目前，我國鋼鐵、電力、水泥等高耗能行業(yè)的單位產品能耗比世界先進水平平均高20％左右；礦產資源總回收率為30％，比國外先進水平低20％以上；木材綜合利用率為60％，比國外先進水平低20％。再生資源利用量占總生產量的比重，比起國外先進水平也低很多。
上面這一組數(shù)據(jù)，讓人們在欣慰我國經(jīng)濟快速增長的同時，也清醒地認識到:我們付出了很大的資源和環(huán)境代價。這些問題嚴重制約了我國未來的發(fā)展，亟待通過推進循環(huán)經(jīng)濟加以解決。
在《循環(huán)經(jīng)濟促進法》頒布之后，環(huán)境法學界著名專家、全國人大環(huán)境與資源保護委員會法案室主任、循環(huán)經(jīng)濟促進法起草小組成員孫佑海接受了本報記者的專訪。
《循環(huán)經(jīng)濟促進法》制定了哪些重要的法律制度？在哪些方面有新的突破？
孫佑海:《循環(huán)經(jīng)濟促進法》以“減量化、再利用、資源化”為主線，共七章五十八條。在框架結構的設計上，第一章為總則；第二章規(guī)定基本管理制度；第三章規(guī)定減量化，考慮到再利用和資源化兩者之間的密切聯(lián)系；第四章同時規(guī)定再利用和資源化；第五章規(guī)定激勵措施；第六章規(guī)定法律責任，第七章是附則。
這部法律主要規(guī)定了下述一些重要的法律制度和措施:
第一項制度是循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃制度。循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃是國家對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展目標、重點任務和保障措施等進行的安排和部署，是政府進行評價考核并實施鼓勵、限制或禁止措施的重要依據(jù)。
第二項制度是抑制資源浪費和污染物排放的總量調控制度。當前一些地方的經(jīng)濟增長建立在過度消耗資源和污染環(huán)境的基礎上，對這種不可持續(xù)的發(fā)展方式必須要有必要的總量控制措施。為推動各地及企業(yè)按照國家的要求，根據(jù)本地的資源和環(huán)境承載能力安排產業(yè)結構和經(jīng)濟規(guī)模，積極主動地采取節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、減排等循環(huán)經(jīng)濟措施。
第三項制度是循環(huán)經(jīng)濟評價和考核制度。循環(huán)經(jīng)濟評價和考核體系是評價區(qū)域或者企業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展狀況的基礎，也是對區(qū)域社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)協(xié)調發(fā)展狀況進行綜合評價的依據(jù)和標準。建立循環(huán)經(jīng)濟評價考核制度，有助于解決過去以GDP指標作為考核地方領導政績主要標準的弊端，也有助于解決當前對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展狀況評價標準不一的問題。
第四項制度是以生產者為主的責任延伸制度。在傳統(tǒng)的法律領域，產品的生產者只對產品本身的質量承擔責任。但現(xiàn)代生產者還應依法承擔產品廢棄后的回收、利用、處置等責任，也就是說，生產者的責任已經(jīng)從單純的生產階段、產品使用階段逐步延伸到產品廢棄后的回收、利用和處置階段，相應地對其設計也提出了更高的要求，這種生產者責任延伸制度在一些立法中得到了確立，并經(jīng)實踐證明具有積極意義。
第五項制度是對高耗能、高耗水企業(yè)的重點管理制度。我國目前正處在工業(yè)化加速發(fā)展的階段，鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油加工、化工、建材、建筑、造紙、印染等主要工業(yè)行業(yè)資源消耗高、資源利用效率低、污染物排放量大，其中大企業(yè)在資源消耗中又占很大比重。為了保證節(jié)能減排的各項規(guī)劃目標得以實現(xiàn)，當前和今后一個時期對重點行業(yè)的高耗能、高耗水企業(yè)進行重點管理是十分必要的。
第六是強化激勵措施。促進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，僅靠行政強制手段是不夠的，必須依法建立合理的激勵機制，調動各行各業(yè)的積極性，鼓勵走循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展道路。法律第五章對激勵政策作了比較具體的規(guī)定，主要包括:建立循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展專項資金；對科技創(chuàng)新的財政支持；稅收優(yōu)惠；投資和金融支持；實行有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的價格、收費和押金等制度；政府采購和表彰獎勵制度等。
這部法律對我國經(jīng)濟發(fā)展有哪些重要意義？對經(jīng)濟的調整作用有哪些？
孫佑海: 近年來，我國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，各項建設取得巨大成就，在推動資源節(jié)約和綜合利用、推行清潔生產方面，也取得了積極成效。但是，我國經(jīng)濟增長的資源環(huán)境代價過大，傳統(tǒng)的高消耗、高排放、低效率的粗放型增長方式仍未根本轉變，經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日趨尖銳，環(huán)境壓力越來越大。
