導(dǎo)言：今年5月，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見(jiàn)》，明確要求“加快推進(jìn)市政公用事業(yè)改革，擴(kuò)大城市供水供熱供氣、污水處理、垃圾處理等特許經(jīng)營(yíng)范圍”。據(jù)此，全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)近期多次召開(kāi)水務(wù)企業(yè)座談會(huì)，就市政公用事業(yè)特別是水務(wù)行業(yè)深化改革問(wèn)題進(jìn)行深入研討。在此基礎(chǔ)上，起草了一份《關(guān)于進(jìn)一步深化市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的若干意見(jiàn)》（環(huán)境商會(huì)建議稿）?，F(xiàn)送上，供參閱。
關(guān)于進(jìn)一步深化市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的若干意見(jiàn)
（環(huán)境商會(huì)建議稿）
為進(jìn)一步深化市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革，鞏固和促進(jìn)市政公用事業(yè)加快發(fā)展的良好勢(shì)頭，引導(dǎo)行業(yè)健康有序發(fā)展，加快建立“充足、高效、優(yōu)質(zhì)、安全”可持續(xù)的市政公用事業(yè)服務(wù)體系，現(xiàn)提出以下意見(jiàn)。
一、 市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革成效和問(wèn)題
（一） 市場(chǎng)化改革取得的成效
2002年，原建設(shè)部出臺(tái)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，拉開(kāi)了市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的序幕。七年來(lái)，我國(guó)以特許經(jīng)營(yíng)制度為核心的市政公用事業(yè)改革，有力地促進(jìn)了市政公用事業(yè)的發(fā)展，提高了市政公用事業(yè)的運(yùn)行效率和服務(wù)質(zhì)量，取得了顯著成效。具體表現(xiàn)在：
一是投資主體逐步從單一的財(cái)政投資向多元化的社會(huì)投資轉(zhuǎn)變。市政公用事業(yè)開(kāi)放市場(chǎng)以來(lái)，各種社會(huì)資本進(jìn)入到供水、供氣、供熱、污水垃圾處理等領(lǐng)域，形成了多元化投資結(jié)構(gòu)，緩解了長(zhǎng)期以來(lái)單純依賴政府投資以致市政公用設(shè)施嚴(yán)重不足的矛盾，帶動(dòng)了市政公用事業(yè)快速發(fā)展。以水務(wù)行業(yè)為例，2008年全國(guó)供水投資達(dá)到1045億元，是2002年的5.3倍，其中社會(huì)投資占供水總投資的68%。1998年至2003年五年間，全國(guó)供水投資年均增長(zhǎng)率為18%；而2003年至2008年五年間，年均增長(zhǎng)率則激增至42%，提高了24個(gè)百分點(diǎn)。
二是運(yùn)營(yíng)主體逐步從以政府為主導(dǎo)的事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)向以市場(chǎng)為主導(dǎo)的企業(yè)化運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)化改革以前，市政公用事業(yè)主要由政府所屬的事業(yè)單位負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，普遍存在人員臃腫、效率低下、管理落后、虧損嚴(yán)重等問(wèn)題。市場(chǎng)化改革以后，引入社會(huì)企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)，出現(xiàn)了BOT、TOT等多種形式的特許經(jīng)營(yíng)模式，打破了事業(yè)單位獨(dú)家壟斷的局面，基本形成了以市場(chǎng)為導(dǎo)向的企業(yè)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制。以水務(wù)行業(yè)為例，目前供水領(lǐng)域社會(huì)企業(yè)市場(chǎng)占有率已逾20%，污水處理領(lǐng)域社會(huì)企業(yè)市場(chǎng)占有率達(dá)到70%左右。
三是市政公用事業(yè)服務(wù)水平逐步從低效落后向高效優(yōu)質(zhì)轉(zhuǎn)變。隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，市政公用事業(yè)的服務(wù)能力不斷增強(qiáng)，服務(wù)覆蓋率持續(xù)上升。以水務(wù)行業(yè)為例，2008年全國(guó)的供水生產(chǎn)能力為2.66億立方米/日，較2002年增長(zhǎng)了13%。城市供水服務(wù)覆蓋率由2002年的78%上升到2008年的95%，城市生活污水處理率由40%上升到65%，城市生活垃圾無(wú)害化處理率由54%上升到67%。與此同時(shí)，社會(huì)企業(yè)進(jìn)入市政公用事業(yè)之后，明顯提升了行業(yè)服務(wù)水平和服務(wù)效率，特別是在專業(yè)培訓(xùn)、客戶服務(wù)、財(cái)務(wù)管理、設(shè)施維護(hù)與技術(shù)引進(jìn)等方面有了明顯提升。很多企業(yè)獲得ISO9002國(guó)際管理體系認(rèn)證，通過(guò)更新和擴(kuò)建管網(wǎng)，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，提升管理水平，企業(yè)產(chǎn)銷差和管網(wǎng)漏損率有了顯著降低。
