國(guó)家十二五環(huán)保產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的思考
文/環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng) 吳舜澤
環(huán)保產(chǎn)業(yè)：非傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)門類
環(huán)保產(chǎn)業(yè)是一項(xiàng)非傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)門類，它與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的39大行業(yè)縱向門類有著差異，作為一個(gè)橫向體系，其主要是以環(huán)境保護(hù)為目的，以滿足環(huán)境保護(hù)需求，與環(huán)境管理密切相關(guān)的政策驅(qū)動(dòng)型的特殊產(chǎn)業(yè)。環(huán)保產(chǎn)業(yè)本身并不是一個(gè)嚴(yán)格意義上的經(jīng)濟(jì)門類，如果從抓產(chǎn)業(yè)、抓經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)思路來促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，往往適得其反、乏力、缺位或者越位。從這個(gè)角度來看，環(huán)保產(chǎn)業(yè)本身的經(jīng)濟(jì)屬性可能是第二位，如果過分關(guān)心它經(jīng)濟(jì)的屬性可能偏離本質(zhì)和初衷。因此，環(huán)保產(chǎn)業(yè)對(duì)環(huán)保工作的支持和引領(lǐng)作用是它最主要的目的，同時(shí)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的高滲透、高關(guān)聯(lián)性，也決定了環(huán)保產(chǎn)業(yè)對(duì)其他行業(yè)的綠色化改造作用巨大。從這個(gè)角度來看，我們一直對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；?、集中程度存在著較大有爭(zhēng)議，哪個(gè)階段，應(yīng)該集中，規(guī)?；瘧?yīng)該到什么程度才合適？爭(zhēng)議比較大，對(duì)這個(gè)問題需要予以仔細(xì)的甄別，不能認(rèn)為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；乾F(xiàn)階段的一個(gè)必然選擇。
環(huán)保產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀：未新興，未朝陽
上世紀(jì)90年代開始，環(huán)保產(chǎn)業(yè)就一直被認(rèn)為是一個(gè)世界的新興“朝陽”產(chǎn)業(yè) ，但一直沒有實(shí)至名歸，潛在市場(chǎng)與現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)差異較大。近年來環(huán)保產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模、領(lǐng)域不斷拓展、產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。盡管環(huán)保產(chǎn)業(yè)為環(huán)境保護(hù)等提供了一定的技術(shù)支撐，但我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)裝備水平仍處于“有”和“可用”水平, 環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)育不良，綜合供給能力和供給水平相對(duì)較低，總體而言對(duì)環(huán)境管理支持不足、保障不力，環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)保任務(wù)需求未完全吻合協(xié)調(diào)，支撐引領(lǐng)作用不足，個(gè)別領(lǐng)域甚至出現(xiàn)技術(shù)產(chǎn)業(yè)瓶頸。由于它的發(fā)展現(xiàn)狀與戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性要求存在比較大的差異，需要集中反思一下如何才能把這個(gè)市場(chǎng)培育好。
正確處理政府層面和市場(chǎng)層面作用
環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，最主要的是解決政府不當(dāng)和市場(chǎng)失靈兩方面問題。
政府層面有四個(gè)因素，第一，部門協(xié)調(diào)不足，政出多門和政策缺位同時(shí)并存。第二，現(xiàn)有準(zhǔn)入以資質(zhì)前端管理為主，以傳統(tǒng)建筑設(shè)計(jì)和施工管理為核心的資質(zhì)管理往往還不能很好適應(yīng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)專、精、特、新、細(xì)的特點(diǎn)，對(duì)環(huán)保技術(shù)和工藝關(guān)注不夠，后期動(dòng)態(tài)管理明顯不夠。第三，市場(chǎng)機(jī)制下政府推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的切入點(diǎn)和抓手并不明確或有效，環(huán)保部門對(duì)環(huán)境的監(jiān)管沒有有效延伸到環(huán)保產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管，環(huán)境政策要求的前瞻性和預(yù)告性留給產(chǎn)業(yè)醞釀準(zhǔn)備的時(shí)間空間明顯不足，環(huán)保產(chǎn)業(yè)還處于“被需求”階段，市場(chǎng)機(jī)制下“首臺(tái)套”及其示范、推廣、應(yīng)用政策和模式尚未有效建立。