重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核三級責(zé)任體系(以下簡稱“三級體系”)是指建立國家監(jiān)督管理、省級監(jiān)督實(shí)施和由有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)實(shí)施清潔生產(chǎn)審核的體系。針對我國目前重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核工作中存在不適應(yīng)問題，應(yīng)盡快建立三級體系，推動重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核工作開展。
一.建立三級體系的重要性和迫切性
(一)是國家建立清潔生產(chǎn)審核管理體系的需要
我國清潔生產(chǎn)的形成和發(fā)展概括為三個(gè)階段:
第一階段，從1989年到1992年，為清潔生產(chǎn)引進(jìn)消化階段。1989年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署提出推行清潔生產(chǎn)的行動計(jì)劃后，清潔生產(chǎn)的理念和方法開始引入我國，有關(guān)部門和單位開始研究如何在我國推行清潔生產(chǎn)。1992年8月，國務(wù)院制定了《環(huán)境與發(fā)展十大對策》，提出:“新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目時(shí)，技術(shù)起點(diǎn)要高，盡量采用能耗物耗小、污染物排放量少的清潔生產(chǎn)工藝。”清潔生產(chǎn)成為解決我國環(huán)境與發(fā)展問題的對策之一。
第二階段，從1993年到2002年，為清潔生產(chǎn)的立法階段。比如，在《節(jié)約能源法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律中，都增加了清潔生產(chǎn)這方面的內(nèi)容。在這些法律的基礎(chǔ)上，2002年6月29日，九屆全國人大常委會第28次會議審議通過了《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》(以下簡稱《促進(jìn)法》)，該法是我國第一部以污染預(yù)防為主要內(nèi)容的專門法律，是我國全面推行清潔生產(chǎn)的新里程碑，標(biāo)志著我國清潔生產(chǎn)進(jìn)入了法制化的軌道。
第三階段，從2003年開始進(jìn)入清潔生產(chǎn)有章可循階段。國家發(fā)展和改革委員會和原國家環(huán)境保護(hù)總局于2004年8月16日制定并審議通過了《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》，首次提出了“強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核”。原國家環(huán)?？偩钟?005年12月13日出臺了《重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核程序的規(guī)定》，重點(diǎn)指出了需要進(jìn)行強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核的工作程序和要求，這是清潔生產(chǎn)制度化、法律化非常重要的一步。為了充分發(fā)揮清潔生產(chǎn)對完成“十一五”污染物減排目標(biāo)的促進(jìn)作用，深入推進(jìn)全國重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)工作的開展，環(huán)境保護(hù)部2008年7月1日下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核工作的通知》，對清潔生產(chǎn)審核評估、驗(yàn)收做了規(guī)定。這些文件的出臺，把《促進(jìn)法》落實(shí)為可操作性的規(guī)章制度，使得我國清潔生產(chǎn)工作的開展有章可循。
至此，我國出臺了相對全面的清潔生產(chǎn)法律、法規(guī)和制度，尤其是對重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核的法律體系和規(guī)章制度體系已經(jīng)基本建成，但是，國家推進(jìn)清潔生產(chǎn)的組織體系相對落后，審核機(jī)構(gòu)行為不規(guī)范，沒有明確專門的機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行指導(dǎo)和管理。任何法律、法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行最終都要由組織體系去完成，重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核也一樣，只有建立強(qiáng)有力的和完善的組織規(guī)范體系，才能真正貫徹落實(shí)國家的相關(guān)法律、法規(guī)和政策制度。
(二)急需在全國范圍內(nèi)加快大面積展開
1.清潔生產(chǎn)是解決減排任務(wù)深層次矛盾的重要手段
《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出了“十一五”期間單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低20％左右，主要污染物排放總量減少10％的約束性指標(biāo)。“十一五”污染減排的兩項(xiàng)約束性指標(biāo)為:到2010年，化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量分別比2005年下降10％，即全國化學(xué)需氧量由2005年的1414.2萬噸減少到1272.8萬噸，二氧化硫排放量由2549.4萬噸減少到2294.4萬噸。經(jīng)過各方面的努力，2007年，全國化學(xué)需氧量排放量1381.8萬噸，比上年下降3.2％；二氧化硫排放量2468.1萬噸，比上年下降4.7％。與2005年相比，化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量分別下降2.3％、3.2％，首次實(shí)現(xiàn)雙下降。