四是環(huán)境產(chǎn)業(yè)逐步從幼稚產(chǎn)業(yè)向成熟產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革，不僅促進(jìn)了市政公用行業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也帶動(dòng)了以污水垃圾處理為主體的環(huán)境產(chǎn)業(yè)快速增長(zhǎng)，培育了一大批規(guī)模較大、技術(shù)先進(jìn)、管理高效、產(chǎn)業(yè)鏈完備的環(huán)境企業(yè)，促進(jìn)了環(huán)境產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。環(huán)境產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值從2002年的1562億元增加到2008年的 4800億元；從業(yè)人數(shù)從2002年的270萬(wàn)人增加到2008年的2500萬(wàn)人；環(huán)保企業(yè)數(shù)從2002年的1.6萬(wàn)個(gè)增長(zhǎng)到2008年的3萬(wàn)個(gè)。
五是政府在市政公用事業(yè)中的角色逐步從服務(wù)提供者向市場(chǎng)監(jiān)管者轉(zhuǎn)變。社會(huì)企業(yè)進(jìn)入市政服務(wù)領(lǐng)域后，政府角色逐步從具體的服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)市場(chǎng)監(jiān)管者，行業(yè)管理逐步走向規(guī)范化和制度化。各級(jí)政府積極推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)管理的制度建設(shè)，目前有7個(gè)地方政府施行了《地方公用事業(yè)/基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》，22個(gè)地方政府制定了《地方公用事業(yè)/基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，5個(gè)地方政府出臺(tái)了《地方公用事業(yè)/基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》。
（二） 市場(chǎng)化改革存在的問(wèn)題
在市場(chǎng)化改革取得成效的同時(shí)，我們也要清醒地看到，市政公用事業(yè)改革還存在著許多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：
一是改革的理論和制度建設(shè)準(zhǔn)備不足。市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革，對(duì)于我們來(lái)說(shuō)是一個(gè)全新的課題。在這場(chǎng)改革中，如何處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，處理好市政公用產(chǎn)品服務(wù)的經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性的關(guān)系，處理好提升行業(yè)效率和普遍服務(wù)公眾的關(guān)系等等，無(wú)疑是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。改革之初，我們對(duì)此既缺乏充分的理論研討，又疏于立足長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度建設(shè)。除2004年和2005年分別頒布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見(jiàn)》之外，未再頒行其他重要的關(guān)于市政公用特許經(jīng)營(yíng)制度的法規(guī)，在特許經(jīng)營(yíng)的概念內(nèi)涵、競(jìng)爭(zhēng)選擇程序、監(jiān)管機(jī)制等方面的制度建設(shè)處于長(zhǎng)期空白狀態(tài)，客觀上造成了地方政府理解偏差和操作走樣。
二是部分地方政府對(duì)市場(chǎng)化改革認(rèn)識(shí)不足。有些地方政府因受利益牽制，仍希望沿襲傳統(tǒng)的事業(yè)單位體制，對(duì)改革持抵觸情緒。如西安自來(lái)水廠改制，因受各種因素阻撓，至今仍無(wú)法推行。有些地方認(rèn)為改革就是甩包袱，簡(jiǎn)單地將市政公用設(shè)施一賣了之；有些地方對(duì)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度把關(guān)不嚴(yán)，門檻設(shè)置低，致使一些非專業(yè)公司乘機(jī)而入；還有些地方甚至在招投標(biāo)時(shí)暗箱操作，為滋生腐敗打開(kāi)了方便之門。
三是政府監(jiān)管不足。市政公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革實(shí)質(zhì)上是政府公共服務(wù)責(zé)任的外部化，這就要求政府強(qiáng)化監(jiān)管，確保公共安全。然而，從幾年來(lái)的市場(chǎng)化改革實(shí)踐來(lái)看，一些地方政府并沒(méi)有適時(shí)地進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換，在政府監(jiān)管的指導(dǎo)思想、具體措施、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面也未發(fā)生大的變化。由此產(chǎn)生監(jiān)管不到位、不適應(yīng)市場(chǎng)化改革的要求。近期發(fā)生的南漳自來(lái)水濁水事件和赤峰自來(lái)水污染事件，即是政府監(jiān)管不力的典型。
