作者：張燎
（原文題為：對中國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)中公私協(xié)作機制的現(xiàn)狀觀察和思考）
摘要：本文介紹了當前經(jīng)濟危機下在中國交通、能源、水務(wù)環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的國進民退現(xiàn)象，揭示了市場化改革為何受到質(zhì)疑的深層原因。文章還通過對公共物品的經(jīng)濟屬性和提供機制的分析，指出集體物品既可以由公共部門直接生產(chǎn)，也可以由其他制度安排（如公私合作或政府采購）來提供的判斷。文章最后還展望了中國基礎(chǔ)設(shè)施PPP事業(yè)的前景，提出了作者的政策建議。
經(jīng)濟危機下的“國進民退”
當前的經(jīng)濟危機引發(fā)了一輪全球性的政府強勢主導(dǎo)經(jīng)濟模式蔓延。曾經(jīng)呼風(fēng)喚雨的華爾街金融機構(gòu)不得不接受“半國有化”的拯救計劃；獨領(lǐng)世界汽車業(yè)風(fēng)騷數(shù)十年的美國汽車工業(yè)巨頭們紛紛破產(chǎn)重組，被政府收編。一時間，似乎市場力量在撒野闖禍之后，整個世界經(jīng)濟都依賴政府力量介入調(diào)理“身體”機能，以求回歸正常的市場供求機制。世界各主要經(jīng)濟體政府在嚴重危機下取得了空前一致：大幅降低利率，制訂耗資龐大的拯救計劃，擴大政府開支，強勢干預(yù)市場。
而且，在中國有一種論調(diào)音量漸高，它以大洋彼岸和西方發(fā)達國家最近在金融、產(chǎn)業(yè)等諸多領(lǐng)域?qū)嵭械奈C時期的國有化現(xiàn)象，來證明中國的政府主導(dǎo)經(jīng)濟模式的正當性。盡管公開宣示的政策允許民營企業(yè)的存在，甚至試圖鼓勵社會資本繼續(xù)擴大投資，但操作層面實際上越來越明顯地對民營企業(yè)和私人部門產(chǎn)生擠出效應(yīng)。在基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域，民營企業(yè)面對的挑戰(zhàn)除了競爭對手和經(jīng)濟下滑帶來的壓力外，現(xiàn)在又多了一項：強勢政府。這令中國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的公私合作受到很大限制，呈現(xiàn)日漸萎縮的現(xiàn)象。
例如，在公路交通領(lǐng)域，現(xiàn)在不單單采用BOT、收費經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓模式的收費公路項目大幅減少，即便是有，也多由政府的交通投融資平臺投資或者國有控股的交通工程企業(yè)中標。民營企業(yè)鮮有機會參與投資，即便能獲得項目投資權(quán)，也難以從商業(yè)銀行貸到款。存量方面，以上海為例，2000~2002年招商引進的社會投資人建成的收費公路，最近兩年陸續(xù)被政府收回，只剩少量的幾條公路戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢地經(jīng)營著，政府不時以降低通行費標準“擠壓”民營企業(yè)。
軌道交通領(lǐng)域，鐵路方面自然仍是“鐵板”一塊——中國鐵路體制改革的議題在全國性的高速鐵路建設(shè)高潮中顯得格格不入——鐵路部門應(yīng)對來自外部的改革呼聲的策略已經(jīng)奏效。城市軌道交通方面，除了香港地鐵早年在北京、深圳分別突破的兩個四號線PPP項目外，其余基本都采取了政府財政出資本金，缺口部分靠銀行貸款解決的融資方式。“以地養(yǎng)鐵”的港鐵模式不相容于中國的土地政策，曾遭到國家發(fā)改部門的強烈反對。但事實上，地方政府不正是從更大的層面，采取了“以地養(yǎng)鐵”的策略嗎？但政府相比專業(yè)投資運營公司會更有效率嗎？如今，每個投資建設(shè)地鐵、輕軌的城市都建立自己一套獨立的地鐵公司運作體系，城市軌道交通如同以前的城市公交、水務(wù)行業(yè)，已經(jīng)變成一個按城市地域分割的市場，跨地區(qū)的發(fā)展模式消失殆盡，專業(yè)經(jīng)驗無從積累和共享。