一是資源總量和人均資源嚴重不足，資源利用效率相對低下。在資源總量方面，我國現(xiàn)已查明的石油儲量僅占世界的1.8％，天然氣占0.7％，鐵礦石不足9％，銅礦不足5％，鋁土礦不足2％。在人均資源量方面，我國人均礦產資源約為世界平均水平的1/2，人均耕地、草地資源約為1/3，人均水資源約為1/4，人均森林資源約為1/5，人均能源約為1/7，其中人均石油占有量僅為1/10。在資源利用效率方面，我國目前鋼鐵、電力、水泥等高耗能行業(yè)的單位產品能耗比國外先進水平平均高20％左右；工業(yè)用水重復利用率比國外先進水平低15％～25％左右；礦產資源總回收率為30％，比國外先進水平低20％；木材綜合利用率為60％，比國外先進水平低20％。
二是生態(tài)破壞嚴重，環(huán)境形勢嚴峻。我國主要污染物排放量超過環(huán)境承載能力，流經(jīng)城市的河段普遍受到污染，許多城市空氣污染嚴重，酸雨污染加重，持久性有機污染物的危害開始顯現(xiàn)，土壤污染面積擴大，近岸海域污染加劇，核與輻射環(huán)境安全存在隱患。生態(tài)破壞嚴重，水土流失量大面廣，石漠化、草原退化加劇，生物多樣性減少，生態(tài)系統(tǒng)功能退化。二氧化硫、化學需氧量等主要污染物排放量長期居高不下，已經(jīng)位居世界第一。環(huán)境污染事故進入高發(fā)期。發(fā)達國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題，在我國近20多年來集中出現(xiàn)，呈現(xiàn)結構型、復合型、壓縮型的特點。
上述問題已經(jīng)對我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展構成了嚴重制約，解決這些問題的根本途徑在于改變過去高投入、高排放的經(jīng)濟增長模式，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。而大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，為解決這些問題提供了一條重要途徑。
本法的立法目的在于以盡可能少的資源消耗和盡可能小的環(huán)境代價，取得最大的經(jīng)濟產出和最少的廢物排放，實現(xiàn)經(jīng)濟、環(huán)境和社會效益相統(tǒng)一，建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。具體包括以下3項內容:
一、提高資源利用效率。資源利用效率是衡量循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展水平的基本指標，提高資源利用效率可以通過兩種方式來實現(xiàn)。一是通過產業(yè)鏈、消費鏈的耦合和社會的合作，實現(xiàn)對自然資源的合理利用；二是通過廢物的循環(huán)利用，把已經(jīng)產生的廢物通過各種技術措施，進行再利用和資源化，減少自然資源的用量。我國近30年的經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)取得了輝煌的成就，但是同時也付出了巨大的資源消耗代價。因此，提高資源利用效率，滿足最大的需求，就成為循環(huán)經(jīng)濟立法首要的直接目的。
二、保護和改善環(huán)境?？梢酝ㄟ^3種方式來實現(xiàn)。一是源頭削減。通過實施循環(huán)經(jīng)濟的“減量化”規(guī)定，盡可能地減少廢物和污染的產生，從源頭削減污染，既節(jié)約資源，又保護環(huán)境；二是過程控制。通過實施清潔生產措施，采取改進設計、使用清潔的能源和原料、采用先進的工藝技術與設備等措施提高資源利用效率，減少或者避免生產、服務和產品使用過程中污染物的產生和排放；三是末端治理，通過污染治理和廢物的循環(huán)利用，回收可循環(huán)利用的廢棄物，減少環(huán)境中已有廢棄物的數(shù)量，降低污染程度。
緩解現(xiàn)實的環(huán)境壓力是循環(huán)經(jīng)濟立法的另一個直接目的。2006年3月，十屆全國人大四次會議審議通過了《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，明確提出了“十一五”期間“主要污染物排放總量減少10％”等約束性指標。這是有法律約束力的。本法的制定，為約束性指標的實現(xiàn)增添了一道重要的法律保障。
三、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是循環(huán)經(jīng)濟立法的根本目的，也是我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基本指導方針。本法的制定，通過在全社會倡導一種資源節(jié)約和環(huán)境友好的理念，逐漸讓政府、企業(yè)事業(yè)單位、公民、行業(yè)協(xié)會等主體形成一種資源節(jié)約和環(huán)境友好的行為方式，從而促進可持續(xù)發(fā)展。這是循環(huán)經(jīng)濟立法的更高目的。
《循環(huán)經(jīng)濟促進法》將從哪些方面推動節(jié)能減排和環(huán)保工作？
孫佑海:近年來我國推行循環(huán)經(jīng)濟工作的力度明顯加大，循環(huán)經(jīng)濟工作的開展取得了一定成效。實踐證明，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟具有以下重要作用:
一是為經(jīng)濟增長開辟新的資源。例如，一個年產800萬～1000萬噸的鋼鐵聯(lián)合企業(yè)，如全部回收可燃氣體，按熱值計算可供一個120萬千瓦發(fā)電廠所需的能源，如全部回收固體廢棄物，可滿足生產300萬噸水泥所需的主要原料。
二是有效減少污染物排放。我國水污染、大氣污染、固體廢物的大量產生，與目前的資源利用方式和水平有直接關系。據(jù)測算，如用礦石煉鋼，能耗為1.11噸標煤/噸鋼，而用廢鋼煉鋼，能耗僅為0.2噸標煤/噸鋼。利用廢鋼煉鋼，可減輕空氣污染88％，減輕水質污染76％。
