“兩會”期間，全國工商聯提出關于加快環(huán)境基礎設施特許經營立法的提案，希望從完善法律法規(guī)、加強制度建設入手，進一步推進城市環(huán)境基礎設施建設運營的市場化改革、提高環(huán)境服務的質量和效率。
而在2008年，全國政協十一屆一次會議上，全國工商聯就已提交了《關于以行政法規(guī)規(guī)范市政公用事業(yè)特許經營制度的提案》，盡管得到了相關部門的關注，但相關問題一直沒有得到較好解決。
急需相關法律法規(guī)調整規(guī)范
“特許經營不是一個簡單的概念，而是一個系統，涉及到法律法規(guī)、產業(yè)和價格等多方面問題。任何行業(yè)的特許經營都很難由某一個部門完全負責，要受到各個方面的制約。”提案執(zhí)筆人之一、清華大學水業(yè)政策研究中心主任傅濤表示，在法律法規(guī)還不甚完善的情況下，出現一些問題是很正常的。
實踐表明，特許經營制度對法律制度支撐體系的要求非常高、也非常迫切。而在全國工商聯環(huán)境服務業(yè)商會看來，相對于目前的實際工作，特許經營制度的立法層級還不高，難以有效發(fā)揮作用。“當前的特許經營制度是以原建設部2004年頒發(fā)的《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》為基礎建立起來的，《辦法》雖然對改革中需要涉及的產權、土地使用、價格管理、投融資機制、經營期限、市場準入等方面都進行了一定程度的闡述，但是由于部門規(guī)章的局限性，在改革實踐中，會出現與其他部門規(guī)章之間的矛盾，且不容易溝通化解。”
更現實的問題是，《辦法》的適用范圍顯得非常有限。隨著環(huán)境保護事業(yè)和環(huán)境產業(yè)的不斷發(fā)展，一些新興的領域不斷涌現，特別是環(huán)境基礎設施出現了許多新問題、新探索，急需相關法律法規(guī)予以調整和規(guī)范，但現有《辦法》難以涵蓋，導致當前環(huán)境基礎設施部分領域出現了“無法可依”的現象。比如，特許經營權質押貸款的問題，業(yè)界呼聲強烈，卻因為由于沒有相關的法律法規(guī)支持，銀行和企業(yè)都不敢嘗試，使得一個在國外運用良好的優(yōu)良融資工具閑置。
市場經濟各項體系中，產權是個核心問題、關鍵問題。為此，我國產權制度的改革也一直在艱難探索中。在城市供水行業(yè)中，推進特許經營制度需要以資產所有者與經營者的分離為前提。而當前恰恰正是產權制度的改革給特許經營制度出了一道難題。
提案中明確指出，特許經營制度依托的是有限產權的資產處置方式，強調在經營層面引入市場準入機制，在產權層面保障政府安全控制，面臨與目前產權改革的處置方式不一致的問題。供水行業(yè)出現產權和經營期限的困惑主要來自于全國產權制度改革方面的“干擾”，將一般性產權改革的理念用于供水的特許經營體系，必然造成一系列的不適應。
法國、美國等發(fā)達國家采取的特許經營有不同的模式，但其良好運轉的背后無一例外是一個包括法律法規(guī)體系、監(jiān)管制度等在內的制度體系。而一個完善的、被大家認可的具有法律效力的規(guī)范一旦形成，參與到城市環(huán)境基礎設施建設運營中的各方都會獲益:政府、投資者等形成穩(wěn)定的預期，減少投資風險，同時對政府承諾和保障進行約束，減少合同糾紛。最終受益的是享受到優(yōu)質高效服務的居民。
為此，提案建議，由國務院法制辦牽頭，國家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設部、環(huán)境保護部等相關部門，認真總結市政公用事業(yè)近年的改革經驗，結合國家推動環(huán)境產業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，盡快出臺市政公用設施特許經營的行政法規(guī)，明確執(zhí)法主體和特許經營權內涵、登記機關、質押程序、獲得和退出機制等相關問題。同時在新制定的行政法規(guī)中，將市政公用設施尚未包含的一些新興的環(huán)境基礎設施納入調整范圍，進一步擴大法規(guī)的適用范圍，以更好地推進我國環(huán)保事業(yè)和環(huán)境產業(yè)的健康發(fā)展。
重要問題是監(jiān)管落后
去年以來，各地水價“跟風上漲”引起軒然大波。水價該不該漲、怎么漲、誰說了算等問題引發(fā)各方爭議。除了水價，老百姓頗為不滿和不安的還有自來水水質，近年來，供水安全事故引發(fā)的停水斷水事件也時有發(fā)生。這些現象的背后其實都是監(jiān)管機制出了問題。提案中特別強調了特許經營制度實施所面臨的各種監(jiān)管難題。
九龍治水的格局造成各級政府部門的監(jiān)管職能界定不清晰，分工不明確，職能重疊，多重監(jiān)管并且隨時可以調整，這不但增加了監(jiān)管部門之間的協調難度，降低了行政效率，還增加了企業(yè)負擔。監(jiān)管方式單一、水平落后，沒有形成一個多方位、立體化的監(jiān)管體系，是當前特許經營制度面臨的首要問題，也是加強立法建設所要重點解決的問題。
“特許經營是一種責任轉移，本質上是政府通過市場機制讓企業(yè)幫助自己工作，但主要的監(jiān)管責任仍在政府。”傅濤說。當前，我國在特許經營方面的主要監(jiān)管內容是經濟性的價格監(jiān)管和進入監(jiān)管，而對于社會性監(jiān)管還剛剛起步。
提案中指出，引入市場化機制之后，事業(yè)單位逐步向企業(yè)轉型，政府補貼逐步退出。但是公用事業(yè)的服務定價與收費機制卻不能滿足市場運作要求，尤其是污水處理費和垃圾處理費的標準與征收遲遲不能全面落實。價格監(jiān)管上的滯后，實際上制約了市場化改革的進程，也嚴重影響了提供產品服務的質量和效率。
對于價格監(jiān)管，目前政府普遍使用的是“企業(yè)成本＋稅費＋合理利潤”定價機制，沒有形成一個理性、客觀、符合規(guī)范的良性公用事業(yè)定價機制。這就一方面造成了相關企業(yè)面臨收入無法滿足合理投資收益的目標，良性運作機制無法形成；另一方面，沒有被公眾認可的定價機制，使得進行價格調整勢必會遭遇重重阻礙。
此外，市場準入的監(jiān)管方面，對于特許經營者的選擇，往往競爭不足，難以顯示市場真實成本；在普遍服務的監(jiān)管方面，還沒有使用交叉補貼、設立普遍服務基金等手段來履行政府義務；在企業(yè)外部監(jiān)管上，還沒有廣泛動員社會公眾和輿論的力量，去年媒體廣泛報道的“聽證會代表冒名頂替”等事件就充分暴露了聽證制度的不健全。
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