水務(wù)環(huán)保行業(yè)原本是社會資本介入最廣泛，獲得的PPP合同數(shù)量也是最多的一個行業(yè)。但是，由于2007年以來的國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓所謂“高溢價”現(xiàn)象，加之出現(xiàn)過哈爾濱、無錫市兩個城市的非正常停水事件，讓地方政府對水務(wù)企業(yè)引入私人資本變得異常敏感和慎重。2008年開始，地級以上城市的供水項目招商基本上停止，污水廠項目招商大幅度減少，垃圾焚燒和填埋項目招商則由于選址爭議等困難，繼續(xù)維持之前不溫不火的節(jié)奏。
城市燃氣領(lǐng)域出現(xiàn)了中石油旗下的昆侖燃氣這批黑馬，其挾氣源優(yōu)勢連續(xù)在蘭州、長沙等多個城市直接獲得燃氣終端銷售業(yè)務(wù)。甚至利用上游氣源優(yōu)勢試圖逼走已經(jīng)獲得燃氣供應(yīng)合同的新奧燃氣等民營廠商。
同樣，城市公交自2007年起，北京等城市開始實行重新國有化和低票價。2009年上半年實施的上海公交重組只是最新的個案，方案將上市的強生巴士資產(chǎn)置換出來，市區(qū)公交重組為浦東、浦西兩個完全國有的公交公司。另據(jù)悉，無錫公交的合資企業(yè)中，外方九龍巴士也已退出。
此外，醫(yī)療行業(yè)并未因為醫(yī)改方案公布而變得活躍，公立醫(yī)院改革一事沉寂的繼續(xù)沉寂，反而原來已經(jīng)改制為民營醫(yī)院的一些項目，因地方政府為享受有關(guān)優(yōu)惠政策重新國有化，將其收歸政府所有。
列舉的上述大量事實和現(xiàn)象表明，中國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域正彌漫著一股“國進民退”的潮流。問題出在什么地方？民營企業(yè)和社會資本真的不適合于參與公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施提供嗎？
“市場化”緣何受質(zhì)疑
一段時間以來，公用事業(yè)市場化改革和基礎(chǔ)設(shè)施的PPP（Public Private Partnership）受到了不少質(zhì)疑，甚至有人將供水供氣價格上漲、公共服務(wù)質(zhì)量下降、穩(wěn)定可靠性降低都統(tǒng)統(tǒng)歸咎于市場化改革。那么，真正的原因到底是什么，當前確有必要對此做出回答。
首先，我認為中國開啟基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的市場化改革之幕時，政府并未對后面的劇本內(nèi)容有全面、系統(tǒng)的改革框架設(shè)計，最明顯的莫如基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)改革所必需的政府監(jiān)管（規(guī)制）體系的建設(shè)沒有考慮過。這種類似“演一集、編一集”的肥皂劇制作方式的改革路徑，源于我們過去三十年已經(jīng)習(xí)慣采用的“摸著石頭過河”的鄧公改革哲學(xué)。鄧公哲學(xué)的益處是改革啟動快，即使缺乏現(xiàn)成經(jīng)驗的領(lǐng)域也可以通過不斷試錯來探求一條有效途徑，但它是否是最合理的道路，或者改革的系統(tǒng)性能否得到保證，“摸著石頭過河”的改革方法是無法回答的。因此，我們的改革中出現(xiàn)政策不配套和設(shè)計考慮不周也在情理之中。但是，不能將這些改革不配套產(chǎn)生的問題歸咎于市場化改革本身，進而否定以提高效率、改善公共治理的市場化改革進程。
其次，地方政府和中央政府的財權(quán)、事權(quán)劃分，導(dǎo)致不同層級的政府對改革的關(guān)注重點或目標優(yōu)先度差異很大。
地方政府承擔(dān)了大部分基礎(chǔ)設(shè)施的投資、管理責(zé)任，只要服務(wù)質(zhì)量不出大亂子，它們更關(guān)注資金的籌集、資產(chǎn)套現(xiàn)等，能否融資、是否引進外資以及融資多寡，成為最優(yōu)先予以考慮的問題，提升服務(wù)效率和改進政府公共管理被排除在地方政府的議事日程之外。地方政府眼盯著資金，自然容易忽視投資人、運營商的專業(yè)能力和運營經(jīng)驗；或者在多個目標沖突時，優(yōu)先照顧融資而犧牲服務(wù)質(zhì)量和安全性。此外，在地方政府資金充沛時（如同現(xiàn)在），它極可能選擇政府自行投資和直接管理運營，而非采用PPP方式，進一步說明了由于各級政府官員只向上級負責(zé)的問責(zé)體制，選擇PPP的最主要驅(qū)動因素是缺少資金——可能因此完不成上級交辦的任務(wù)，改革壓力并非來源于改進公共服務(wù)的效率。
