而在此之前，配合中央政府4萬億元規(guī)模的經濟刺激計劃，地方政府出臺的配套投資計劃總規(guī)模已經高達18萬億元，近乎四倍于中國的年財政收入，地方政府企望如此大規(guī)模的投資保住經濟增長，進而穩(wěn)定就業(yè)。這顯然是躊躇已久的地方債突然提速的主因之一。
2009年1月20日，國務院將下達分地區(qū)代發(fā)地方債額度，2月初將正式向社會發(fā)行。不過，盡管“救市”逼人，中央政府對于地方發(fā)債，仍有保留。
突然提速
“財政部已經著手代發(fā)地方債的具體工作。”2008年12月29日下午，接近財政部的一位消息人士告訴記者。當天上午，按照財政部的要求，各地方政府財政廳局的負責人都已來到北京，會商地方發(fā)債事宜。
記者了解到，參與此次會議的主要包括各地方財政廳局國庫處、預算處、經濟建設處的主要負責人。在這次會議上，財政部透露了有限開放地方發(fā)債的思路，即由財政部根據國務院批準額度，代為發(fā)行地方債券，其渠道基本與目前發(fā)行的國債相同。
前述消息人士告訴記者，目前財政部已經制定了中央代發(fā)地方債券的“時間表”。在2008年12月29日召開會議之后，在2009年1月5日的全國財政工作會議上，正式公布中央代發(fā)地方債券事宜，屆時，一直緊閉的地方發(fā)債大門將有限打開。
接下來的日程工作安排更加緊湊。按照財政部的安排，1月5日~12日，國務院將首先開始研究地方發(fā)債的債務指標，即分析匯總地方的各類投資需求，并最終確定一個地方債券的額度。而1月12日~15日，地方政府將按照規(guī)定上報自己的債券發(fā)行規(guī)模。
在對這兩部分數據匯總對比過后，按照工作計劃，國務院將在1月20日最終下達分地區(qū)的債券發(fā)行額度。不出意外，按照既定計劃，2月1日，由財政部代發(fā)的地方債券將正式掛牌發(fā)行。
對于這部分代發(fā)的地方債券是否包含在既有的2009年國債規(guī)模之內，上述接近財政部的人士并未給出正面答復，而此前，中央經濟工作會議以及基本認可了2009年的國債發(fā)行規(guī)模在5000億元左右。
代發(fā)“代還”
與地方政府期待的直接發(fā)債尚有距離，本次國務院有限開放的地方政府發(fā)債實際上是“代發(fā)代還”，最終代發(fā)的地方政府債券將被冠以“財政部代發(fā)XX年XX省政府債券(xx期)”的稱謂。
記者了解到，按照《國務院代理發(fā)行地方債券的通知》、《財政部代理發(fā)行地方債券暫行辦法》以及《財政部關于地方政府債券預算管理問題的通知》的三份文件中的相關規(guī)定，地方債不僅要由財政部代發(fā)，也要由財政部代為辦理償還手續(xù)。
“在操作層面上，在國務院核準的額度內，財政部將會通過發(fā)行國債的方式，按照批準的額度，將地方債券向社會發(fā)售，而在償還環(huán)節(jié)，則由地方財政將到期本息按期繳送至財政部的專戶，由財政部代為償還。”前述接近財政部的消息人士告訴記者，這就是所謂的“代發(fā)代還”。
通常情況下，由財政部代發(fā)的地方債券償還期限為3年，每期的發(fā)行額度，由地方政府與財政部在國務院批準的額度內，協(xié)商決定。如果到期不能償還，原則上可續(xù)發(fā)1~3年的同類債券，但續(xù)發(fā)的地方債券到期之后，仍不能償還的，將不再允許續(xù)發(fā)。
記者了解到，由財政部代為發(fā)行的地方債券，將通過招標承銷機構的方式向社會發(fā)行，發(fā)行后的代發(fā)地方債券，將可以在銀行間市場以及證券市場流通。這意味著交易市場上在2月以后，又將出現一個新的產品——(代發(fā))地方債券。
消息人士告訴記者，如果地方政府未能按時將到期本息在規(guī)定時間內繳入財政部專項賬戶，將被予以罰息處理，在中央地方財政分賬結算時，予以扣回。
嚴格管制
盡管面臨大規(guī)模刺激經濟增長計劃的巨額開支，但中央對地方政府發(fā)債仍保留著“謹慎”的余地，實際上，這只是一次“有限的開禁”。
記者了解到，為了規(guī)范此次中央代發(fā)地方債券工作，國務院和財政部分別制定了前文所述的三份文件，這三份文件除了搭建了中央政府代發(fā)代還地方債券的基本框架之外，也傳達了中央政府的“嚴管之意”。
“現在這三份文件還在修改當中。”前述接近財政部的消息人士告訴記者，顯然，中央政府希望借此三項文件，規(guī)范地方政府的發(fā)債行為，“堵不如疏”。
2008年11月，中央政府出臺4萬億規(guī)模經濟刺激計劃后，地方政府相繼出臺自己的投資計劃，陸續(xù)24個省市的投資計劃加總，資金規(guī)模高達18萬億元，近乎4倍于中國的年財政收入總額，于是，資金來源成謎，除了信貸和財政直接投入外，允許地方發(fā)債刺激經濟發(fā)展的呼聲漸起。
于是，中央代發(fā)地方債的“折中開禁”的方式出爐。記者了解到，按照上述三份文件提出的框架要求，將只有省級政府和計劃單列市具備通過中央代發(fā)地方債券的資格，而對于較大規(guī)模的地級市以及縣級市，都嚴格禁止其發(fā)行地方債券。
“地方發(fā)債后募集的資金，將被限定用于中央財政投資地方項目的配套工程，以及民生項目，不得用于經常性支出，也就是車馬費、招待費或者辦公經費，而國務院在最終測算、核準地方發(fā)債的規(guī)模時，也將依據中央財政投資地方項目的配套工程、財政收入承載能力等指標作為依據。”前述接近財政部的消息人士稱。
除此之外，國務院還將審批、檢查地方國債的使用情況，同時要求地方債券所募集的資金納入地方財政預算管理，報人民代表大會審核、監(jiān)督。
盡管如此，地方政府發(fā)行債券的潛在風險仍然不容忽視。記者了解到，根據主管部門財政部的測算，即便在嚴格禁止地方政府發(fā)債的年代，截至2007年底，中國地方政府性債務總額仍達到40000多億元，其中直接債務占80%，剩余20% 為擔保性債務。而隱性債務，則無法統(tǒng)計。
如何把握這道大門開合的松緊，又將是一道考驗中國最高決策層智慧的命題。
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