而在此之前，配合中央政府4萬億元規(guī)模的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，地方政府出臺的配套投資計(jì)劃總規(guī)模已經(jīng)高達(dá)18萬億元，近乎四倍于中國的年財(cái)政收入，地方政府企望如此大規(guī)模的投資保住經(jīng)濟(jì)增長，進(jìn)而穩(wěn)定就業(yè)。這顯然是躊躇已久的地方債突然提速的主因之一。
2009年1月20日，國務(wù)院將下達(dá)分地區(qū)代發(fā)地方債額度，2月初將正式向社會(huì)發(fā)行。不過，盡管“救市”逼人，中央政府對于地方發(fā)債，仍有保留。
突然提速
“財(cái)政部已經(jīng)著手代發(fā)地方債的具體工作。”2008年12月29日下午，接近財(cái)政部的一位消息人士告訴記者。當(dāng)天上午，按照財(cái)政部的要求，各地方政府財(cái)政廳局的負(fù)責(zé)人都已來到北京，會(huì)商地方發(fā)債事宜。
記者了解到，參與此次會(huì)議的主要包括各地方財(cái)政廳局國庫處、預(yù)算處、經(jīng)濟(jì)建設(shè)處的主要負(fù)責(zé)人。在這次會(huì)議上，財(cái)政部透露了有限開放地方發(fā)債的思路，即由財(cái)政部根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)額度，代為發(fā)行地方債券，其渠道基本與目前發(fā)行的國債相同。
前述消息人士告訴記者，目前財(cái)政部已經(jīng)制定了中央代發(fā)地方債券的“時(shí)間表”。在2008年12月29日召開會(huì)議之后，在2009年1月5日的全國財(cái)政工作會(huì)議上，正式公布中央代發(fā)地方債券事宜，屆時(shí)，一直緊閉的地方發(fā)債大門將有限打開。
接下來的日程工作安排更加緊湊。按照財(cái)政部的安排，1月5日~12日，國務(wù)院將首先開始研究地方發(fā)債的債務(wù)指標(biāo)，即分析匯總地方的各類投資需求，并最終確定一個(gè)地方債券的額度。而1月12日~15日，地方政府將按照規(guī)定上報(bào)自己的債券發(fā)行規(guī)模。
在對這兩部分?jǐn)?shù)據(jù)匯總對比過后，按照工作計(jì)劃，國務(wù)院將在1月20日最終下達(dá)分地區(qū)的債券發(fā)行額度。不出意外，按照既定計(jì)劃，2月1日，由財(cái)政部代發(fā)的地方債券將正式掛牌發(fā)行。
對于這部分代發(fā)的地方債券是否包含在既有的2009年國債規(guī)模之內(nèi)，上述接近財(cái)政部的人士并未給出正面答復(fù)，而此前，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議以及基本認(rèn)可了2009年的國債發(fā)行規(guī)模在5000億元左右。
代發(fā)“代還”
與地方政府期待的直接發(fā)債尚有距離，本次國務(wù)院有限開放的地方政府發(fā)債實(shí)際上是“代發(fā)代還”，最終代發(fā)的地方政府債券將被冠以“財(cái)政部代發(fā)XX年XX省政府債券(xx期)”的稱謂。
記者了解到，按照《國務(wù)院代理發(fā)行地方債券的通知》、《財(cái)政部代理發(fā)行地方債券暫行辦法》以及《財(cái)政部關(guān)于地方政府債券預(yù)算管理問題的通知》的三份文件中的相關(guān)規(guī)定，地方債不僅要由財(cái)政部代發(fā)，也要由財(cái)政部代為辦理償還手續(xù)。
“在操作層面上，在國務(wù)院核準(zhǔn)的額度內(nèi)，財(cái)政部將會(huì)通過發(fā)行國債的方式，按照批準(zhǔn)的額度，將地方債券向社會(huì)發(fā)售，而在償還環(huán)節(jié)，則由地方財(cái)政將到期本息按期繳送至財(cái)政部的專戶，由財(cái)政部代為償還。”前述接近財(cái)政部的消息人士告訴記者，這就是所謂的“代發(fā)代還”。
