【編者按】 現(xiàn)行的《大氣法》實(shí)施8年多以來(lái)，對(duì)于減少大氣污染物排放，保護(hù)人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。但是，《大氣法》的一些規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前和今后一段時(shí)期大氣污染防治工作的要求，因此急需修訂。本文在深入分析《大氣法》實(shí)施以來(lái)大氣污染防治工作取得成效的基礎(chǔ)上，建議《大氣法》修訂工作應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，立足于我國(guó)的基本國(guó)情，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，健全大氣環(huán)境管理體制、原則、制度和機(jī)制。
現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《大氣法》)是2000年4月29日經(jīng)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議審議通過(guò)，并于2000年9月1日起施行的。實(shí)施8年多來(lái)，這部法律對(duì)于減少大氣污染物排放，減輕大氣污染危害，保護(hù)人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。
現(xiàn)行大氣法存在哪些問(wèn)題？
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現(xiàn)行的《大氣法》已經(jīng)實(shí)施8年多，目前來(lái)看，存在8個(gè)方面問(wèn)題，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前和今后一段時(shí)期大氣污染防治工作的要求，不利于實(shí)現(xiàn)大氣污染防治工作領(lǐng)域的3個(gè)轉(zhuǎn)變。例如，主要污染物總量控制的規(guī)定不論在范圍和力度上均不能適應(yīng)當(dāng)前大氣污染物總量控制的要求。
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，人民群眾對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量的要求進(jìn)一步提高，現(xiàn)行《大氣法》的一些規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前和今后一段時(shí)期大氣污染防治工作的要求，不利于實(shí)現(xiàn)大氣污染防治工作領(lǐng)域的3個(gè)轉(zhuǎn)變。目前，我國(guó)《大氣法》存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。
(一)主要污染物總量控制的規(guī)定不論在范圍和力度上均不能適應(yīng)當(dāng)前大氣污染物總量控制的要求
自“兩控區(qū)”劃分以來(lái)，國(guó)家、有關(guān)省市和電力等重點(diǎn)行業(yè)制定了酸雨和二氧化硫污染綜合防治規(guī)劃。部分省市頒布了二氧化硫和氮氧化物排放地方標(biāo)準(zhǔn)，使二氧化硫防治工作取得了重大成就，“兩控區(qū)”內(nèi)城市空氣質(zhì)量得到了明顯改善，酸雨惡化的趨勢(shì)得到了緩解。但是，“兩控區(qū)”的管理也帶來(lái)了一些問(wèn)題，一些污染嚴(yán)重、高耗能的企業(yè)在“兩控區(qū)”內(nèi)的發(fā)展得到了嚴(yán)格限制，但在“兩控區(qū)”外的發(fā)展很快，使得“兩控區(qū)”外的城市空氣質(zhì)量惡化，部分地區(qū)的酸雨污染加劇，同時(shí)也對(duì)“兩控區(qū)”內(nèi)空氣的質(zhì)量和降水酸度產(chǎn)生影響。因此，在全國(guó)范圍內(nèi)減輕空氣污染和酸雨污染的科學(xué)方法是:不僅在“兩控區(qū)”和空氣質(zhì)量未達(dá)標(biāo)地區(qū)，還在其他地區(qū)開(kāi)展主要大氣污染物的總量控制。這需要修訂現(xiàn)行《大氣法》。
(二)大氣污染物排放許可證的規(guī)定與有關(guān)法律不一致導(dǎo)致實(shí)施難度大
按照現(xiàn)行《大氣法》的規(guī)定，大氣排污許可證的規(guī)定僅在大氣污染物總量控制區(qū)內(nèi)執(zhí)行，排污許可證是為大氣污染總量控制管理服務(wù)的，僅包括大氣污染物排放總量，不能涵蓋環(huán)保部門(mén)對(duì)排污者的環(huán)保要求，無(wú)論從執(zhí)行范圍還是包含的內(nèi)容上都有較大的局限性。在實(shí)際工作中，許多地方的排污許可證中包括了執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)、允許的排放總量控制指標(biāo)等環(huán)保部門(mén)對(duì)排污者的各種要求。這些要求和經(jīng)驗(yàn)需要新的《大氣法》來(lái)鞏固。