但是我們必須看到，污染減排任務(wù)仍然很艱巨，近幾年污染物減排主要靠的是末端治理和結(jié)構(gòu)調(diào)整。目前我國已進(jìn)入重化工階段的中后期，石油加工，煉焦及核燃料加工業(yè)，化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)，黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)，有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)，電力、熱力的生產(chǎn)與供應(yīng)業(yè)，以及建筑業(yè)這7個(gè)行業(yè)的二氧化硫排放量占全國二氧化硫排放量的78.4％(2006年數(shù)據(jù))，今后這些行業(yè)還要快速發(fā)展。按照2000年排放強(qiáng)度，全國污染物排放總量到2020年至少會翻4倍，單靠末端削減和結(jié)構(gòu)調(diào)整無法滿足總量削減的要求。
末端處理在污染治理初期是非常有效和快捷的手段，但是它解決的只是表層問題，而不能根本解決問題。國外經(jīng)驗(yàn)表明，“末端治理＋結(jié)構(gòu)調(diào)整＋科技進(jìn)步”是解決污染問題的最佳途徑，最終要依靠科技進(jìn)步，才能解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能產(chǎn)生的環(huán)境問題。清潔生產(chǎn)依靠科技進(jìn)步，有效地預(yù)防污染物的產(chǎn)生，從長遠(yuǎn)看，還是要通過清潔生產(chǎn)，依靠技術(shù)進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)污染物減排。
2.清潔生產(chǎn)審核已經(jīng)取得了很大成績
2004年國家制定《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》后，清潔生產(chǎn)審核取得了很大的進(jìn)展。僅從2004～2007年，全國就在紡織、化工、鋼鐵、電力、有色、建材、釀酒等20幾個(gè)行業(yè)開展了7624家企業(yè)的清潔生產(chǎn)審核，其中重點(diǎn)企業(yè)強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核2977家；完成驗(yàn)收3273家；提出清潔生產(chǎn)方案達(dá)12萬個(gè)，其中實(shí)施的方案10.2萬個(gè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這4年全國清潔生產(chǎn)方案資金投入總計(jì)232.8億元。
但是與污染物減排工作的要求相比，我國清潔生產(chǎn)工作推進(jìn)速度還不是很快，還存在較大的差距。清潔生產(chǎn)審核咨詢機(jī)構(gòu)在2002年只有46家，截至2007年也只發(fā)展到了304家。究其原因是國家推進(jìn)清潔生產(chǎn)審核工作中尚未建立國家層面的機(jī)構(gòu)體系。只有在國家層面上設(shè)計(jì)不同層次的推行清潔生產(chǎn)審核的機(jī)構(gòu)，才能把這一工作在全國大面積加速展開。
(三)急需提高清潔生產(chǎn)審核工作質(zhì)量
早在2005年12月13日，原國家環(huán)保總局就出臺了《重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核程序的規(guī)定》，提出各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)組織或委托有關(guān)單位，對重點(diǎn)企業(yè)的清潔生產(chǎn)審核結(jié)果進(jìn)行評審驗(yàn)收。
2008年7月1日國家環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核工作的通知》，要求加強(qiáng)清潔生產(chǎn)審核與現(xiàn)行環(huán)境管理制度的結(jié)合，規(guī)范管理清潔生產(chǎn)審核咨詢機(jī)構(gòu)，對清潔生產(chǎn)審核咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期評審，表彰優(yōu)秀的清潔生產(chǎn)審核咨詢機(jī)構(gòu)，提高審核質(zhì)量。
雖然我國在清潔生產(chǎn)審核方面取得了一系列進(jìn)展，但是也存在著這樣或者那樣的問題，特別是在清潔生產(chǎn)審核質(zhì)量上。有些企業(yè)對清潔生產(chǎn)認(rèn)識不清，清潔生產(chǎn)審核工作只是走過場；有的清潔生產(chǎn)審核咨詢機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)能力有限，或者對企業(yè)不負(fù)責(zé)任，提出的清潔生產(chǎn)方案不合理、不科學(xué)，不按照規(guī)定內(nèi)容、程序進(jìn)行清潔生產(chǎn)審核，甚至套用其它企業(yè)的清潔生產(chǎn)審核報(bào)告。
總結(jié)我國多年來的經(jīng)驗(yàn)，出現(xiàn)上述問題的根本原因是我國缺乏對清潔生產(chǎn)審核的監(jiān)督和管理。
二.三級體系的框架構(gòu)想
(一)三級機(jī)構(gòu)各司其職
總的思路是三級機(jī)構(gòu)，各司其職。從上到下，第一級是國家級技術(shù)管理機(jī)構(gòu):國家清潔生產(chǎn)中心；第二級是省級評估機(jī)構(gòu):包括各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市這一級別建立的清潔生產(chǎn)審核評估中心，且只能建立一個(gè)評估中心。第三級是咨詢機(jī)構(gòu):指各地各單位(包括學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、公司等)建立的清潔生產(chǎn)審核咨詢機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是直接對企業(yè)提供清潔生產(chǎn)審核服務(wù)。
