返還基金，使基金能夠滾動(dòng)發(fā)展。
在初期，是按量計(jì)費(fèi)，處理多少補(bǔ)貼多少。但通過(guò)在線監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)、核查等手段的豐富，監(jiān)管的加強(qiáng)，補(bǔ)貼的發(fā)放完全可以和減排效果直接掛鉤。也就是按照削減多少化學(xué)需氧量和氨氮來(lái)計(jì)費(fèi)，發(fā)放補(bǔ)貼。
“在此機(jī)制下，運(yùn)營(yíng)企業(yè)會(huì)更加關(guān)心運(yùn)行效率和質(zhì)量，減排設(shè)施的實(shí)際效果會(huì)更加明確和更高效。”在駱建華看來(lái)，如果這套機(jī)制得到完善，那么，現(xiàn)行污水處理費(fèi)用的使用也可以按照“以效果付費(fèi)”的原則，發(fā)放給企業(yè)。經(jīng)濟(jì)杠桿帶來(lái)的減排效益將會(huì)十分顯著。
給錢(qián)的數(shù)量不變，方式變了，不只是為了解決污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)難的問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，它將有利于以市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)減排，帶動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)向服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型。
直到現(xiàn)在，一說(shuō)到推進(jìn)污染治理、減排，各地的思路就是建多少治污設(shè)施，要達(dá)到多大規(guī)模。而從以往的實(shí)踐來(lái)看，常常是大筆資金投入建成的設(shè)施，要么沒(méi)錢(qián)運(yùn)行，要么缺乏考核激勵(lì)不好好運(yùn)行，有的甚至是“偽劣”工程沒(méi)法正常運(yùn)行，客觀上造成了環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施“曬太陽(yáng)”的尷尬局面，國(guó)家減排投資的效益、效率大打折扣，對(duì)減排事業(yè)的持續(xù)推進(jìn)也造成負(fù)面影響。
“十二五”期間，減排開(kāi)始進(jìn)入攻堅(jiān)階段，確保治理設(shè)施的持續(xù)有效顯得至關(guān)重要。因此，計(jì)劃式、投資驅(qū)動(dòng)的思路顯然已經(jīng)不能適應(yīng)這樣的需求。“要確保工程減排持續(xù)切實(shí)有效，就必須關(guān)注運(yùn)行。而在運(yùn)行這個(gè)領(lǐng)域，單純的行政手段作用有限，必須借助市場(chǎng)機(jī)制的力量。”駱建華表示，就是“大棒有，胡蘿卜也要有。”
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