按照現(xiàn)行《大氣法》的規(guī)定，大氣污染物總量控制區(qū)內(nèi)有關(guān)地方人民政府依照國(guó)務(wù)院規(guī)定的條件和程序，按照公開(kāi)、公平、公正的原則，核定企業(yè)事業(yè)單位的主要大氣污染物排放總量，核發(fā)主要大氣污染物排放許可證。但事實(shí)上，2000年《大氣法》實(shí)施以后，國(guó)務(wù)院至今還沒(méi)有頒布有關(guān)排污許可證的規(guī)定。
同時(shí)，讓地方人民政府核發(fā)主要大氣污染物排放許可證也不具有可操作性。在各地的實(shí)踐中，也是由各級(jí)地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)核發(fā)排污許可證的。因此，需要修訂《大氣法》以確立統(tǒng)一的要求和程序。
此外，現(xiàn)行《大氣法》中缺乏對(duì)無(wú)證排污的處罰規(guī)定，也沒(méi)有設(shè)置對(duì)不按許可證排污的處罰條款，不利于排污許可證制度的實(shí)施，需要修訂《大氣法》，規(guī)定新的立法措施予以彌補(bǔ)。
(三)機(jī)動(dòng)車(chē)污染控制的規(guī)定難以涵蓋當(dāng)前管理領(lǐng)域
在機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量激增的形勢(shì)下，環(huán)保部門(mén)難以對(duì)其進(jìn)行及時(shí)、有效的大氣環(huán)境管理和排放控制。對(duì)新生產(chǎn)機(jī)動(dòng)車(chē)開(kāi)展的型式核準(zhǔn)、生產(chǎn)一致性檢查、在用車(chē)符合性檢查，以及對(duì)在用車(chē)開(kāi)展的環(huán)保定期檢測(cè)、在用車(chē)環(huán)保召回等管理規(guī)定，在法律中都沒(méi)有明確的規(guī)定，且缺乏有效的處罰機(jī)制；另外，對(duì)車(chē)用燃料及車(chē)用燃料添加劑的要求過(guò)于籠統(tǒng)，造成目前排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施與車(chē)用燃料標(biāo)準(zhǔn)脫節(jié)的“車(chē)油不匹配”現(xiàn)象，影響了機(jī)動(dòng)車(chē)排放控制的實(shí)際效果，這些都需要修訂法律措施予以解決。
(四)城市群地區(qū)大氣污染的防治缺乏有效的機(jī)制
目前，我國(guó)京津唐、長(zhǎng)三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市群地區(qū)，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，能源消耗急劇增加，已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的區(qū)域性復(fù)合型大氣污染問(wèn)題，呈現(xiàn)出煤煙型污染和機(jī)動(dòng)車(chē)污染相結(jié)合的特征。這些地區(qū)大氣污染物在不同城市間的傳輸擴(kuò)散和相互影響十分嚴(yán)重，需要區(qū)域協(xié)作共同解決，但現(xiàn)行《大氣法》只提到城市空氣污染的防治，未涉及城市群地區(qū)區(qū)域性大氣污染問(wèn)題。
(五)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)和源監(jiān)控問(wèn)題需要進(jìn)一步強(qiáng)化
空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)和大氣污染源監(jiān)控是環(huán)境空氣質(zhì)量管理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，我國(guó)目前大氣污染不斷加重的主要原因之一就是許多地方還缺乏對(duì)主要大氣污染源的監(jiān)控?，F(xiàn)行《大氣法》中針對(duì)這方面內(nèi)容僅做出“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)建立大氣污染監(jiān)測(cè)制度，組織監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，制定統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)方法”的規(guī)定，沒(méi)有針對(duì)源監(jiān)控做出具體規(guī)定，有必要予以立法補(bǔ)充。
(六)現(xiàn)行的規(guī)定不足以有效應(yīng)對(duì)大氣污染事故或者突發(fā)大氣污染事件