三是有利于提高經(jīng)濟效益。目前我國冶金、有色、電力、化工等8個高耗能行業(yè)的單位產品能耗比世界先進水平平均高40％以上，工業(yè)用水重復利用率比國外先進水平低15個～25個百分點，礦產資源總回收率為30％，比國外先進水平低20個百分點。只要適當提高企業(yè)資源利用效率和循環(huán)利用水平，就能較大程度提高這些重要行業(yè)的經(jīng)濟效益。
發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是貫徹落實科學發(fā)展觀的重要實踐，也是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，具有全局性、根本性、長期性。但目前在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展實踐中還存在不少問題。比如，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟在國家社會經(jīng)濟發(fā)展中的地位不明確，缺乏推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃，政府、市場、企業(yè)和公民等主體的權利義務關系尚未清晰界定等。因此，迫切需要在立法中對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的戰(zhàn)略和方針予以明確，對政府、市場、企業(yè)和公民等主體的權利義務關系予以界定，從而為循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展提供有效的法律保障。
這部法律對政府部門和企業(yè)提出了哪些新的要求？規(guī)定了哪些新的責任？
孫佑海:本法第三條規(guī)定，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略，應當遵循統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，因地制宜、注重實效，政府推動、市場引導，企業(yè)實施、公眾參與的方針。通過法律的形式明確宣示了循環(huán)經(jīng)濟在國家發(fā)展中的重大戰(zhàn)略地位，同時對政府部門和企業(yè)在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟過程中的地位和作用作了概括規(guī)定。
所謂“政府推動、市場引導”，強調的是既充分發(fā)揮市場的激勵和導向作用，又堅持以政府指導和推動為基礎促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。根據(jù)本法，政府的推動作用主要體現(xiàn)在:一，加強組織領導，制定發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的規(guī)劃；二，建立協(xié)調機制，指導循環(huán)經(jīng)濟的實施；三，完善和落實促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的政策，建立信息和服務體系；四，實施循環(huán)經(jīng)濟的試點工作。
所謂“企業(yè)實施、公民參與”，強調的是企業(yè)和公民兩類主體在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟中的不同作用。企業(yè)是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的主力，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，應當堅持與企業(yè)技術進步和產業(yè)結構優(yōu)化相結合，加強企業(yè)管理，逐步形成企業(yè)依法自覺開展循環(huán)經(jīng)濟的機制。公民是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的群眾力量，公民參與主要體現(xiàn)為推進綠色消費，完善再生資源回收利用體系，實現(xiàn)社會生產和消費過程中的節(jié)約和回收。
以生產者責任延伸制度為例，本法第十五條分四款，分別對政府、企業(yè)事業(yè)單位和公民的權利義務作了規(guī)定。
第一款規(guī)定生產者自行回收、利用和處置。生產列入強制回收的產品或者包裝物的企業(yè)，必須對廢棄的產品或包裝物負責回收，對其中可以利用的，由生產企業(yè)負責利用。
第二款規(guī)定委托回收利用和處置。生產者委托銷售或者其他組織進行回收的，或者委托廢物利用或者處置企業(yè)進行利用或者處置的，受托方應當依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定和合同的約定，負責回收或者利用、處置。
第三款規(guī)定了消費者的義務。消費者應當將廢棄的產品或者包裝物交給生產者或委托回收的銷售者或者其他組織。
第四款規(guī)定了國務院有關部門制定強制回收目錄和管理辦法。
全國人大有關機構將從哪些方面監(jiān)督本法的執(zhí)行情況？
孫佑海:《循環(huán)經(jīng)濟促進法》確立了循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的基本法律制度和政策框架體系，同時需要國務院及有關部門按照有關規(guī)定的要求，制定配套的行政法規(guī)、行政規(guī)章和技術規(guī)范與標準，確保法律得到有效實施。
需要說明的是，本法需要的配套規(guī)定有些已經(jīng)出臺并實施了，同時，法律委員會、環(huán)境與資源保護委員會已經(jīng)就本法規(guī)定需由國務院或國務院有關部門制定的配套規(guī)定與國務院法制辦、國家發(fā)改委等部門進行了溝通協(xié)調，對其中尚未制定的，全國人大有關機構還將進一步建議國務院或國務院有關部門抓緊研究制定，及時出臺，以保證本法的實施效力。
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