中央政府雖然肩負制定行業(yè)政策和監(jiān)管體系的職責(zé)，但實際上我們發(fā)現(xiàn)中央相關(guān)部委囿于自身的部門利益，少有較為系統(tǒng)的改革措施。菲律賓有《BOT法》，中國臺灣地區(qū)有《促進民間參與公共建設(shè)法》，反觀中國大陸呢，至今仍沒有一部統(tǒng)一的私人參與基礎(chǔ)設(shè)施投資運營的法律法規(guī)，可見一斑。
在這種情況下，政府對于公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革的態(tài)度是“用之如珍、棄之如敝”，存廢之據(jù)又系于當時政府的現(xiàn)實需求和政治考量。因此，現(xiàn)在政府強調(diào)注意市場化改革帶來的弊端就比較容易理解了。
再次，受此前數(shù)起政商勾結(jié)貪腐大案的影響，中國一些發(fā)達地區(qū)的政府部門普遍存在“寧公毋私”的新意識形態(tài)歧見，官員在涉及基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)改革決策的時候，擔(dān)心被人指責(zé)和潑臟水，寧愿選擇保守的國有體制，縱使效率低些，投資鋪張浪費些，也不選擇與民間資本“共舞”，因為這樣至少“政治上不會犯錯誤”。這種體制下，具有央企背景或大型國企背景的市場主體更容易受到政府青睞，民營企業(yè)和“市場化”一定程度上已經(jīng)被妖魔化。
公益性就一定是政府主導(dǎo)嗎？
中歐工商管理學(xué)院的許小年教授最近在談到醫(yī)療改革時有句詰問：“公益性就一定意味著政府主導(dǎo)嗎？”此話一針見血。
的確，政府官員和反對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)市場化改革的人頭腦中大多有這樣的固定推導(dǎo)式：公用事業(yè)及其服務(wù)是公共品，具有公益性；公共品當然由政府提供；政府提供即由政府主導(dǎo)——政府出錢、出人、出力，設(shè)立國有公司或事業(yè)單位搞投資和運營，似乎惟此才能保證行業(yè)的公益性、保證廣大民眾的利益。
我認為首先需要弄清楚何為“公益性”，是不是所有與公眾生活密切相關(guān)的物品和服務(wù)都有公益性？果如此，那么住房、食品都符合這個標準，都應(yīng)該由政府來主導(dǎo)？公益性其實是指一種產(chǎn)品或服務(wù)被普通公眾共同消費，它的供應(yīng)數(shù)量、質(zhì)量和可及性直接影響公眾的效用和利益時，就具備了公益性?；A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)符合這類特征。“公益性”區(qū)別于可以排除他人使用的私人消費特征，政府必須對這類公共物品的生產(chǎn)、數(shù)量、準入和標準進行監(jiān)管規(guī)制。
進一步，經(jīng)濟學(xué)意義上的物品按照排他性和消費特性，可以劃分為私人物品（如住房、食品）、共用資源（海魚、空氣）、可收費物品（如電話、電力、供水）及集體物品（如國防、治安）。由此，可收費物品和集體物品具有公益性特征。私人物品和可收費物品完全能夠由市場機制提供，集體行動在其中扮演的角色和作用可以非常弱；而集體物品（或者我們常說的“純粹的”公共品）由集體行動來提供可能更有效率和保障。
問題的關(guān)鍵在于，在公益性物品或服務(wù)的提供機制上，是否只有“華山一條道”——政府主導(dǎo)和直接組織生產(chǎn)，還是另有蹊徑？這方面存在重大的認識分野。我愿意引用世界級民營化大師薩瓦斯（E.S. Savas）的幾句名言：政府安排某種公共服務(wù)和物品的提供機制與政府直接組織生產(chǎn)具有本質(zhì)的不同。“集體”行動并不意味著“政府”行動，集體物品可以由公共部門直接生產(chǎn)，也可以由其他制度安排（如公私合作或政府采購）來提供。換言之，政府可以做出用公共開支來提供某種服務(wù)和物品的決定，但并不意味著必須依靠政府雇員和設(shè)施來提供這種服務(wù)。