現(xiàn)行《大氣法》僅就單位發(fā)生事故或其他突發(fā)性事件，造成或可能造成大氣污染事故、危害人體健康時(shí)，應(yīng)采取的應(yīng)急措施做出了規(guī)定，同時(shí)規(guī)定了在大氣受到嚴(yán)重污染，危害人體健康和安全的緊急情況下，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)采取的應(yīng)急措施，但是沒(méi)有對(duì)各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)，有可能發(fā)生大氣污染事故的單位針對(duì)大氣污染事故和突發(fā)事件的應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警和事后恢復(fù)等工作做出應(yīng)有規(guī)定。加上《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和國(guó)務(wù)院有關(guān)環(huán)境保護(hù)突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案都有大氣污染事故或者突發(fā)大氣污染事件的規(guī)定，但現(xiàn)行的《大氣法》由于制定時(shí)間在前，缺乏與它們銜接的規(guī)定。這需要修訂《大氣法》，規(guī)定大氣污染事故和突發(fā)事件的應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)等事項(xiàng)。
(七)法律責(zé)任缺乏威懾力度，難以有效遏制大氣污染違法行為
近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，企業(yè)產(chǎn)值基數(shù)已大大高于以往，而《大氣法》現(xiàn)行規(guī)定的處罰規(guī)定數(shù)額過(guò)低，對(duì)環(huán)境違法起不到應(yīng)有的震懾作用。同時(shí)，處罰數(shù)額過(guò)低會(huì)造成處罰數(shù)額低于環(huán)保設(shè)施運(yùn)行成本的現(xiàn)象，導(dǎo)致一些企業(yè)寧可交罰款，也不愿運(yùn)行環(huán)保設(shè)施的情況。
(八)不利于全球性環(huán)境問(wèn)題的解決
當(dāng)前，氣候變化問(wèn)題越來(lái)越引起人們的關(guān)注，我國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國(guó)，制定了中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案，但現(xiàn)行《大氣法》只提及保護(hù)臭氧層問(wèn)題，對(duì)減少溫室氣體排放和應(yīng)對(duì)氣候變化未做出明確規(guī)定，因此，有必要修訂《大氣法》，增加強(qiáng)化溫室氣體控制、應(yīng)對(duì)氣候變化的有關(guān)規(guī)定。
大氣法應(yīng)該怎樣修訂？
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《大氣法》的修訂應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，立足于我國(guó)的基本國(guó)情，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為推動(dòng)大氣污染防治工作，保護(hù)和改善大氣環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，主要考慮6個(gè)方面。例如，結(jié)合實(shí)際情況適當(dāng)擴(kuò)大《大氣法》的適用范圍。
現(xiàn)行的《大氣法》即將重新修訂。修訂《大氣法》，應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，立足于我國(guó)的基本國(guó)情，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，健全大氣環(huán)境管理體制、原則、制度和機(jī)制，為推動(dòng)大氣污染防治工作，保護(hù)和改善大氣環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，提供必要的法律保障。建議在修訂過(guò)程中主要考慮以下幾點(diǎn):
(一)結(jié)合實(shí)際情況適當(dāng)擴(kuò)大《大氣法》的適用范圍
現(xiàn)行《大氣法》由于受到當(dāng)時(shí)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)條件和公眾環(huán)境意識(shí)的限制和制約，一些條款僅在一定范圍內(nèi)適用，但事實(shí)上，隨著近年來(lái)我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及大氣污染的不斷加重，一些條款的適用范圍已經(jīng)擴(kuò)大，而另外一些條款的適用范圍需要調(diào)整和擴(kuò)大。比如，大氣污染物總量控制制度事實(shí)上已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)執(zhí)行，而不僅僅在現(xiàn)行《大氣法》規(guī)定的“兩控區(qū)”和空氣質(zhì)量未達(dá)標(biāo)區(qū)域執(zhí)行；現(xiàn)行《大氣法》僅規(guī)定對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)船的大氣污染控制措施，尚未對(duì)整個(gè)交通系統(tǒng)的大氣污染防治做出規(guī)定，這些新的調(diào)整需要，《大氣法》修訂均要予以考慮。