四是輿論準(zhǔn)備不足。政府沒(méi)有就改革的必要性和重要性對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行輿論宣傳和正確引導(dǎo)，致使一些地方的公眾對(duì)市政公用事業(yè)改革不理解、不支持。特別是在改革過(guò)程中不可避免出現(xiàn)某些爭(zhēng)議問(wèn)題的時(shí)候，一些地方?jīng)]有及時(shí)組織力量進(jìn)行調(diào)研，采取完善措施，并及時(shí)與公眾和企業(yè)溝通，以致于一些改革措施難以推行和落實(shí)。
二、 進(jìn)一步明確市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的目標(biāo)和原則
（一）市政公用事業(yè)下一步深化改革的目標(biāo)應(yīng)明確為：全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步解放思想，深化改革，以體制和機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力，以完善特許經(jīng)營(yíng)制度和強(qiáng)化政府監(jiān)管為核心，切實(shí)推進(jìn)市政公用事業(yè)擴(kuò)大供給能力、提高經(jīng)營(yíng)效率、提升服務(wù)質(zhì)量、保障運(yùn)行安全，逐步建立起“充足、高效、優(yōu)質(zhì)、安全”可持續(xù)的市政公用事業(yè)服務(wù)體系。
（二）市政公用事業(yè)深化改革的基本路徑應(yīng)確立為：運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化、投資主體多元化、運(yùn)營(yíng)主體專業(yè)化、政府監(jiān)管規(guī)范化。為此，市場(chǎng)化改革應(yīng)堅(jiān)持以下四項(xiàng)原則：
一是政府主導(dǎo)與市場(chǎng)引導(dǎo)相結(jié)合。在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，政府自始至終應(yīng)起主導(dǎo)作用，承擔(dān)起制定規(guī)劃、保障投資、行業(yè)監(jiān)管、完善規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)等責(zé)任。但需要強(qiáng)調(diào)的是，政府主導(dǎo)不等于政府建設(shè)、政府運(yùn)營(yíng)、政府提供，而應(yīng)是政府規(guī)劃、企業(yè)生產(chǎn)、政府采購(gòu)、保障供給。市場(chǎng)引導(dǎo)是指政府應(yīng)積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分發(fā)揮企業(yè)在市政公用行業(yè)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的主體作用，充分發(fā)揮市場(chǎng)在提升服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量方面的先導(dǎo)作用。不論市政公用設(shè)施產(chǎn)權(quán)性質(zhì)如何，都應(yīng)逐步實(shí)施市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。政府和投資運(yùn)營(yíng)者之間應(yīng)逐步形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、責(zé)任共負(fù)的合作伙伴關(guān)系。
二是開(kāi)放市場(chǎng)與強(qiáng)化監(jiān)管相結(jié)合。繼續(xù)堅(jiān)持市政公用事業(yè)市場(chǎng)開(kāi)放的原則，不能走回頭路。但開(kāi)放市場(chǎng)不等于政府就可以甩手不管、不擔(dān)責(zé)任，相反，政府應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管，尤其是在完善特許經(jīng)營(yíng)制度、設(shè)立嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制、加強(qiáng)運(yùn)行安全的監(jiān)管、加強(qiáng)產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管、制定合理的價(jià)格和收費(fèi)機(jī)制、維護(hù)良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序等方面發(fā)揮更加積極的作用。
三是促進(jìn)市政公用事業(yè)發(fā)展與培育新興產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。針對(duì)市政公用行業(yè)“小、散、弱”的現(xiàn)狀，著力培育市場(chǎng)主體，鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)跨區(qū)域發(fā)展、以市場(chǎng)手段進(jìn)行行業(yè)整合等方式做大做強(qiáng)。同時(shí)，立足于新一輪國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和可持續(xù)發(fā)展的需要，盡快培育一批科技含量高、發(fā)展?jié)摿Υ?、帶?dòng)作用強(qiáng)的骨干企業(yè)，及時(shí)出臺(tái)專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃，加大投入力度，加快科技研發(fā)步伐，建立良好的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)市政環(huán)保產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。
