既要照顧到南水北調(diào)各涉利主體的利益訴求，又要防止其“漫天要價(jià)”，這迫切需要在法治化的制度構(gòu)建上有所謀劃。
作為一項(xiàng)國(guó)家工程，南水北調(diào)涉及中央利益、地方利益、企業(yè)利益和民眾利益。如何協(xié)調(diào)多方利益，關(guān)系到南水北調(diào)的順利實(shí)施以及完工后的良好運(yùn)行，關(guān)系到重整國(guó)家大江大河水資源重大利益關(guān)系，關(guān)系到大江南北子孫后代的生存照顧和福祉，功在當(dāng)代，利在千秋。
然而，在南水北調(diào)沿線的個(gè)別地區(qū)，卻存在這樣一些需引起重視的現(xiàn)象。比如，突擊種樹(shù)、突擊蓋房問(wèn)題，再如，由于條塊分割差異，造成個(gè)別國(guó)有企業(yè)的“漫天要價(jià)”。另外，幾乎每個(gè)地方政府都在借南水北調(diào)之機(jī)“哭窮”，希冀于中央更多的資金或政策支持。
如何使南水北調(diào)各項(xiàng)補(bǔ)償沿著法治的路徑進(jìn)行，防止南水北調(diào)各涉利主體（企業(yè)、地方政府和群眾等）“漫天要價(jià)”，與此同時(shí)，中央又該如何照顧到各方的利益訴求，這迫切需要更具法治化意蘊(yùn)的制度構(gòu)建。
相關(guān)立法尚需完備
目前，與南水北調(diào)工程相關(guān)的立法已經(jīng)存在不少，從法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)到行政規(guī)章，初步形成了一整套體系。例如包括《水法》《水污染防治法》《環(huán)境評(píng)價(jià)法》等法律，《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》等行政法規(guī)，《山東省南水北調(diào)工程沿線區(qū)域水污染防治條例》等地方性法規(guī)，《南水北調(diào)工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置暫行辦法》《南水北調(diào)工程建設(shè)稽察辦法》《南水北調(diào)東中線第一期工程檔案管理規(guī)定》等行政規(guī)章。
不過(guò)，這些立法還存在諸多不足，這主要包括以下兩個(gè)方面：
其一，現(xiàn)在法律文件的內(nèi)容有些仍然停留在框架立法的層次，內(nèi)容抽象寬泛，而真正具有可操作性的內(nèi)容仍然大多數(shù)由政策文件來(lái)予以規(guī)定。
由于各種政策文件缺少規(guī)范性，而且容易變動(dòng)，這直接導(dǎo)致南水北調(diào)工程中的各種相關(guān)措施的不穩(wěn)定和不一致，大大影響了工程推進(jìn)的效率和質(zhì)量，也不利于各種利益糾紛的解決，同時(shí)還影響到各種利益主體權(quán)益的保障。
例如，《南水北調(diào)工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置暫行辦法》，是一部關(guān)系到南水北調(diào)工程數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的民眾重大權(quán)益的一部征地補(bǔ)償和移民安置的基本法規(guī)，但是這部法規(guī)存在明顯問(wèn)題：一方面，其法律位階過(guò)低。該辦法是國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)制定和頒布施行的。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》，國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)屬于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而且在工作任務(wù)完成后將撤銷(xiāo)，而按照《立法法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)既不是行政法規(guī)也不是部門(mén)規(guī)章的制定主體。《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第六條第七款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)跨國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)任務(wù)。國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)議定的事項(xiàng)，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，由有關(guān)的行政機(jī)構(gòu)按照各自的職責(zé)負(fù)責(zé)辦理。在特殊或者緊急的情況下，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)務(wù)院議事機(jī)構(gòu)可以規(guī)定臨時(shí)性的行政管理措施。”據(jù)此，這一“暫行辦法”連部門(mén)規(guī)章的法律位階也夠不上，只是“臨時(shí)性的行政管理措施”。作為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大工程的基本法規(guī)，顯然位階過(guò)低。
另一方面，該“暫行辦法”總共也就34個(gè)條款，便將工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置的內(nèi)容都進(jìn)行了規(guī)定，這種規(guī)定是典型的框架立法，僅僅規(guī)定了一些大的目標(biāo)和原則，細(xì)致的、可操作性的規(guī)定基本付之闕如，留下了諸多空白，需要大量的非規(guī)范性的政策文件去填補(bǔ)，實(shí)際上等于規(guī)定了一個(gè)總的目標(biāo)，授權(quán)各地方政府以靈活的行政措施去達(dá)到這個(gè)目標(biāo)。依賴于非規(guī)范性的行政措施，缺少立法規(guī)制，這是造成目前移民安置中存在諸多問(wèn)題的一種重要原因。
其二，現(xiàn)行的法律文件之間還存在不一致之處，這種不一致導(dǎo)致法律執(zhí)行時(shí)的差異，有損法律的權(quán)威和當(dāng)事人的權(quán)益。