第四，針對(duì)性強(qiáng)、系統(tǒng)配套的環(huán)保產(chǎn)業(yè)整體扶持、引導(dǎo)政策不夠,環(huán)保產(chǎn)業(yè)還處于自發(fā)性和松散型狀態(tài)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策基本靠“靠”、靠“要” 、靠“套”。 就市場(chǎng)層面而言，市場(chǎng)失靈最主要的表現(xiàn)就是市場(chǎng)準(zhǔn)入制度形同虛設(shè)，對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)核心的質(zhì)量和內(nèi)容管理長(zhǎng)期缺位，大量低素質(zhì)、低水平、缺少基本技術(shù)能力的企業(yè)、產(chǎn)品、設(shè)備、工程魚目混珠且都宣稱達(dá)標(biāo)，低價(jià)中標(biāo)、無序競(jìng)爭(zhēng)、惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象較為普遍，環(huán)保市場(chǎng)招投標(biāo)不規(guī)范、商業(yè)賄賂、商業(yè)欺詐，同行業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)、競(jìng)相超低壓價(jià)等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，地方保護(hù)和行業(yè)壟斷仍然存在。其主要根源在于政府對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)監(jiān)督和后期監(jiān)管缺位、不到位，核心在于前置性、過程性的技術(shù)政策、設(shè)計(jì)規(guī)范、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系缺乏或者沒有效力，重點(diǎn)在于質(zhì)的問題，而不在于表面的量的問題。應(yīng)以環(huán)保設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)為重點(diǎn)，開展市場(chǎng)整頓活動(dòng)，著力抓好環(huán)保技術(shù)產(chǎn)品、治污設(shè)施是否實(shí)質(zhì)性滿足、落實(shí)相關(guān)環(huán)境要求這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，質(zhì)為先，淘汰與鼓勵(lì)并重，逐步形成“國(guó)家規(guī)范、地方監(jiān)督、行業(yè)自律”多層次監(jiān)管體系。
“十二五”規(guī)劃焦點(diǎn)：仍以總量控制為主
到2020年，我國(guó)工業(yè)化階段將基本完成。“十二五”期間乃至2020年我國(guó)仍然處于工業(yè)化中后期，重化工業(yè)特征將更加明顯，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化互動(dòng)促進(jìn)，世界格局深度調(diào)整、明顯分化，將處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，也是資源環(huán)境矛盾集中期，我國(guó)環(huán)境保護(hù)還處于爬坡的階段。2020年和2030年之后我國(guó)渡過和工業(yè)化和資源能源的高峰之后，才可能實(shí)現(xiàn)資源能源消費(fèi)量和污染物產(chǎn)生量的降低。因此，“十二五”期間主要還是解決污染防治尤其以常規(guī)污染防治為主；到2030年把生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善才能提到議事日程，新型的問題和農(nóng)村城鎮(zhèn)的問題會(huì)得到很好的解決；2050年左右，環(huán)境系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)也就是可持續(xù)發(fā)展三大板塊之間，基本上能夠保持相互適應(yīng)，同時(shí)與國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量水平也基本適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。
“十二五”期間國(guó)家環(huán)境保護(hù)的基本思路，將把總量控制，質(zhì)量改善和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范作為三大著力點(diǎn)，主要做好四方面的事情：
第一，總量控制。“十二五”期間在國(guó)家層次上繼續(xù)堅(jiān)持COD減排，同時(shí)會(huì)把氨氮和氮氧化物納入到污染減排，但是控制到多大幅度和節(jié)奏，各個(gè)區(qū)域怎么去配置，速度、模式尚在研究中，同時(shí)積極發(fā)展一些區(qū)域性的總量控制因子。把污染物排放減少向中端和前端上推進(jìn)，通過清潔生產(chǎn)減少污染物的產(chǎn)生量以實(shí)現(xiàn)中端減排，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化減少資源、能源消耗量以實(shí)現(xiàn)前端減排，通過總量控制實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。“十二五”期間，總量控制將出現(xiàn)一些新的特點(diǎn)和新的調(diào)整，第一個(gè)調(diào)整是工程減排比重有所下降，結(jié)構(gòu)調(diào)整、行業(yè)綜合治理的幅度比較大。第二個(gè)調(diào)整是現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施包括污水處理廠的存量資源的發(fā)揮，將會(huì)起到較大的減排作用。第三個(gè)調(diào)整是在“十二五”期間將會(huì)探索把農(nóng)業(yè)污染物納入減排的模式、方法、政策、措施。同時(shí)我們要積極做好污染物總量控制與溫室氣體減排協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮。