四是推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程與促進(jìn)社會(huì)和諧相結(jié)合。市政公用事業(yè)事關(guān)公眾切身利益，關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定和諧。政府在進(jìn)行市場(chǎng)化改革的同時(shí)，應(yīng)注意做好輿論導(dǎo)向，形成廣泛的社會(huì)共識(shí)，爭(zhēng)取公眾的理解和支持。改革措施應(yīng)體現(xiàn)公平性，保證公共服務(wù)均等化，使社會(huì)弱勢(shì)群體也能分享改革的成果。調(diào)整市政公用事業(yè)價(jià)格應(yīng)把握時(shí)機(jī)，穩(wěn)步推進(jìn)，充分考慮社會(huì)的承受能力。同時(shí)，應(yīng)積極做好安全防控預(yù)案，有效應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件，確保公眾利益不受損害。
三、 建立多元化的投融資體系
近年來(lái)，市場(chǎng)化改革推行投資多元化，從一定程度上緩解了市政公用事業(yè)投資不足的問(wèn)題。但是，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程加快，市政公用事業(yè)越來(lái)越難以滿足城市發(fā)展的需要，新建設(shè)施投資缺口增大，已有設(shè)施更新改造任務(wù)艱巨，亟需建立起持續(xù)穩(wěn)定的、適應(yīng)于市政公用事業(yè)發(fā)展特點(diǎn)的投融資機(jī)制，從根本上解決市政公用事業(yè)投資短缺問(wèn)題。
（一）進(jìn)一步加大政府投入。各級(jí)政府應(yīng)繼續(xù)加大投入，充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，加快市政公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。中央政府應(yīng)逐步提高財(cái)政預(yù)算、國(guó)債資金中用于市政公用設(shè)施建設(shè)的投資比重，及時(shí)足額下發(fā)以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金。地方政府應(yīng)從征收的城市維護(hù)建設(shè)稅、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、國(guó)有土地出讓收益中安排一定比例的資金，用于城市供水管網(wǎng)、污水收集系統(tǒng)、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)等配套設(shè)施建設(shè)，以及供水和污水垃圾處理收費(fèi)不到位時(shí)的運(yùn)營(yíng)成本的補(bǔ)償。國(guó)家應(yīng)在總結(jié)地方債發(fā)行試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大地方債發(fā)行規(guī)模和范圍，推動(dòng)市政公用設(shè)施建設(shè)。
（二）鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入。繼續(xù)鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。加快完善政府特許經(jīng)營(yíng)制度，規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)權(quán)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)選擇方式，加快推進(jìn)政府公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)程序在市政公用事業(yè)的運(yùn)用。支持社會(huì)資本積極參與城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、公共交通、污水垃圾處理等市政公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。在規(guī)范轉(zhuǎn)讓行為的前提下，具備條件的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可向社會(huì)企業(yè)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)。鼓勵(lì)社會(huì)企業(yè)參與市政公用企事業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)營(yíng)方式改革。鼓勵(lì)社會(huì)企業(yè)用污水、垃圾處理費(fèi)收費(fèi)質(zhì)押貸款，籌集部分污水垃圾處理設(shè)施的建設(shè)改造資金。
（三）鼓勵(lì)金融服務(wù)創(chuàng)新，拓寬投融資渠道。改進(jìn)對(duì)市政公用企業(yè)資信評(píng)估制度，對(duì)符合條件的企業(yè)發(fā)放信用貸款。改進(jìn)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)方式和手段，開(kāi)展面向市政公用企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新。鼓勵(lì)市政公用企業(yè)在資本市場(chǎng)上市融資。支持市政公用企業(yè)依照有關(guān)規(guī)定引進(jìn)國(guó)際金融機(jī)構(gòu)資金，鼓勵(lì)符合條件的市政公用企業(yè)到境外上市融資。鼓勵(lì)市政公用企業(yè)以股權(quán)融資、項(xiàng)目融資等方式籌集資金，允許符合條件的市政公用企業(yè)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定發(fā)行企業(yè)債券。支持設(shè)立市政公用行業(yè)的產(chǎn)業(yè)投資基金。
