我國(guó)城市生活垃圾焚燒政策現(xiàn)狀和對(duì)策建議
文/合加資源劉兵兵
我國(guó)城市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目從產(chǎn)生到現(xiàn)在也不過(guò)近十年的事情，面對(duì)城市周邊無(wú)地可埋的現(xiàn)實(shí)，國(guó)內(nèi)諸多城市紛紛上馬垃圾焚燒項(xiàng)目。但根據(jù)國(guó)內(nèi)實(shí)際情況來(lái)看，垃圾焚燒廠從立項(xiàng)到最終運(yùn)營(yíng)，中間過(guò)程并不盡如人意。一邊是政府和相關(guān)企業(yè)主導(dǎo)焚燒，另一邊則是民眾及部分環(huán)保專(zhuān)家的質(zhì)疑和反對(duì)。
一、垃圾焚燒政策現(xiàn)狀
為了引導(dǎo)生活垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)的正常發(fā)展，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)和制定了諸多相關(guān)政策及標(biāo)準(zhǔn)。2001年，《城市生活垃圾焚燒處理工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo) [2001]213 號(hào)）及《![]()
生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB18485－2001）的頒布實(shí)施，使得垃圾焚燒項(xiàng)目從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)監(jiān)管都有了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)可循。2006年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)制定了《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》，其中明確規(guī)定了國(guó)家對(duì)生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。之后國(guó)家又相繼出臺(tái)了關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的增值稅及所得稅優(yōu)惠政策。盡管如此，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與階段仍然頻頻受阻，為了項(xiàng)目的環(huán)評(píng)等工作能順利推進(jìn)，2008年9月環(huán)保部及國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)又聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》，通知中明確規(guī)定“對(duì)二噁英排放濃度應(yīng)參照?qǐng)?zhí)行歐盟標(biāo)準(zhǔn)”（歐盟標(biāo)準(zhǔn)中二噁英的排放濃度為0.1TEQng/m3，GB18485－2001中的標(biāo)準(zhǔn)為1.0TEQng/m3）。 以上垃圾焚燒相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)的頒布實(shí)施，至少說(shuō)明了以下兩點(diǎn)：1、國(guó)家對(duì)垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)是支持的、是該產(chǎn)業(yè)的推動(dòng)者；2、垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目在政策層面上，從立項(xiàng)到項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管基本實(shí)現(xiàn)了有章可循、有法可依。
雖然國(guó)家通過(guò)制定一系列的政策標(biāo)準(zhǔn)極力地推動(dòng)垃圾焚燒項(xiàng)目的實(shí)施，但實(shí)際情況卻是民眾對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的反對(duì)聲仍此起彼伏，項(xiàng)目中途停建的事情也時(shí)有發(fā)生。最近兩年發(fā)生在北京六里屯焚燒廠、上海江橋垃圾焚燒廠、江蘇吳江焚燒廠以及廣州番禺焚燒廠的事件，都說(shuō)明了目前我國(guó)的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的發(fā)展并不盡如人意。
二、垃圾焚燒政策面臨的問(wèn)題
最近，國(guó)內(nèi)各大媒體紛紛就垃圾焚燒項(xiàng)目做了大量的報(bào)道，使得人們對(duì)垃圾焚燒的關(guān)注上升到了一個(gè)前所未有的高度。針對(duì)垃圾焚燒項(xiàng)目建與不建，民眾與部分環(huán)保人士形成“反燒派”陣營(yíng)，垃圾焚燒企業(yè)與垃圾焚燒專(zhuān)家形成“主燒派”陣營(yíng)，雙方各執(zhí)一詞，爭(zhēng)論不下。