(二)進(jìn)一步理順管理體制，強(qiáng)化環(huán)保部門(mén)大氣環(huán)境監(jiān)督管理職能
目前，我國(guó)大氣環(huán)境監(jiān)督管理職能還沒(méi)有真正理順，環(huán)保部門(mén)與其他部門(mén)的一些職責(zé)交叉嚴(yán)重，在許多問(wèn)題的處理上難以協(xié)調(diào)一致。建議《大氣法》修訂應(yīng)高度重視這個(gè)問(wèn)題，進(jìn)行大量調(diào)查研究，通過(guò)充分論證，提出修訂方案，如對(duì)于機(jī)動(dòng)車(chē)污染控制有關(guān)條款，明確環(huán)保部門(mén)、公安部門(mén)、交通部門(mén)、質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)、工商部門(mén)等的職責(zé)范圍。建議《大氣法》修訂，強(qiáng)調(diào)機(jī)動(dòng)車(chē)從新生產(chǎn)機(jī)動(dòng)車(chē)到報(bào)廢全生命周期監(jiān)管模式，增強(qiáng)生產(chǎn)企業(yè)責(zé)任，強(qiáng)化行政部門(mén)職能分工，盡可能做到責(zé)權(quán)統(tǒng)一。
(三)全面推進(jìn)和突出重點(diǎn)相結(jié)合，近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)相結(jié)合，以增強(qiáng)《大氣法》的針對(duì)性和可操作性
建議修訂的《大氣法》加強(qiáng)氮氧化物控制的條款，提出了二氧化碳、燃煤汞的減排，增加了應(yīng)對(duì)氣候變化的專(zhuān)門(mén)條款，使《大氣法》覆蓋的大氣環(huán)境問(wèn)題更加全面。大氣問(wèn)題的解決必須突出重點(diǎn)，解決一些關(guān)鍵性的問(wèn)題，為此，《大氣法》修訂草案著重在排污許可證、總量控制和機(jī)動(dòng)車(chē)污染控制等方面做了較大的修訂和完善，增強(qiáng)了《大氣法》的針對(duì)性和可操作性。例如，主要大氣污染物排放總量控制條款中明確了國(guó)務(wù)院，省、自治區(qū)、直轄市人民政府和市、縣人民政府在大氣污染物排放總量控制工作中的職責(zé)和分工，這樣使主要大氣污染物排放總量控制責(zé)任主體和義務(wù)更加明確，實(shí)施起來(lái)更加便利。
(四)區(qū)域污染控制和行業(yè)污染控制要相結(jié)合，行政監(jiān)管與市場(chǎng)調(diào)控相結(jié)合
當(dāng)前我國(guó)大氣污染問(wèn)題越來(lái)越呈現(xiàn)出區(qū)域性污染的特征，而導(dǎo)致大氣污染嚴(yán)重的原因又與一些重點(diǎn)污染行業(yè)緊密相聯(lián)，電力、交通、冶金、化工、建材等行業(yè)成為我國(guó)大氣污染的關(guān)鍵污染源，因此，《大氣法》的修訂，應(yīng)本著區(qū)域污染控制和行業(yè)污染控制相結(jié)合的原則，把這項(xiàng)原則落實(shí)到大氣污染防治的監(jiān)督管理和大氣污染防治措施的有關(guān)條款當(dāng)中。
在我國(guó)這樣的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，必須重視市場(chǎng)機(jī)制的作用，正確處理政府行政監(jiān)管和市場(chǎng)調(diào)控在大氣環(huán)境保護(hù)方面的關(guān)系，為此，《大氣法》的修訂，在強(qiáng)化環(huán)保部門(mén)行政監(jiān)督管理職能的同時(shí)，一定要與市場(chǎng)調(diào)控相結(jié)合，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，如增加排污交易，采取經(jīng)濟(jì)政策促進(jìn)老舊機(jī)動(dòng)車(chē)的報(bào)廢或淘汰以及采用有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策促進(jìn)節(jié)能環(huán)保機(jī)動(dòng)車(chē)和優(yōu)質(zhì)車(chē)用燃料的開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)和使用等。
(五)大氣污染防治基本制度的設(shè)計(jì)要完善，實(shí)施可行，體現(xiàn)有效性和成本可接受性
我國(guó)目前面臨日益嚴(yán)重的大氣污染形勢(shì)，更加顯現(xiàn)出大氣污染防治工作的重要性。因此，《大氣法》的修訂不僅要針對(duì)目前主要大氣環(huán)境問(wèn)題的解決，而且要著眼于制度和規(guī)范的建設(shè)。重點(diǎn)針對(duì)排污許可證、總量控制、機(jī)動(dòng)車(chē)污染控制、新擴(kuò)改建項(xiàng)目的大氣污染治理及相關(guān)法律責(zé)任等方面進(jìn)行了深入和廣泛的調(diào)查研究，旨在進(jìn)一步完善大氣污染防治的基本制度，進(jìn)一步調(diào)整政府、排污者和公眾之間的關(guān)系，明確責(zé)任和義務(wù)，切實(shí)發(fā)揮作用。例如，加強(qiáng)控制氮氧化物排放的條款，使我國(guó)大氣污染防治法在氮氧化物排放控制方面得到完善。