四、 完善以特許經(jīng)營(yíng)為主導(dǎo)的運(yùn)營(yíng)模式
市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革以來(lái)，各地在產(chǎn)權(quán)制度改革、經(jīng)營(yíng)模式等方面進(jìn)行了有益探索，形成了各具特色的運(yùn)營(yíng)管理模式。下一步改革，應(yīng)進(jìn)一步深化以特許經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的制度改革，根據(jù)市政公用行業(yè)的特點(diǎn)，結(jié)合各地實(shí)際，分類指導(dǎo)，區(qū)別對(duì)待，完善市政公用行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度。
（一）市政公用產(chǎn)品與服務(wù)屬于準(zhǔn)公共物品，兼具公益性和商品性。政府是提供市政公用產(chǎn)品和服務(wù)的最終責(zé)任人，但其提供產(chǎn)品和服務(wù)的方式既可以由政府直接提供，也可以由企業(yè)生產(chǎn)、政府購(gòu)買的方式提供。對(duì)于市政公用資產(chǎn)，原則上由政府投資建設(shè)，同時(shí)也允許社會(huì)企業(yè)參與投資或入股，以解決政府資金不足的問(wèn)題。
（二）不論市政公用設(shè)施產(chǎn)權(quán)性質(zhì)如何，一律采取特許經(jīng)營(yíng)模式。在公平競(jìng)爭(zhēng)的條件下，允許民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)與國(guó)有企業(yè)同等參與市政公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)。政府在選擇經(jīng)營(yíng)者時(shí)，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、招募、競(jìng)爭(zhēng)性談判等準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式，按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，公開(kāi)、公平、公正地將某項(xiàng)公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予符合條件的申請(qǐng)者。政府在選擇經(jīng)營(yíng)者時(shí)，選擇標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)側(cè)重于投標(biāo)企業(yè)的從業(yè)資質(zhì)、業(yè)績(jī)、技術(shù)和經(jīng)營(yíng)管理水平，而不是企業(yè)的性質(zhì)。
（三）對(duì)于傳統(tǒng)市政公用事業(yè)單位，應(yīng)加快推進(jìn)企業(yè)化改制，切實(shí)做到政企分開(kāi)、政事分開(kāi)。政府可將事業(yè)單位進(jìn)行企業(yè)化改制，但改制后的企業(yè)，須向當(dāng)?shù)卣暾?qǐng)?jiān)擁?xiàng)公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，方可繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。政府也可以按照“資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)相分離”的原則，通過(guò)引入專業(yè)化公司對(duì)其進(jìn)行公司制改造，向社會(huì)企業(yè)授予該項(xiàng)公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。
（四）對(duì)于現(xiàn)有的國(guó)有市政公用企業(yè)，應(yīng)進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)營(yíng)水平和管理能力。同時(shí)，也必須按照特許經(jīng)營(yíng)制度，在取得公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后，方可繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。在條件成熟時(shí)，也可以通過(guò)引入社會(huì)資本對(duì)該企業(yè)進(jìn)行公司制改造，以提高運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量。
（五）對(duì)于引進(jìn)社會(huì)資本的合資企業(yè)，按照“誰(shuí)投資誰(shuí)經(jīng)營(yíng)”的原則，進(jìn)一步實(shí)施和完善企業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)制度。對(duì)于運(yùn)營(yíng)企業(yè)，須要求有專業(yè)資質(zhì)和業(yè)績(jī)。已獲得運(yùn)營(yíng)權(quán)但無(wú)專業(yè)資質(zhì)的企業(yè)，可通過(guò)企業(yè)并購(gòu)重組的方式進(jìn)行改造。政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范各項(xiàng)監(jiān)管，及時(shí)檢查、定期評(píng)估特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的實(shí)施情況，對(duì)違反法律法規(guī)規(guī)定及特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定的行為予以糾正，并依法依約處理。特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)將公用項(xiàng)目的質(zhì)量、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營(yíng)成本、公共安全信息，及時(shí)向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。