通常情況下，由財(cái)政部代發(fā)的地方債券償還期限為3年，每期的發(fā)行額度，由地方政府與財(cái)政部在國務(wù)院批準(zhǔn)的額度內(nèi)，協(xié)商決定。如果到期不能償還，原則上可續(xù)發(fā)1~3年的同類債券，但續(xù)發(fā)的地方債券到期之后，仍不能償還的，將不再允許續(xù)發(fā)。
記者了解到，由財(cái)政部代為發(fā)行的地方債券，將通過招標(biāo)承銷機(jī)構(gòu)的方式向社會(huì)發(fā)行，發(fā)行后的代發(fā)地方債券，將可以在銀行間市場以及證券市場流通。這意味著交易市場上在2月以后，又將出現(xiàn)一個(gè)新的產(chǎn)品——(代發(fā))地方債券。
消息人士告訴記者，如果地方政府未能按時(shí)將到期本息在規(guī)定時(shí)間內(nèi)繳入財(cái)政部專項(xiàng)賬戶，將被予以罰息處理，在中央地方財(cái)政分賬結(jié)算時(shí)，予以扣回。
嚴(yán)格管制
盡管面臨大規(guī)模刺激經(jīng)濟(jì)增長計(jì)劃的巨額開支，但中央對地方政府發(fā)債仍保留著“謹(jǐn)慎”的余地，實(shí)際上，這只是一次“有限的開禁”。
記者了解到，為了規(guī)范此次中央代發(fā)地方債券工作，國務(wù)院和財(cái)政部分別制定了前文所述的三份文件，這三份文件除了搭建了中央政府代發(fā)代還地方債券的基本框架之外，也傳達(dá)了中央政府的“嚴(yán)管之意”。
“現(xiàn)在這三份文件還在修改當(dāng)中。”前述接近財(cái)政部的消息人士告訴記者，顯然，中央政府希望借此三項(xiàng)文件，規(guī)范地方政府的發(fā)債行為，“堵不如疏”。
2008年11月，中央政府出臺4萬億規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃后，地方政府相繼出臺自己的投資計(jì)劃，陸續(xù)24個(gè)省市的投資計(jì)劃加總，資金規(guī)模高達(dá)18萬億元，近乎4倍于中國的年財(cái)政收入總額，于是，資金來源成謎，除了信貸和財(cái)政直接投入外，允許地方發(fā)債刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的呼聲漸起。
于是，中央代發(fā)地方債的“折中開禁”的方式出爐。記者了解到，按照上述三份文件提出的框架要求，將只有省級政府和計(jì)劃單列市具備通過中央代發(fā)地方債券的資格，而對于較大規(guī)模的地級市以及縣級市，都嚴(yán)格禁止其發(fā)行地方債券。
“地方發(fā)債后募集的資金，將被限定用于中央財(cái)政投資地方項(xiàng)目的配套工程，以及民生項(xiàng)目，不得用于經(jīng)常性支出，也就是車馬費(fèi)、招待費(fèi)或者辦公經(jīng)費(fèi)，而國務(wù)院在最終測算、核準(zhǔn)地方發(fā)債的規(guī)模時(shí)，也將依據(jù)中央財(cái)政投資地方項(xiàng)目的配套工程、財(cái)政收入承載能力等指標(biāo)作為依據(jù)。”前述接近財(cái)政部的消息人士稱。
除此之外，國務(wù)院還將審批、檢查地方國債的使用情況，同時(shí)要求地方債券所募集的資金納入地方財(cái)政預(yù)算管理，報(bào)人民代表大會(huì)審核、監(jiān)督。
盡管如此，地方政府發(fā)行債券的潛在風(fēng)險(xiǎn)仍然不容忽視。記者了解到，根據(jù)主管部門財(cái)政部的測算，即便在嚴(yán)格禁止地方政府發(fā)債的年代，截至2007年底，中國地方政府性債務(wù)總額仍達(dá)到40000多億元，其中直接債務(wù)占80%，剩余20% 為擔(dān)保性債務(wù)。而隱性債務(wù)，則無法統(tǒng)計(jì)。
如何把握這道大門開合的松緊，又將是一道考驗(yàn)中國最高決策層智慧的命題。
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