大氣污染防治法律制度的設(shè)計(jì)要符合系統(tǒng)化、具體化和明確化的要求，體現(xiàn)實(shí)施可行的要求。大氣污染防治法律制度的創(chuàng)新和完善必須符合實(shí)際，循序漸進(jìn)，保持制度的連續(xù)性和相對(duì)穩(wěn)定性。大氣污染防治基本制度的創(chuàng)新和完善應(yīng)當(dāng)在環(huán)境有效、管理具有可操作性和管理成本可行3個(gè)方面找到一個(gè)平衡點(diǎn)。
(六)要把中國(guó)的污染防治和履行國(guó)際條約義務(wù)或者促進(jìn)國(guó)際合作相結(jié)合
氣候變化是國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)心的重大全球性問(wèn)題?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》明確提出，各締約方應(yīng)在公平的基礎(chǔ)上，根據(jù)他們共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自的能力，為人類(lèi)當(dāng)代和后代的利益保護(hù)氣候系統(tǒng)，發(fā)達(dá)國(guó)家締約方應(yīng)率先采取行動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化及其不利影響?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》同時(shí)也要求所有締約方制定、執(zhí)行、公布并經(jīng)常更新應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家方案。我國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國(guó)，目前雖然不承擔(dān)強(qiáng)制性的減排國(guó)際義務(wù)，但還是制定了中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案。由于現(xiàn)行《大氣法》僅提及保護(hù)臭氧層問(wèn)題，對(duì)減少溫室氣體排放和應(yīng)對(duì)氣候變化未做出明確規(guī)定，因此，《大氣法》修訂應(yīng)本著把中國(guó)的污染防治和促進(jìn)國(guó)際大氣環(huán)境保護(hù)的積極合作相結(jié)合的原則，增加專(zhuān)門(mén)條款對(duì)減少溫室氣體排放和應(yīng)對(duì)氣候變化做出相應(yīng)規(guī)定。此外，《大氣法》的修訂應(yīng)結(jié)合新的形勢(shì)和要求，修改、完善了保護(hù)臭氧層的有關(guān)規(guī)定。
修訂后的將有哪些變化？
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《大氣法》修訂草案共設(shè)七章一百一十一條，對(duì)現(xiàn)行的《大氣法》提出了全面的修訂建議，主要體現(xiàn)在10個(gè)方面的變化。例如，明確和完善了大氣污染物排放總量控制的體制和制度。
《大氣法》修訂草案共設(shè)七章一百一十一條，與現(xiàn)行《大氣法》相比，主要有以下幾個(gè)方面:
(一)明確和完善了大氣污染物排放總量控制的體制和制度
《大氣法》修訂草案突破了現(xiàn)行法律中大氣污染總量控制僅限于尚未達(dá)到規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)劃定的酸雨控制區(qū)、二氧化硫污染控制區(qū)的界限，使目前環(huán)境管理中全國(guó)范圍的二氧化硫總量控制有了明確的法律依據(jù)。明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院確定國(guó)家實(shí)施總量控制的重點(diǎn)大氣污染物，規(guī)定控制目標(biāo)，并將重點(diǎn)大氣污染物排放總量指標(biāo)分解落實(shí)到省、自治區(qū)、直轄市及重點(diǎn)行業(yè)。同時(shí)，也賦予省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定地方實(shí)施總量控制大氣污染物的權(quán)力。明確了國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，市、縣人民政府，排污者在大氣污染總量控制中的職責(zé)、權(quán)限和義務(wù)，并對(duì)超過(guò)污染物總量控制指標(biāo)的地區(qū)、企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)規(guī)定了處罰辦法。提出鼓勵(lì)在有條件的行業(yè)和地區(qū)開(kāi)展重點(diǎn)大氣污染物的排污權(quán)交易活動(dòng)，要求國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)制訂排污權(quán)交易具體辦法。這些修訂措施，將使我國(guó)大氣污染總量控制工作進(jìn)一步法制化、科學(xué)化，形成國(guó)家、省、市、縣、排污者不同層次分工負(fù)責(zé)的大氣污染總量控制管理體系。