（六）對(duì)于新建的公用事業(yè)項(xiàng)目，應(yīng)該通過(guò)法定程序，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)程序選擇符合該項(xiàng)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、要求的專業(yè)投資者或經(jīng)營(yíng)者。按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)公開(kāi)接受申請(qǐng)，并組織專家根據(jù)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行資格審查和嚴(yán)格評(píng)議，擇優(yōu)選擇特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予對(duì)象。
五、 完善市政公用事業(yè)價(jià)格形成機(jī)制
價(jià)格改革是我國(guó)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵所在。解決好市政公用事業(yè)的定價(jià)機(jī)制，對(duì)推動(dòng)市政公用事業(yè)改革、促進(jìn)公用事業(yè)發(fā)展，有著至關(guān)重要的作用。當(dāng)務(wù)之急是要按照“投資者受益、使用者負(fù)擔(dān)、污染者付費(fèi)”的原則，進(jìn)一步強(qiáng)化政府價(jià)格補(bǔ)貼責(zé)任，建立健全市政公用產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格形成機(jī)制。
（一）完善公用產(chǎn)品服務(wù)的定價(jià)機(jī)制。公用產(chǎn)品服務(wù)的價(jià)格應(yīng)當(dāng)依據(jù)社會(huì)平均成本、經(jīng)營(yíng)者合理受益、社會(huì)承受能力，以及其他相關(guān)因素予以確定。經(jīng)營(yíng)者的合理收益，可采取凈資產(chǎn)收益率、投資收益率、成本收益率等方式予以核定。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)平均利潤(rùn)水平、銀行利率和物價(jià)指數(shù)等因素，確定公用產(chǎn)品和服務(wù)的收益率水平。政府價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)建立定期審價(jià)制度，設(shè)立成本資料數(shù)據(jù)庫(kù)，形成有效的成本約束機(jī)制。制定價(jià)格方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)委托有資格的審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)成本進(jìn)行審計(jì)，確保成本的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。同時(shí)由成本監(jiān)審機(jī)構(gòu)或委托第三方專業(yè)化的咨詢機(jī)構(gòu)，對(duì)定價(jià)成本的合理性、贏利水平測(cè)算的科學(xué)性進(jìn)行復(fù)核調(diào)整，并向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。
（二）建立公用產(chǎn)品服務(wù)的價(jià)格定期調(diào)整制度。政府應(yīng)明確規(guī)定對(duì)公用事業(yè)價(jià)格進(jìn)行周期性調(diào)整，使市政公用事業(yè)價(jià)格能夠及時(shí)準(zhǔn)確地反映其經(jīng)營(yíng)成本的變動(dòng)趨勢(shì)，確保市政公用設(shè)施正常運(yùn)行。公用產(chǎn)品服務(wù)的價(jià)格調(diào)整，可由經(jīng)營(yíng)者或相關(guān)部門在調(diào)價(jià)周期內(nèi)向價(jià)格主管部門提出申請(qǐng)。價(jià)格主管部門根據(jù)有關(guān)規(guī)定，及時(shí)開(kāi)展社會(huì)平均成本和社會(huì)承受能力調(diào)查，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)舉行聽(tīng)證會(huì)，充分聽(tīng)取公眾組織、消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)的意見(jiàn)和建議，制定價(jià)格調(diào)整方案。價(jià)格調(diào)整方案一經(jīng)批準(zhǔn)，須通過(guò)媒體向社會(huì)公布，并及時(shí)組織實(shí)施。
（三）建立市政公用產(chǎn)品服務(wù)價(jià)格補(bǔ)貼補(bǔ)助機(jī)制。一是建立運(yùn)營(yíng)企業(yè)價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制。為保障投資運(yùn)營(yíng)者財(cái)務(wù)可持續(xù)性，兼顧消費(fèi)者承受能力，政府在運(yùn)營(yíng)企業(yè)成本倒掛的狀況下，應(yīng)建立運(yùn)營(yíng)企業(yè)價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制。運(yùn)用公共財(cái)政資金，通過(guò)設(shè)立價(jià)格調(diào)節(jié)基金等方式，給予企業(yè)及時(shí)足額補(bǔ)貼，以保證投資運(yùn)營(yíng)者合理贏利。二是建立社會(huì)弱勢(shì)群體補(bǔ)助機(jī)制。為保障社會(huì)公平，政府應(yīng)運(yùn)用公共財(cái)政資金，通過(guò)發(fā)放服務(wù)券等方式，向社會(huì)弱勢(shì)群體提供補(bǔ)助。