當(dāng)前，我國(guó)在鐵路、公路等國(guó)家工程建設(shè)征地時(shí)，執(zhí)行的是《土地管理法》及其《實(shí)施細(xì)則》《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》等法律文件的規(guī)定，即依法征收集體土地，要按被征土地的區(qū)片價(jià)乘以被征土地的面積計(jì)算土地補(bǔ)償費(fèi)，山區(qū)未利用地和壩上未利用地按征地區(qū)片價(jià)的60%執(zhí)行。而水利工程征地補(bǔ)償則執(zhí)行的是國(guó)務(wù)院?jiǎn)为?dú)制定的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，土地補(bǔ)償費(fèi)為被征土地所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）耕地前三年平均年產(chǎn)值的16倍?！洞笾行退姽こ探ㄔO(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》所援引的上位法同樣是《土地管理法》。執(zhí)行的是同樣的法律，建設(shè)的是同樣的國(guó)家工程，征收的同樣是農(nóng)村集體土地，然而鐵路、公路建設(shè)和水利工程建設(shè)所執(zhí)行的征地補(bǔ)償制度和標(biāo)準(zhǔn)在立法上就相差甚遠(yuǎn)，前高后低，導(dǎo)致水利工程建設(shè)過(guò)程中的征地措施難以得到被征地農(nóng)民的理解和配合。這種制度設(shè)計(jì)上的差異是不是基于合理差別而進(jìn)行的不同規(guī)定，應(yīng)該重新審視。至少，從目前來(lái)看，被征地對(duì)象是相同的，這種差異的存在也就并無(wú)多大的合理性。立法上的不一致，應(yīng)通過(guò)法規(guī)清理或修改來(lái)加以統(tǒng)一化，以實(shí)現(xiàn)法律體系內(nèi)部的和諧。
鑒于南水北調(diào)工程的浩大，牽涉面極為龐雜，涉及的人員和事項(xiàng)廣泛，建議對(duì)南水北調(diào)進(jìn)行專項(xiàng)行政立法，至少應(yīng)制定幾部有關(guān)征地、移民、工程建設(shè)、水資源管理等方面的行政法規(guī)和一系列配套的行政規(guī)章，緩解立法需求燃眉之急。
利益糾紛亟待制度破解
由于南水北調(diào)工程建設(shè)中需要征用沿線土地，遷移沿線民眾，涉及到沿線地方的生態(tài)利益、企業(yè)和民眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)益和民生照顧等。在補(bǔ)償過(guò)程中，一方面，固然要照顧到各涉利主體的利益；另一方面，針對(duì)一些涉利主體的漫天要價(jià)，也要有所甄別。這不僅和中央財(cái)政的能力相關(guān)，更關(guān)系到各個(gè)地方之間的公平。
對(duì)此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立法定的調(diào)節(jié)機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，如建立和完善公眾參與機(jī)制、中立的補(bǔ)償評(píng)估機(jī)制、法定時(shí)效制度等，秉持公開(kāi)、公平、公正原則，避免補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨意，補(bǔ)償程序倒置或者缺失等，充分保障各方利益的平衡和合理的補(bǔ)償，保障國(guó)家補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)足額到位，也要保障國(guó)家的補(bǔ)償資金不因少數(shù)地方或者少數(shù)人的漫天要價(jià)而使國(guó)家利益受到損害，也不能因此而讓其他利益相關(guān)人受到不公正的待遇。
需要指出的是，由于此類(lèi)機(jī)制的約束性往往較弱，執(zhí)行過(guò)程中容易走樣。因此，應(yīng)該尤其加強(qiáng)政策執(zhí)行的嚴(yán)謹(jǐn)性。
而針對(duì)當(dāng)前已初現(xiàn)端倪的水資源爭(zhēng)奪，建立制度化的地區(qū)利益糾紛解決機(jī)制，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。國(guó)內(nèi)的大江大河經(jīng)過(guò)數(shù)千年的整治疏堵，大體上形成了對(duì)水資源既相爭(zhēng)又相依的局面。南水北調(diào)工程則是人工修建的跨省界新流域，縱貫?zāi)媳?，涉及多個(gè)省份和數(shù)十個(gè)城市，在此方面應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
南水北調(diào)工程的地區(qū)利益糾紛需引起重視。這主要表現(xiàn)在受水區(qū)與調(diào)水區(qū)之間的利益糾紛以及南水北調(diào)受水區(qū)沿線地區(qū)對(duì)水資源的爭(zhēng)奪。
就前者而言，南水北調(diào)工程中線和東線工程的受水區(qū)為京、津、冀、魯、豫、蘇，大部分為經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而調(diào)水區(qū)中線為湖北省、陜南和河南省的5個(gè)地市。其中丹江口庫(kù)區(qū)內(nèi)及上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，有26個(gè)縣為國(guó)家級(jí)貧困縣。東線的調(diào)水區(qū)為南京、上海和太湖地區(qū)，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)。自2003年南水北調(diào)總體規(guī)劃出臺(tái)后，隨著南水北調(diào)東線和中線工程的順利推進(jìn)，調(diào)水區(qū)水源的涵養(yǎng)和保護(hù)，水源區(qū)的生態(tài)建設(shè)壓力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上所受的限制越來(lái)越大。南水北調(diào)工程的主要受益方為經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，而中西部欠發(fā)達(dá)的調(diào)水區(qū)卻為此背上了維護(hù)高標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)包袱，也因此喪失了很多發(fā)展的機(jī)會(huì)。因此，調(diào)水區(qū)與受水區(qū)經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展日益引起人們的普遍關(guān)注，目前廣受關(guān)注的是調(diào)水區(qū)呼吁完善南水北調(diào)中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