(二)嚴(yán)格了大氣污染物排放許可證的管理
《大氣法》修訂草案明確規(guī)定了大氣污染物排放許可證的管理對(duì)象，使排污許可證成為企業(yè)準(zhǔn)入的重要資格條件，明確提出由國(guó)務(wù)院制定排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟。明確規(guī)定禁止無(wú)排污許可證或者不按照排污許可證的規(guī)定向大氣排放污染物，使大氣排污許可證更完善、更具可操作性，成為政府部門(mén)管理企事業(yè)單位大氣排污行為的重要手段，而不僅僅是實(shí)行大氣污染物總量控制制度的手段之一。
(三)為區(qū)域限批或企業(yè)限批創(chuàng)設(shè)了法律依據(jù)
《大氣法》修訂草案新增了第十九條，規(guī)定對(duì)超過(guò)重點(diǎn)大氣污染物總量控制指標(biāo)的地區(qū)或者企業(yè)集團(tuán)，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)暫停審批這一地區(qū)或者這一企業(yè)集團(tuán)新增重點(diǎn)大氣污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，具體管理辦法由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)制定。增加這一條款，將使國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)近年來(lái)實(shí)施的區(qū)域和行業(yè)限批政策在《大氣法》中有了明確規(guī)定。
(四)全面加強(qiáng)了大氣環(huán)境質(zhì)量和大氣污染源監(jiān)測(cè)制度
空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)和大氣污染源監(jiān)控是環(huán)境空氣質(zhì)量管理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，我國(guó)目前大氣污染不斷加重的主要原因之一就是許多地方還缺乏對(duì)主要大氣污染源的監(jiān)控。由于現(xiàn)行《大氣法》中針對(duì)這方面內(nèi)容僅做出了“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)建立大氣污染監(jiān)測(cè)制度，組織監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，制定統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)方法”的規(guī)定，沒(méi)有針對(duì)源監(jiān)控的具體規(guī)定，修訂草案對(duì)現(xiàn)行《大氣法》中有關(guān)大氣污染監(jiān)測(cè)制度進(jìn)行了修訂和完善，增加第二十四條，對(duì)大氣污染源監(jiān)測(cè)規(guī)范、大氣污染源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的組織和管理做出了規(guī)定。
(五)加強(qiáng)了對(duì)火電廠(含熱電廠、自備電站)和其他燃煤企業(yè)的大氣污染防治
現(xiàn)行《大氣法》中關(guān)于新擴(kuò)建火電廠和其他大中型企業(yè)脫硫、除塵的規(guī)定，不能適應(yīng)目前我國(guó)節(jié)能減排的形勢(shì)，不利于我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年計(jì)劃中提出的關(guān)于主要污染物總量控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于“兩控區(qū)”內(nèi)超標(biāo)排污企業(yè)的規(guī)定也與其他條款重復(fù)。對(duì)氮氧化物控制缺乏強(qiáng)制性規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)際工作中無(wú)法操作。隨著我國(guó)煤煙型和機(jī)動(dòng)車(chē)污染型復(fù)合污染的日趨嚴(yán)重，對(duì)氮氧化物的控制已勢(shì)在必行。修訂草案對(duì)火電廠和其他燃煤企業(yè)的二氧化硫、塵和氮氧化物的控制有了更加嚴(yán)格的規(guī)定，將火電廠和其他燃煤企業(yè)的氮氧化物治理提到與二氧化硫、煙塵治理并列的地位，以促進(jìn)氮氧化物治理工作的開(kāi)展。同時(shí)，首次提出鼓勵(lì)企業(yè)采用先進(jìn)的脫汞技術(shù)。
(六)強(qiáng)化了對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)船的監(jiān)督管理