六、 強(qiáng)化政府監(jiān)管責(zé)任
市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革成敗，取決于政府監(jiān)管能否到位。市場(chǎng)化改革不等于政府將公用事業(yè)甩手不管，相反，政府應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)職能，加強(qiáng)對(duì)公用事業(yè)的監(jiān)管，確保廣大公眾利益，保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。
（一）設(shè)立嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出制度。政府應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和各行業(yè)特點(diǎn)，明確市政公用事業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，規(guī)定市場(chǎng)準(zhǔn)入程序。堅(jiān)持公開(kāi)、公正、公平的原則，完善招投標(biāo)制度，并負(fù)責(zé)對(duì)實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。政府在選擇經(jīng)營(yíng)者時(shí)，應(yīng)充分考慮申請(qǐng)者的從業(yè)資質(zhì)、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、技術(shù)水平和管理能力，綜合考慮成本、價(jià)格、經(jīng)營(yíng)方案、質(zhì)量和服務(wù)承諾、特殊情況下的緊急措施等因素，擇優(yōu)選擇經(jīng)營(yíng)者。同時(shí)，政府應(yīng)制定和完善市場(chǎng)退出規(guī)則，明確規(guī)定市場(chǎng)退出的條件和履行程序。經(jīng)營(yíng)期限屆滿，應(yīng)按照準(zhǔn)入程序和準(zhǔn)入條件，重新進(jìn)行招標(biāo)。
（二）建立產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督檢查制度。政府有關(guān)主管部門應(yīng)按照有關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求，建立常態(tài)化的監(jiān)督檢查制度。監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者履行特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)，受理公眾對(duì)經(jīng)營(yíng)者的投訴，依法查處經(jīng)營(yíng)者的違法行為。對(duì)公用產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，建立第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，并定期向社會(huì)公布評(píng)估報(bào)告。在條件成熟時(shí)，可建立市政公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)，代表消費(fèi)者對(duì)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。
（三）加強(qiáng)運(yùn)行安全監(jiān)督檢查。政府有關(guān)部門應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)者安全生產(chǎn)的監(jiān)管，監(jiān)督其建立和完善各項(xiàng)安全保障制度，嚴(yán)格執(zhí)行安全操作規(guī)程，確保市政公用事業(yè)生產(chǎn)、供應(yīng)和服務(wù)的連續(xù)性、穩(wěn)定性。應(yīng)制定緊急情況應(yīng)對(duì)預(yù)案，建立健全安全預(yù)警和應(yīng)急救援機(jī)制，及時(shí)處理處置好各種突發(fā)事件，避免公眾利益受到損害。
（四）加強(qiáng)產(chǎn)品和服務(wù)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管。政府有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)市政公用事業(yè)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，通過(guò)完善相關(guān)定額和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行區(qū)域同行業(yè)成本比較和績(jī)效評(píng)價(jià)，定期公布經(jīng)營(yíng)狀況和成本信息等措施，建立健全成本約束機(jī)制。應(yīng)建立產(chǎn)品和服務(wù)成本定期監(jiān)審制度，及時(shí)掌握企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本狀況，為政府價(jià)格調(diào)整提供依據(jù)，防止成本和價(jià)格不合理上漲。
