據(jù)報道，財政部已經(jīng)制定了地方政府發(fā)債的“時間表”:地方政府發(fā)債最早可能在2009年2月開閘，其方式為財政部代發(fā)地方債券，而非由地方政府直接發(fā)債。這使討論了五六年之久的地方政府發(fā)債問題再次成為民眾關(guān)注的焦點。
這次地方發(fā)債提速的主因，無疑和全球金融危機下中央提出的刺激經(jīng)濟的“十項措施”有關(guān)。在中央提出4萬億的投資計劃后，地方政府隨即提出了總規(guī)模高達18萬億元的投資計劃，而這個數(shù)字遠遠高出地方財政實際收入的數(shù)倍。從深層體制根源來看，地方政府的發(fā)債要求，源自當前我國各級地方政府承擔的巨額“隱性負債”和依靠賣地生存的財政狀況。
我國目前的分稅制和《預算法》一方面將大量地方性事務(wù)歸于地方，另一方面明令禁止地方政府發(fā)債和預算赤字。這使地方政府的財務(wù)狀況一直呈現(xiàn)一個不能自圓其說的扭曲狀態(tài):一方面地方大量事務(wù)性建設(shè)呈現(xiàn)對資金的極度渴求，另一方面，地方政府在法律規(guī)定不能負債的情況下，只能過度依賴銀行和土地收入，承擔巨額“隱性債務(wù)”。權(quán)威研究報告的數(shù)據(jù)顯示，我國各級地方政府承擔的債務(wù)保守估計在4萬億左右。如果不允許地方政府發(fā)債，地方政府要么荒疏公共事務(wù)，要么選擇承擔非法的“隱性債務(wù)”，這種制度困境顯然不是一個合理的選擇。因此，在分稅制體制一時難以撼動的情況下，通過立法允許地方政府發(fā)債，啟動經(jīng)濟刺激計劃，同時亦讓地方“隱性債務(wù)”陽光化，擺脫對土地的過度依賴，似乎成了一個可行的選項。
其實，從憲政建設(shè)的角度而論，允許地方政府發(fā)債對于建立一個善治的為地方負責的政府大有裨益。在歐美發(fā)達國家，地方政府發(fā)債的規(guī)模遠遠超過中央政府。就我國地方建設(shè)而言，也更需要一個有財力的權(quán)威地方政府來推進公共事務(wù)建設(shè)。允許地方政府發(fā)債，實際上是直接把地方政府推向了市場，那些透明、善治且財力豐厚的地方政府發(fā)行的公債顯然更容易收獲民眾青睞。因此發(fā)債在某種程度上可以作為衡量地方政府治理水準和公共信用的一個透明指標，這在一定條件下使地方政府不得不維護和培育自身的信用。
因此，地方發(fā)債的關(guān)鍵在于如何從制度設(shè)計上控制各種風險。目前媒體披露的地方發(fā)債思路是通過由中央“代發(fā)代還”來控制風險。但這種由中央信用來兜底的風險控制模式非但起不到防范風險的作用，反而因為有中央政府擔保，而容易引發(fā)地方政府更大的“道德風險”。中央“代發(fā)代還”的最大特點是行政審批。地方發(fā)債的額度由中央政府審批，在國務(wù)院核準的額度內(nèi)，財政部將會通過發(fā)行國債的方式，按照批準的額度，向社會發(fā)售；在償還環(huán)節(jié)，由地方財政將到期本息按期繳送至財政部的專戶，由財政部代為償還。也就是說，在這種模式下，“地方債券”的償還信用完全是中央和地方兩級政府的政府信用而非市場信用。按照這種制度設(shè)計，對于不同償還能力和治理水準的地方政府，除了額度的不同，地方債在利率水平、市場評級等方面根本沒有任何區(qū)別，而這對地方政府顯然沒有任何約束，在它們無力償還的情況下，地方債務(wù)只能由中央買單。很顯然，這是一種風險最大的制度設(shè)計。
我們看到，中央在本次地方發(fā)債問題上，通過4萬億投資進行試點的意圖非常明顯，制度設(shè)計上非常小心翼翼，不但在發(fā)債范圍上僅限于中央配套投資計劃等民生工程，更通過額度審批、代發(fā)代還等手段進行風險控制。但從長遠來看，地方政府發(fā)債的邏輯前提應是市場化方式而不是由中央政府的兜底或者擔保。
我們建議，在地方發(fā)債開閘的同時，具體的風險機制設(shè)計一定要堅持市場化方向，不要搞審批、配額等給權(quán)力尋租留下空間的機制。一旦存在審批和配額，地方政府亦會不遺余力地通過“跑步錢進”達到其目的，整個發(fā)債的機制將完全被破壞，還會引發(fā)一系列道德風險和危機。中央政府相關(guān)部門只要管制好利率和用途，至于發(fā)債多少、發(fā)債的用途，應該將主要監(jiān)督權(quán)交給地方人大。
很顯然，地方債券的市場信用度不在于各個評估機構(gòu)的評級，而在于地方監(jiān)督是否有力和地方政府的行為模式，這是衡量地方善治的一個重要尺度。這樣，地方政府發(fā)債的問題就由公共選擇的問題演變成市場選擇的問題，由政府信用演化成市場信用，由中央政府監(jiān)督演化成公眾監(jiān)督。而只有把真正的監(jiān)督權(quán)力交給公眾，并且這種監(jiān)督有效，地方政府發(fā)債才不會引發(fā)債務(wù)危機。
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