將現(xiàn)有的機(jī)動(dòng)車(chē)船污染防治擴(kuò)大到整個(gè)交通大氣污染防治的范圍，突出了城市交通規(guī)劃和發(fā)展公共交通系統(tǒng)對(duì)控制機(jī)動(dòng)車(chē)大氣污染的重要作用；突出了全生命周期污染防控理念，對(duì)新生產(chǎn)機(jī)動(dòng)車(chē)、在用機(jī)動(dòng)車(chē)、車(chē)輛維修與報(bào)廢都提出了明確的管理規(guī)定和部門(mén)分工與責(zé)任；突出了車(chē)用燃料和清凈劑在機(jī)動(dòng)車(chē)污染控制中的重要作用；突出了生產(chǎn)企業(yè)和個(gè)人在機(jī)動(dòng)車(chē)污染防控中應(yīng)該承擔(dān)的不同義務(wù)與責(zé)任；突出了經(jīng)濟(jì)政策在機(jī)動(dòng)車(chē)污染防控中的重要調(diào)節(jié)作用。
——關(guān)于新生產(chǎn)機(jī)動(dòng)車(chē)規(guī)定:現(xiàn)行《大氣法》規(guī)定“任何單位和個(gè)人不得制造、銷(xiāo)售或者進(jìn)口污染物排放超過(guò)規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車(chē)船。”此款規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，且罰則中對(duì)生產(chǎn)企業(yè)罰款也缺乏可操作性手段；修訂草案提出建立新車(chē)型式核準(zhǔn)、環(huán)保生產(chǎn)一致性以及在用車(chē)符合性監(jiān)管制度，且對(duì)企業(yè)、行政監(jiān)管人員均有相應(yīng)處罰措施。
——關(guān)于在用機(jī)動(dòng)車(chē)規(guī)定:現(xiàn)行《大氣法》規(guī)定:“在用機(jī)動(dòng)車(chē)不符合制造當(dāng)時(shí)的在用機(jī)動(dòng)車(chē)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，不得上路行駛。”此款規(guī)定在2004年《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》頒布后，可操作性降低，各地紛紛通過(guò)核發(fā)環(huán)保標(biāo)志，與交警部門(mén)合作來(lái)實(shí)現(xiàn)此款規(guī)定，但環(huán)保標(biāo)志目前也缺乏相應(yīng)的上位法支持。因此，修訂草案增加在用機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)保標(biāo)志管理的條款，明確公安、環(huán)保、交通等部門(mén)各自的職責(zé)。
——關(guān)于車(chē)用燃料規(guī)定:現(xiàn)行《大氣法》中關(guān)于車(chē)用燃料的規(guī)定除含鉛汽油外均屬于鼓勵(lì)性政策，因此造成了機(jī)動(dòng)車(chē)排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施中的車(chē)油不配套問(wèn)題，嚴(yán)重妨礙并且降低了排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施所取得的環(huán)境效益。修訂草案提出了環(huán)保部門(mén)制定車(chē)用燃料有害物質(zhì)控制標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，強(qiáng)化了環(huán)保部門(mén)在車(chē)用燃料標(biāo)準(zhǔn)方面的參與權(quán)。
(七)改變污染防治模式，加強(qiáng)了城市和區(qū)域大氣污染防治
當(dāng)前我國(guó)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了煤煙型和機(jī)動(dòng)車(chē)污染并存的區(qū)域性復(fù)合型大氣污染問(wèn)題，傳統(tǒng)的城市大氣污染防治和監(jiān)督管理措施已經(jīng)顯得力不從心，有必要加強(qiáng)城市間的區(qū)域協(xié)作，建立聯(lián)防機(jī)制，共同應(yīng)對(duì)區(qū)域性復(fù)合型大氣污染問(wèn)題。因此，修訂草案增加了第六十八條和第六十九條，明確規(guī)定劃定國(guó)家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域，并規(guī)定國(guó)家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的地方人民政府，在共同的上級(jí)人民政府組織協(xié)調(diào)下，建立區(qū)域大氣污染防治合作組織，負(fù)責(zé)實(shí)施重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃，建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治制度。這對(duì)于應(yīng)對(duì)我國(guó)越來(lái)越嚴(yán)重的區(qū)域性大氣污染將起到重要作用。
(八)突出了大氣污染事故和突發(fā)事件的預(yù)防和處置