但是，目前的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、補(bǔ)償方式和資金來(lái)源單一，國(guó)家目前的生態(tài)補(bǔ)償主要以項(xiàng)目為主，資金主要源于中央財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付；補(bǔ)償政策和項(xiàng)目缺乏長(zhǎng)效性，補(bǔ)償政策大多以規(guī)劃、項(xiàng)目和工程的方式組織實(shí)施，主要補(bǔ)償建設(shè)資金，有明確的時(shí)限。
因此，應(yīng)建立體系化的、多層次的生態(tài)補(bǔ)償制度，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎?。一是確定補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對(duì)象。根據(jù)“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”的生態(tài)補(bǔ)償基本原則，受益者、開(kāi)發(fā)者、破壞者、污染者都可以成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。與此相對(duì)應(yīng)，補(bǔ)償?shù)膶?duì)象應(yīng)為生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者、恢復(fù)者、受損者。二是明確補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前的補(bǔ)償側(cè)重于水污染治理和水土保持，僅考慮了生態(tài)保護(hù)者的部分直接損失和一部分的生態(tài)破壞恢復(fù)成本。以中國(guó)目前而言，生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶荒苓^(guò)寬，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能過(guò)高，但也不能僅限于直接損失，應(yīng)適當(dāng)拓寬補(bǔ)償范圍和提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；三是建立多元補(bǔ)償方式。應(yīng)在資金項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，加大技術(shù)補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償和政策補(bǔ)償?shù)牧Χ取?/p>
再看南水北調(diào)受水區(qū)沿線地區(qū)對(duì)水資源的爭(zhēng)奪。
擬議中的南水北調(diào)西線工程從四川跨流域調(diào)水，牽扯到長(zhǎng)江與黃河兩條流域的水資源再分配，表面上看，是水的所有人和使用人利益發(fā)生了沖突，實(shí)質(zhì)是四川與西北各省在水資源短缺下的利益之爭(zhēng)。南水北調(diào)東線和中線工程則涉及7?。ㄖ陛犑校┑?4座地級(jí)以上城市，在水資源短缺的大背景下，7省對(duì)水資源本身的爭(zhēng)奪已經(jīng)表面化。
目前，我國(guó)現(xiàn)行水法對(duì)跨行政區(qū)域河流的水資源分配使用，以及責(zé)任義務(wù)，缺少明確的法律規(guī)范。對(duì)于水資源的地區(qū)糾紛，國(guó)務(wù)院水利部專門(mén)制定了《省際水事糾紛預(yù)防和處理辦法》，其中明確規(guī)定了對(duì)省際水事糾紛預(yù)防和處理的措施。但是，國(guó)務(wù)院水利部的這一辦法在法律位階上只是規(guī)章，難以對(duì)平級(jí)的省政府形成有效的約束力，在現(xiàn)實(shí)中，地方政府并不完全按照水利部有關(guān)文件執(zhí)行。發(fā)生省際水事糾紛時(shí)，往往是流域管理機(jī)構(gòu)主持兩省代表坐下來(lái)談判。如達(dá)成一致，雙方按照協(xié)議執(zhí)行；協(xié)商不成，那么，最終只能將矛盾上交中央政府裁決，但是，這種并非制度化的措施，容易產(chǎn)生地方與地方、中央與地方之間的矛盾，并損害中央權(quán)威。
為保障南水北調(diào)工程水資源的管理，建議進(jìn)行專門(mén)的行政立法，在中央層級(jí)設(shè)立專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，或者由水利部直接對(duì)南水北調(diào)工程的運(yùn)行進(jìn)行管理，統(tǒng)一進(jìn)行南水北調(diào)水資源的調(diào)度，并負(fù)責(zé)日常的行政管理，這樣能從根源上減少水資源糾紛的產(chǎn)生。并以此為契機(jī)，建立對(duì)跨省河流進(jìn)行有效管理的新機(jī)制。更重要的是，要注重發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)在重大決策制定過(guò)程中的作用，與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注意發(fā)揮司法機(jī)關(guān)在調(diào)處利益糾紛過(guò)程中的職能作用。（作者熊文釗為中央民族大學(xué)法學(xué)院教授，張步峰為中央民族大學(xué)法學(xué)院副教授）
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