第二，“十二五”期間著力通過質(zhì)量改善去促進(jìn)民生。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，好的環(huán)境質(zhì)量不是民生的奢侈品，而是目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段不可或缺的組成部分。“十二五”期間將把要素規(guī)劃為龍頭，把土壤污染防治作為要素提升到與水、氣相提并論的三大要素體系中。大力推行城市清潔空氣和清潔水行動(dòng)計(jì)（規(guī)）劃，重點(diǎn)抓好一些城市面源和點(diǎn)源的污染防治，最大程度改善環(huán)境質(zhì)量。在監(jiān)測(cè)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方式上更多的引入一些新的因子，讓監(jiān)測(cè)指標(biāo)與老百姓的感官更加吻合。加強(qiáng)農(nóng)村土壤污染防治，比較關(guān)注一些區(qū)域環(huán)境問題的綜合解決。
第三，防范風(fēng)險(xiǎn)和安全發(fā)展。我國(guó)工業(yè)化中期和工業(yè)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)時(shí)間段，決定必須把環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范作為一個(gè)常態(tài)化的任務(wù)。即使總量降低了、質(zhì)量改善了，防范風(fēng)險(xiǎn)的因素還會(huì)存在。必須要出臺(tái)一些過程性的控制因素，加強(qiáng)設(shè)施的評(píng)價(jià)控制，從過程中每一個(gè)環(huán)節(jié)，從硬件基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定可靠的達(dá)標(biāo)，才能避免漏排風(fēng)險(xiǎn)。
第四，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和環(huán)境公共服務(wù)均等化。更多關(guān)注區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，把環(huán)境納入基本公共服務(wù)均等化范疇，加大投入和政策支持力度，實(shí)施分類指導(dǎo)、分區(qū)推進(jìn)、以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。更多地關(guān)注區(qū)域格局問題，建立基于主體功能區(qū)框架下的政策體系，探索基于環(huán)境優(yōu)先下的發(fā)展模式。
發(fā)展重點(diǎn)之三個(gè)方向與兩個(gè)思路
在發(fā)展方向上，近期需以污染防治為主，將燃煤電廠和工業(yè)爐窯脫硫脫銷、污水處理廠升級(jí)改造和中小城鎮(zhèn)污水處理、重金屬污染防治、污水污泥處置、土壤修復(fù)、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、顆粒物等大氣復(fù)合污染防治等作為重點(diǎn)。遠(yuǎn)期以環(huán)保服務(wù)業(yè)為主，這是未來最重要領(lǐng)域。積極發(fā)展各種中端層次、前端層次的環(huán)保產(chǎn)業(yè)，更加積極地發(fā)揮環(huán)保產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的清潔化改造作用，減少污染物產(chǎn)生量和資源能源消費(fèi)量。
對(duì)于抓環(huán)保產(chǎn)業(yè)來說兩個(gè)思路，第一，汰劣才能做好扶優(yōu)，要建立“黑名單”制度以整頓規(guī)范市場(chǎng)秩序；第二，抓小優(yōu)于做大，必須把金字塔的底層做起來才能做好上層。
發(fā)展建議之八項(xiàng)制度與三方面政策
初步考慮，環(huán)保產(chǎn)業(yè)需要建立八項(xiàng)制度，一是環(huán)保規(guī)劃、環(huán)保產(chǎn)業(yè)提前預(yù)告制度；第二，環(huán)保產(chǎn)業(yè)抽樣調(diào)查、定期統(tǒng)計(jì)制度；第三，過程性的工業(yè)污染防治的技術(shù)體系，包括技術(shù)政策、技術(shù)指南、技術(shù)導(dǎo)則、設(shè)計(jì)規(guī)范、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等；第四，環(huán)保系統(tǒng)必須從各項(xiàng)監(jiān)管制度的鏈條設(shè)計(jì)出手，把環(huán)境監(jiān)管延伸到環(huán)保產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管；第五，要加強(qiáng)后期監(jiān)管，對(duì)一些落后措施進(jìn)行后評(píng)估，要建立公告退出機(jī)制；第六，進(jìn)一步鼓勵(lì)推動(dòng)環(huán)保設(shè)施設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一體化；第七，制定《環(huán)保工程設(shè)施建設(shè)招投標(biāo)管理辦法》；第八，推行集成（綜合）服務(wù)商制度。
此外，需要出臺(tái)三個(gè)方面的一些瓶頸政策來培育環(huán)保產(chǎn)業(yè)。第一，扶持環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的價(jià)格、財(cái)稅政策上新臺(tái)階；第二，根據(jù)科學(xué)—技術(shù)—首臺(tái)套—示范—推廣—復(fù)制—應(yīng)用—普及的技術(shù)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散的鏈條各個(gè)環(huán)節(jié)特點(diǎn)，去設(shè)計(jì)針對(duì)性強(qiáng)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新能力的激勵(lì)政策；第三，形成推動(dòng)環(huán)保服務(wù)業(yè)發(fā)展的良好政策氛圍。
（本文根據(jù)環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)吳舜澤在第八屆城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇上的發(fā)言整理編輯）
提交關(guān)閉