我們一直太迷信政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的效率、公正性，恰恰在這兩點上，政府主導(dǎo)不見得比民營企業(yè)來得高明和有效。當安排者和生產(chǎn)者合一時，官僚制的成本就自然產(chǎn)生了；當存在政治利益代議機制缺陷時，又形成了高昂的代理成本（政府能否完全代表民眾利益）。當然，當安排者不同于生產(chǎn)者時，兩者之間也會產(chǎn)生交易成本，即聘用和管理獨立生產(chǎn)者的成本。兩種成本的相對值決定安排和生產(chǎn)功能分開是否值得。
因此，公益性并非一定是需要政府主導(dǎo)或直接生產(chǎn)某種集體物品或公共物品的當然理由。民間資本參與或市場化改革，必然會帶來服務(wù)質(zhì)量下降和成本上升是一個荒謬、武斷的推論。
經(jīng)濟學(xué)史上有一個著名的以門格爾、米塞斯、哈耶克為代表的奧地利學(xué)派，其最大的貢獻是認識到計劃經(jīng)濟的先天缺陷，自由經(jīng)濟的可貴性。中國正處于經(jīng)濟及社會轉(zhuǎn)型過程中，中國經(jīng)濟需要研究和討論的不僅僅是GDP和經(jīng)濟總量的增長課題，更應(yīng)該關(guān)注和探討中國經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)、利益分配格局以及可持續(xù)增長機理，關(guān)心它的市場制度及支持它的法治、憲政等等制度如何生成的問題。假如沒有一個健全的市場制度，主流經(jīng)濟學(xué)最關(guān)心的“效率”也根本沒有落腳之處。奧地利學(xué)派對于個人自由選擇的堅定信念，關(guān)于自由市場制度的深入討論，對我們理解中國現(xiàn)實的變化，思考中國未來應(yīng)當如何變化，具有很大啟發(fā)意義。由于文章篇幅之限，在此不再贅述。簡單來說，奧地利學(xué)派認為，政府面對經(jīng)濟衰退應(yīng)該更多地給市場以自我恢復(fù)的空間（即放松管制、減稅等），政府應(yīng)當把錢直接花在貧窮的、失業(yè)的、遭受損害的人身上（即建立或完善社會保障等）。這樣，市場和政府就能各得其所，經(jīng)濟將逐漸復(fù)蘇，而政府權(quán)力不會因此而急劇膨脹。由此，我們可以看出目前中國的宏觀經(jīng)濟政策與這些建議的巨大差異，是逐漸遠離而不是接近“小政府、大社會”的狀態(tài)。
PPP概念與譯法
首先說說“Public-Private Partnership”（PPP）的譯法。我不主張翻譯成“公私合營”，最近看了回憶50年代初民生公司創(chuàng)辦人盧作孚的文章，提到當時對民族資本企業(yè)的改造方法，即所謂“公私合營”。在那種特殊歷史氣氛下，其實并非真正意義的公家和私人資本家的合作經(jīng)營，而是執(zhí)政黨和政府對統(tǒng)戰(zhàn)對象進行社會主義改造的過渡方法。基于此，我不傾向于使用帶有特殊歷史印記的“公私合營”。類似道理，我也不主張使用洋務(wù)運動時期的“官督民辦”提法。如果譯作“公私合作伙伴關(guān)系”或者如周志忍教授的“公私部門的伙伴關(guān)系”又顯得有些冗長。我去年參訪臺灣業(yè)界時，曾發(fā)現(xiàn)他們一個有意思的譯法——“公私協(xié)力”。
我建議將PPP翻譯為“公私協(xié)作”。“公私合作”可能讓對意識形態(tài)敏感的人浮想聯(lián)翩；“伙伴”之稱似乎又太親密，未能反映公共部門與私人部門的性質(zhì)差異；“公私協(xié)作”則剛剛好，公私部門相互協(xié)同、合作，共同提供公共物品或服務(wù)。
另外，我建議放棄用“特許經(jīng)營”來概括PPP的做法，事實上，“特許經(jīng)營”(concession)是專指BOT、TOT、ROT等幾種“公私協(xié)作”模式和頒發(fā)特許牌照的專營制度，但它涵蓋不了“公私協(xié)作”的其他各種具體形式，易形成國際交流的概念誤解和障礙。而且，特許經(jīng)營非常容易與國內(nèi)已經(jīng)普遍使用的“商業(yè)特許經(jīng)營(franchise)”及其簡稱式混淆。“PPP”或“公私協(xié)作”更適合作為一個專業(yè)名詞，來描述公共部門、私人部門協(xié)作提供公共物品及服務(wù)的機制和制度安排的最大集合。