但可以肯定的是，凡是進(jìn)入人們視線中的垃圾焚燒項(xiàng)目幾乎沒(méi)有一家是能夠順利實(shí)施的。究其原因，覺(jué)得國(guó)家在垃圾焚燒政策上還存在以下幾方面的問(wèn)題：
1、政府對(duì)公眾關(guān)于垃圾焚燒的質(zhì)疑缺乏有效的回應(yīng)機(jī)制
垃圾焚燒發(fā)電廠從立項(xiàng)到建成投產(chǎn)的過(guò)程中，政府、企業(yè)和周邊民眾三者的溝通至關(guān)重要，但這似乎并沒(méi)有引起政府和企業(yè)的足夠重視。事實(shí)上政府確實(shí)也對(duì)公眾的質(zhì)疑做出了回應(yīng)，但這些回應(yīng)很大層面上換來(lái)的不是民眾對(duì)政府及專(zhuān)家們的信服，而是民眾對(duì)政府及企業(yè)的信任危機(jī)。
廣州市番禺日?qǐng)?bào)以頭版頭條報(bào)道了《建垃圾焚燒發(fā)電廠是民心工程》，文中提及：番禺區(qū)人大代表70多人視察了垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃用地現(xiàn)場(chǎng)，認(rèn)為這是“建設(shè)宜居番禺的需要”，是“為民辦好事、辦實(shí)事的民心工程”。此文一出，隨即遭到了周邊民眾的普遍聲討：70多名代表既然認(rèn)為是民心工程，那又為何出現(xiàn)了萬(wàn)人簽名反對(duì)的現(xiàn)象？由此使得“被代表”、“被民心”的話不斷見(jiàn)諸媒體，也更加導(dǎo)致了民眾對(duì)政府及企業(yè)的不信任。
目前《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和國(guó)家環(huán)保部【2008】82號(hào)文中都有關(guān)于公眾參與的規(guī)定，但是這些規(guī)定只限于“建設(shè)單位報(bào)批的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)應(yīng)當(dāng)附具對(duì)有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)采納或者不采納的說(shuō)明” ，至于如果項(xiàng)目遭到民眾普遍發(fā)對(duì)但項(xiàng)目本身又完全符合建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)的情況，建設(shè)單位和政府該如何應(yīng)對(duì)，又該如何回應(yīng)民眾的質(zhì)疑，這些并沒(méi)有給出明確的規(guī)定或指導(dǎo)意見(jiàn)。
2、對(duì)垃圾焚燒缺乏過(guò)程監(jiān)管和控制機(jī)制
輿論爭(zhēng)論的焦點(diǎn)其實(shí)就在于污染問(wèn)題，其中又以二噁英首當(dāng)其沖。事實(shí)上只要很好地控制了垃圾的水分和含氯物質(zhì)的進(jìn)入，就能極大地避免二噁英的產(chǎn)生，這些應(yīng)該得到了社會(huì)的普遍共識(shí)。因此我們可否將輿論的焦點(diǎn)放在，如何有效地對(duì)進(jìn)入焚燒爐之前的垃圾進(jìn)行很好的預(yù)處理的監(jiān)控和控制上來(lái)？
目前普遍認(rèn)為我國(guó)垃圾含水率比較高、垃圾組分復(fù)雜，特別是其中含有了大量的容易在焚燒過(guò)程中產(chǎn)生二噁英的塑料制品。這些問(wèn)題的客觀存在，確確實(shí)實(shí)導(dǎo)致了在垃圾焚燒的過(guò)程中存在了不小的污染問(wèn)題。《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB18485－2001）對(duì)垃圾焚燒爐技術(shù)性能指標(biāo)、焚燒爐煙囪高度要求、焚燒爐大氣污染物排放限值都做了較為詳細(xì)的規(guī)定，但是對(duì)垃圾進(jìn)入焚燒廠只做了簡(jiǎn)單的規(guī)定：“危險(xiǎn)廢物不得進(jìn)入生活垃圾焚燒廠處理”。如果對(duì)生活垃圾不做預(yù)處理只是簡(jiǎn)單地一燒了之，依照目前國(guó)內(nèi)生活垃圾的特點(diǎn)，其結(jié)果很可能是排放不達(dá)標(biāo)，或?yàn)榱死Ｈ紵鴵綗嗟某Ｒ?guī)燃料。
如果要解決垃圾含水率和組分的問(wèn)題，一是可以通過(guò)改變我們的生活方式和收儲(chǔ)垃圾的習(xí)慣來(lái)解決，另外還可以通過(guò)垃圾綜合分類(lèi)處理廠來(lái)解決。國(guó)人的生活方式和習(xí)慣的改變恐怕不是一朝一夕就能辦到的事情，垃圾圍城又使得問(wèn)題的解決非常迫切。因此，國(guó)家有必要出臺(tái)一些對(duì)垃圾焚燒的過(guò)程監(jiān)管和控制的技術(shù)政策。
3、對(duì)周邊居民沒(méi)有一個(gè)合理的補(bǔ)償機(jī)制