發(fā)生大氣污染事故和事件，可能對(duì)人民群眾的健康和公共安全造成危害，因此，各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)以及企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)做好發(fā)生大氣污染事故和事件的應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)工作，為此，《大氣法》修訂草案專(zhuān)設(shè)一章增加了相應(yīng)條款，做出了和相關(guān)法律、法規(guī)相銜接的規(guī)定，進(jìn)一步明確了各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)、單位在事故發(fā)生前、事故發(fā)生時(shí)以及事故發(fā)生后應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任和義務(wù)，使《大氣法》有關(guān)大氣污染事故和事件處置的條款更具可操作性。
(九)對(duì)法律責(zé)任分門(mén)別類(lèi)，并進(jìn)一步強(qiáng)化了法律責(zé)任的嚴(yán)厲程度
現(xiàn)行《大氣法》規(guī)定的處罰數(shù)額過(guò)低，不能適應(yīng)新形勢(shì)下的環(huán)境管理要求。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，企業(yè)產(chǎn)值基數(shù)已大大高于以往，而《大氣法》現(xiàn)行規(guī)定的處罰數(shù)額過(guò)低，對(duì)環(huán)境違法行為起不到應(yīng)有的震懾作用。同時(shí)，隨著環(huán)保要求的逐步加嚴(yán)以及電費(fèi)、材料費(fèi)的上漲，環(huán)保設(shè)施的建設(shè)投資和運(yùn)行費(fèi)用均在提高，會(huì)造成處罰數(shù)額低于運(yùn)行成本的現(xiàn)象，導(dǎo)致一些企業(yè)寧可交罰款，也不愿運(yùn)行環(huán)保設(shè)施。
總之，“違法成本低”的結(jié)果就是“違法者占便宜”，這種不合理現(xiàn)象長(zhǎng)期困擾著環(huán)境執(zhí)法，因此提高處罰數(shù)額勢(shì)在必行?！洞髿夥ā沸抻啿莅讣哟罅颂幜P力度，增強(qiáng)了對(duì)違法行為的震懾力，將對(duì)進(jìn)一步強(qiáng)化大氣環(huán)境監(jiān)督管理起到積極的促進(jìn)作用。同時(shí)，還針對(duì)新增和修訂的條款，規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任；細(xì)化了限期治理?xiàng)l款，將限期治理決定權(quán)授予環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，規(guī)定限期治理期間要限批新建項(xiàng)目；規(guī)定違法排污拒不改正的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)可以按照本法規(guī)定的罰款數(shù)額，按日累計(jì)罰款；增加了因大氣污染受到損害的當(dāng)事人的訴訟和賠償?shù)认嚓P(guān)規(guī)定；細(xì)化了環(huán)境監(jiān)管人員的法律責(zé)任。
以上這些修訂措施，更加明確了法律制裁措施，加大了制裁的力度。但由于不同的法律主體其違法行為的影響和危害不一定相同，責(zé)任承受能力也不同，因此，《大氣法》修訂草案考慮了法律責(zé)任實(shí)施的可行性問(wèn)題，對(duì)單位、個(gè)體工商戶(hù)和個(gè)人的行政法律責(zé)任予以了區(qū)分，體現(xiàn)了行政處罰的人性化。
(十)就履行國(guó)際大氣環(huán)境條約做出了相應(yīng)的規(guī)定
中國(guó)對(duì)氣候變化問(wèn)題給予了高度重視，制定了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》，方案明確了到2010年中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的具體目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)領(lǐng)域及其政策措施。為此，《大氣法》修訂草案增加了第二十九條，明確規(guī)定，國(guó)家發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)采用先進(jìn)的工藝、設(shè)備和減排、回收技術(shù)，減少溫室氣體排放，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)全球和區(qū)域氣候變化的能力。這對(duì)于促進(jìn)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的實(shí)施將起非常積極的推動(dòng)作用。
【作者簡(jiǎn)介】柴發(fā)合，中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院副院長(zhǎng)，大氣環(huán)境科學(xué)研究所所長(zhǎng)、研究員。
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