（五）加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)秩序的維護(hù)。政府應(yīng)規(guī)范企業(yè)市場(chǎng)行為，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行有序競(jìng)爭(zhēng)，維持良好的市場(chǎng)秩序。對(duì)違反市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的、因經(jīng)營(yíng)管理不善造成重大安全事故的、擅自停業(yè)歇業(yè)的、達(dá)不到公用事業(yè)產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)企業(yè)，政府應(yīng)責(zé)令其限期改正；逾期未改正的，撤銷其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。
七、 擴(kuò)大公眾參與
市政公用事業(yè)改革事關(guān)公眾切身利益。政府應(yīng)鼓勵(lì)公眾積極參與，建立公開(kāi)透明的信息渠道，完善公眾監(jiān)督機(jī)制，以保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
（一）加強(qiáng)市政公用事業(yè)改革的宣傳。政府應(yīng)通過(guò)新聞媒體，廣泛宣傳市政公用事業(yè)改革的必要性，力爭(zhēng)做到家喻戶曉、人人皆知，使公眾積極參與并支持市場(chǎng)化改革。
（二）公眾對(duì)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。政府應(yīng)加快制定特許經(jīng)營(yíng)信息公開(kāi)操作細(xì)則，特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定將市政公用特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的質(zhì)量、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營(yíng)成本、公共安全信息，及時(shí)向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督，保障市政公用產(chǎn)品服務(wù)用戶的知情權(quán)，消除社會(huì)公眾對(duì)服務(wù)成本、質(zhì)量、效率方面的誤解。同時(shí)，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中損害公眾合法權(quán)益的行為，公眾有權(quán)進(jìn)行舉報(bào)和投訴，有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)受理，并提出處理措施。
（三）完善聽(tīng)證制度。對(duì)于涉及公眾利益的市政公用事業(yè)重大事項(xiàng)，如項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)、公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格調(diào)整等，應(yīng)進(jìn)一步完善聽(tīng)證會(huì)制度，廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)和建議。
八、 加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)化改革的領(lǐng)導(dǎo)
（一）加快市政公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求，也是促進(jìn)市政公用事業(yè)發(fā)展的有力舉措。各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，高度重視這項(xiàng)工作，充分認(rèn)識(shí)改革的艱巨性和緊迫性，要做到主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革。
（二）各有關(guān)部門要通力協(xié)作，密切配合，積極為推進(jìn)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革創(chuàng)造條件，爭(zhēng)取在較短的時(shí)間內(nèi)建立起統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市政公用事業(yè)市場(chǎng)體系和運(yùn)行機(jī)制。
（三）國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)盡快制定《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》，明確規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)的有關(guān)法律制度，把實(shí)踐證明行之有效的管理制度和運(yùn)行模式，用法律的形式固定下來(lái)，以指導(dǎo)和推動(dòng)下一步市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革。
主題詞：市政公用 市場(chǎng)化 改革 意見(jiàn)
報(bào)送：中央政策研究室 國(guó)務(wù)院研究室 國(guó)家發(fā)改委 建設(shè)部 環(huán)保部 水利部 工信部 商務(wù)部 財(cái)政部 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心 全國(guó)工商聯(lián)
抄送：各會(huì)員企業(yè)
全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)秘書處 2009年11月20日印發(fā)
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