無(wú)論是“反燒派”還是“主燒派”都承認(rèn)垃圾焚燒廠存在污染，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)只不過(guò)是污染大小和人們能不能承受的問(wèn)題?，F(xiàn)在雙方基本上都認(rèn)可只要政府和企業(yè)對(duì)焚燒廠的管控力度足夠大、并且對(duì)進(jìn)入焚燒廠的垃圾有個(gè)很好的預(yù)處理，垃圾焚燒廠對(duì)人們的污染還是有限的。如此以來(lái)，這些污染和我們呼吸的“城市空氣”相比，應(yīng)該也不會(huì)達(dá)到談之色變的程度吧？
但即便如此，恐怕每個(gè)人也都不愿意在自家門(mén)前建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠。不管垃圾焚燒對(duì)環(huán)境的污染是大是小，垃圾焚燒廠周邊的居民在一定程度上都是受害者。那獲益者是誰(shuí)呢？是遠(yuǎn)離這些垃圾焚燒廠的居民！因?yàn)閷?duì)每個(gè)生活在這個(gè)城市的居民而言，自出生的那天起就不斷地在制造生活垃圾。
既然遠(yuǎn)離垃圾焚燒廠周邊的居民自家產(chǎn)生的垃圾拉到了他家門(mén)前去燒，那是不是應(yīng)該讓遠(yuǎn)離垃圾焚燒廠的居民多出一部分垃圾處理服務(wù)費(fèi)呢？道理上雖然說(shuō)得通，但是要真正執(zhí)行起來(lái)的話，恐怕缺少可操作性：我們不可能每上一座垃圾焚燒廠就要根據(jù)居民距離焚燒廠的遠(yuǎn)近，制定出不同的垃圾收費(fèi)辦法。
這個(gè)時(shí)候，政府就應(yīng)該建立一套對(duì)垃圾焚燒廠周邊居民的合理補(bǔ)償機(jī)制，這個(gè)補(bǔ)償資金也理應(yīng)由政府公共財(cái)政去支付。具體的補(bǔ)償辦法可以是國(guó)家層面上的，也可以是地方層面上，但是國(guó)家層面上至少要給出明確的指導(dǎo)意見(jiàn)。
三、解決上述問(wèn)題的對(duì)策建議
1、針對(duì)由于缺乏有效的回應(yīng)機(jī)制導(dǎo)致的信任危機(jī)問(wèn)題的對(duì)策建議：
（1）切實(shí)履行《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中有關(guān)“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)前，舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)”的相關(guān)規(guī)定，切忌讓民眾覺(jué)得自己“被代表”、“被民心”進(jìn)而造成更嚴(yán)重的信任危機(jī)。
（2）制定相關(guān)政策，明確如果項(xiàng)目完全符合建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及排放標(biāo)準(zhǔn)仍然遭到民眾普遍反對(duì)的應(yīng)對(duì)措施。
（3）焚燒廠在運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，由政府監(jiān)管部門(mén)主導(dǎo)建立健全信息公示制度，對(duì)民眾比較關(guān)心的污染指標(biāo)做到定時(shí)公示，并及時(shí)回應(yīng)民眾的質(zhì)疑。
（4）由政府監(jiān)管部門(mén)主導(dǎo)安裝一些視頻監(jiān)控設(shè)備，從垃圾進(jìn)場(chǎng)到進(jìn)入焚燒爐焚燒，讓民眾能從網(wǎng)上清楚地看到焚燒廠究竟在燒些什么東西。
2、針對(duì)垃圾焚燒缺乏過(guò)程監(jiān)管和控制機(jī)制的對(duì)策建議：
（1）逐步健全生活垃圾從收集、運(yùn)輸、貯存到消化這一系列處理過(guò)程中的分類(lèi)機(jī)制；
（2）加大宣傳力度，讓民眾切實(shí)認(rèn)識(shí)到垃圾如何分類(lèi)以及分類(lèi)對(duì)環(huán)境保護(hù)的好處；
（3）制定相關(guān)技術(shù)政策措施，規(guī)定垃圾必須通過(guò)垃圾綜合處理廠的預(yù)處理系統(tǒng)，降低垃圾的含水率，分揀出容易產(chǎn)生二噁英等污染物的垃圾之后，方能進(jìn)入垃圾焚燒廠進(jìn)行焚燒。
3、針對(duì)需要建立合理的補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策建議
（1）通過(guò)政府有關(guān)部門(mén)調(diào)研，制定對(duì)垃圾焚燒廠周邊居民的補(bǔ)償辦法；
（2）公共財(cái)政劃撥出專(zhuān)項(xiàng)資金，支持對(duì)焚燒廠周邊居民的補(bǔ)償；
（3）制定合理的規(guī)劃，逐步減少垃圾焚燒廠周邊居民的數(shù)量。
四、結(jié)語(yǔ)
生活垃圾如何處理不單是依靠政府或企業(yè)就能解決好的問(wèn)題，而是需要全民共擔(dān)責(zé)任、共謀對(duì)策、共同面對(duì)、共同理解才能夠解決好的問(wèn)題。制造輿論的人作為全民之一份子，更應(yīng)該理性地解說(shuō)事實(shí)的真相，切不可覺(jué)得事不關(guān)己高高掛起，更不能為了一己之私顛倒黑白、混淆是非。如果全民都能覺(jué)得垃圾處理責(zé)無(wú)旁貸的話，相信垃圾應(yīng)該能很快順利地?zé)饋?lái)吧？