中國PPP事業(yè)的前景
中國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)究竟采用哪一種具體的提供和生產(chǎn)機制，我仍然認為需要具體情況具體分析。但是可以肯定，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)中的很多可收費物品和集體物品的提供是可以采用公私協(xié)作（PPP）機制來安排的。
首先，政府從理念上應(yīng)該鼓勵、相信私人部門能夠提供符合監(jiān)管要求的公共服務(wù)和物品，并且從法律層面上（而不是通過各種層級不高的通知、意見）做出規(guī)定，真正對私人資本開放基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)業(yè)準入。這當然不是件容易的事，但開放私人準入，以漸進方式減少政府介入，相比劇烈變動更為可行和可以接受。
結(jié)合過去十多年中國發(fā)展PPP事業(yè)的經(jīng)驗、教訓(xùn)，僅僅開放市場還不夠，深化改革有必要考慮調(diào)整體制改革的路徑和方法，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)改革不應(yīng)該再搞“單兵突進”或簡單地“摸著石頭過河”，應(yīng)首先著眼于基本制度框架的政策設(shè)計。在政策設(shè)計中把公共服務(wù)和公共管理的基本原理弄明白；將政府、民間力量的角色定位、責(zé)任邊界想清楚；訂立專門的相關(guān)法律規(guī)約；設(shè)計激勵機制；通過輿論宣傳展現(xiàn)改革的政治決心等等。如此之后，再序次展開交通、能源、市政公用、醫(yī)療、教育等分行業(yè)的體制改革，將可取得事半功倍之效。
組織機構(gòu)上，建議成立國家級的PPP改革領(lǐng)導(dǎo)小組，在國家發(fā)改委設(shè)立專門辦公室，負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，解決多年來缺乏協(xié)調(diào)推進機構(gòu)的難題。
此外還有一個方法學(xué)問題。我們在PPP實踐中經(jīng)常被問到，為什么不用傳統(tǒng)的政府采購和直接生產(chǎn)方式，而是要選用PPP機制由私人部門來提供，后者為什么更優(yōu)？能拿出可測量的分析比較結(jié)果嗎？這其中就關(guān)涉Value For Money（VFM）的概念和評估方法。VFM是對一個特定的項目，比較政府傳統(tǒng)公共采購和PPP采購方法的不同財務(wù)效益、社會效果的定量分析方法學(xué)，以決定哪種提供機制更優(yōu)。這套方法在歐洲、澳洲和美加等實行PPP的國家，是公共部門PPP項目規(guī)劃階段的重要決策研究方法，可惜在中國卻一直少有人重視和引進這套方法，中國政府部門在法律法規(guī)和專業(yè)標準中更沒有做過相關(guān)規(guī)定。我建議應(yīng)予以高度重視，及早引進這套分析決策方法。
基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)相比其他行業(yè)，一個重要的區(qū)別是它的公益性，政府由此應(yīng)該建立監(jiān)管體制，發(fā)揮不可或缺的監(jiān)管作用；但又不是政府主導(dǎo)和直接介入。過去公用事業(yè)市場化改革很多失敗和不到位的現(xiàn)象，追根溯源，就是缺乏科學(xué)監(jiān)管理念和方法的原因。
基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的PPP改革，是在政府和民營部門之間的模糊地帶進行的一場有關(guān)公共管理、服務(wù)提供、制度創(chuàng)新的深刻變革。其改革意義重大而深遠，值得認真研究和廣泛實踐。[作者為濟邦公司總經(jīng)理]
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