國家清潔生產(chǎn)中心從技術(shù)上指導(dǎo)和管理評估中心，評估中心從技術(shù)上指導(dǎo)和管理本轄區(qū)內(nèi)的清潔生產(chǎn)審核咨詢機(jī)構(gòu)。
(二)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)分離
重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)和清潔生產(chǎn)咨詢機(jī)構(gòu)分開。建立專門的評估機(jī)構(gòu)承擔(dān)清潔生產(chǎn)審核的監(jiān)督工作，評估機(jī)構(gòu)不能從事清潔生產(chǎn)審核咨詢服務(wù)，反過來，清潔生產(chǎn)審核咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)也不能參與清潔生產(chǎn)審核的評估工作。
(三)建立專門的經(jīng)費(fèi)渠道
1.國家清潔生產(chǎn)中心代行環(huán)境保護(hù)部的相關(guān)行政職能，建立相應(yīng)運(yùn)行機(jī)制，逐步建立該項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)由國家財(cái)政支持的專門渠道。
2.各地評估中心代行同級環(huán)保行政主管部門的相關(guān)行政職能，建立相應(yīng)運(yùn)行機(jī)制，逐步建立該項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)由同級地方財(cái)政支持的專門渠道。
3.審核咨詢機(jī)構(gòu)按市場機(jī)制運(yùn)行，從企業(yè)收取咨詢服務(wù)費(fèi)用。
三.各級機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)
(一)國家清潔生產(chǎn)中心的職責(zé)
1.作為環(huán)境保護(hù)部的直屬事業(yè)單位，協(xié)助環(huán)境保護(hù)部提出全國重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核政策法規(guī)草案、制定全國清潔生產(chǎn)管理規(guī)章制度，承擔(dān)全國重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)規(guī)劃等任務(wù)；協(xié)助環(huán)境保護(hù)部對環(huán)境影響超越省級行政界區(qū)企業(yè)的清潔生產(chǎn)審核結(jié)果進(jìn)行抽查。
2.負(fù)責(zé)全國清潔生產(chǎn)審核師的培訓(xùn)工作和資質(zhì)管理工作，對評估中心的機(jī)構(gòu)建設(shè)、制度建設(shè)、業(yè)務(wù)能力等進(jìn)行指導(dǎo)和督查，負(fù)責(zé)各地清潔生產(chǎn)中心的備案工作。
3.組織開展清潔生產(chǎn)技術(shù)推廣；承擔(dān)清潔生產(chǎn)的宣傳、信息傳播；開展國家層面清潔生產(chǎn)領(lǐng)域的國際交流與合作等。
(二)清潔生產(chǎn)審核評估中心的職責(zé)
1.協(xié)助同級環(huán)保局確定本轄區(qū)重點(diǎn)企業(yè)，并在當(dāng)?shù)刂饕襟w上公布轄區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)實(shí)施清潔生產(chǎn)審核的重點(diǎn)企業(yè)的名單，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的清潔生產(chǎn)規(guī)劃等。
2.對轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核進(jìn)行評估，監(jiān)督檢查對這些企業(yè)進(jìn)行清潔生產(chǎn)審核的咨詢機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量和職業(yè)操守。對轄區(qū)內(nèi)清潔生產(chǎn)審核機(jī)構(gòu)的制度建設(shè)、業(yè)務(wù)能力等進(jìn)行指導(dǎo)和考核。評估內(nèi)容包括咨詢機(jī)構(gòu)履行合同情況、在清潔生產(chǎn)審核各階段所起作用、獨(dú)立提出清潔生產(chǎn)方案的能力等。
3.轄區(qū)內(nèi)各種清潔生產(chǎn)技術(shù)的推廣、清潔生產(chǎn)宣傳、國際合作等。
(三)清潔生產(chǎn)審核咨詢機(jī)構(gòu)的職責(zé)
為企業(yè)提供清潔生產(chǎn)審核技術(shù)咨詢服務(wù)，對企業(yè)負(fù)責(zé)。
1.組織開展清潔生產(chǎn)工作，為企業(yè)員工進(jìn)行清潔生產(chǎn)知識培訓(xùn)，對企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)研、考察，選擇審核重點(diǎn)、設(shè)置清潔生產(chǎn)目標(biāo)。
2.為企業(yè)選擇合理、科學(xué)、有效的清潔生產(chǎn)中/高費(fèi)方案，審核重點(diǎn)能反應(yīng)企業(yè)的主要問題。
3.提交完整、詳實(shí)、質(zhì)量合格的清潔生產(chǎn)審核報(bào)告等。
總之，面對日益嚴(yán)峻的資源和環(huán)境形勢，要實(shí)現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展，我們?nèi)沃囟肋h(yuǎn)，要大力推進(jìn)清潔生產(chǎn)。在完善清潔生產(chǎn)法制、法規(guī)和體制的基礎(chǔ)上加快我國三級體系的建設(shè)，使得法律、法規(guī)和制度與機(jī)構(gòu)體系緊密結(jié)合。只有建立完善的組織體系，并加強(qiáng)監(jiān)管，提升服務(wù)能力，重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核工作才能不斷開創(chuàng)新局面。
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