2009年12月11日，清華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究所所長(zhǎng)傅濤博士在“2009中國(guó)固廢高級(jí)論壇”上，針對(duì)目前固廢管理的熱點(diǎn)問題與認(rèn)識(shí)誤區(qū)，結(jié)合目前垃圾處理的眾多群體事件，從五個(gè)方面對(duì)該論壇做了獨(dú)到的分析與總結(jié)。
一、固廢管理所面臨的社會(huì)形勢(shì)
1、發(fā)展均等化差距
國(guó)際上固廢管理已經(jīng)走了很多年，領(lǐng)先于我國(guó)幾十年，為什么不能直接把國(guó)外的東西搬過來用？實(shí)際上我國(guó)很多城市都在照搬國(guó)外的東西，但我們只是搬了一部分。
我國(guó)的污水和垃圾等環(huán)境處理設(shè)施與國(guó)外相比最大的區(qū)別在于均等化程度差。中央從十七大開始講公共服務(wù)的均等化。但是，中國(guó)總體上處在一個(gè)兩元社會(huì)里面，有非常大的差距，如城鄉(xiāng)差距，地區(qū)差距。我們的市中心像美國(guó)的曼哈頓，但是走出十公里、二十公里之后可能就到了非洲。
2、差異形成固廢管理結(jié)構(gòu)
我國(guó)城市的垃圾處理廠和污水處理廠與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，差距不大，但在農(nóng)村，在具體的城鄉(xiāng)結(jié)合部有很明顯的差距。這一點(diǎn)好像跟固廢管理不相關(guān)，但實(shí)際上關(guān)系非常密切。我國(guó)在如北京這樣最發(fā)達(dá)的城市制定了非常好的環(huán)衛(wèi)和固廢管理的發(fā)展規(guī)劃，這些離不開中國(guó)的背景。我們的城市被貧困的社會(huì)環(huán)境所包圍著，我們有非常大的貧富差距。
作為一個(gè)國(guó)家在制定固廢管理規(guī)劃的時(shí)候，離不開社會(huì)這個(gè)大環(huán)境，它直接影響了我們固廢管理的形態(tài)，也使我們的固廢管理更加綜合和復(fù)雜。目前我國(guó)在做進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)，但實(shí)際上我國(guó)的差距不是在降低，而是在增加。按照經(jīng)濟(jì)宏觀統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，目前中國(guó)資產(chǎn)的收益比率很高，達(dá)到55％左右，而在總收入里面勞動(dòng)收入比例不到一半，要遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家，這意味著在一個(gè)時(shí)期之內(nèi)我國(guó)貧富差距會(huì)進(jìn)一步的加大。因此，我們無法從根本上改變固廢管理所面臨的這一社會(huì)形勢(shì)。
巨大的城鄉(xiāng)差距和貧富差距形成中國(guó)特有的拾荒大軍，形成了中國(guó)特有的廢品流通機(jī)制，也因此改變了中國(guó)固廢管理的結(jié)構(gòu)。這是中國(guó)的固廢在結(jié)構(gòu)上、模式上難以簡(jiǎn)單借鑒國(guó)際的模式。
3、固廢問題即將集中爆發(fā)
如果城市供水出了事兒，當(dāng)天就能發(fā)現(xiàn)問題，污水系統(tǒng)出了事兒，幾年后可能會(huì)發(fā)現(xiàn)水體惡化，但是如果固廢領(lǐng)域出了事兒，十到二十年后才會(huì)顯現(xiàn)，因?yàn)樗挠绊懧裨诘叵铝?。同樣的道理，供水治理可能來得要快，污水其次，固廢治理則最慢。30年的改革開放，我國(guó)發(fā)展得非?？欤瑫r(shí)也付出了巨大的環(huán)境代價(jià)，固廢領(lǐng)域的環(huán)境代價(jià)尤其沉重，只是還沒有完全顯現(xiàn)出來。在這個(gè)背景之下，我國(guó)確實(shí)有大量的固體廢物亟待處理，民眾在簡(jiǎn)單問題上的糾纏實(shí)際遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能影響國(guó)家對(duì)固廢處理整體戰(zhàn)略的實(shí)施。
二、固廢管理中的政府職能
在中央的改革規(guī)定里面，談?wù)毮艿臅r(shí)候有十六字方針，宏觀調(diào)控、社會(huì)管理、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管。針對(duì)固廢問題，關(guān)聯(lián)的是公共服務(wù)和社會(huì)管理兩項(xiàng)政府職能。如果落實(shí)到垃圾處理，社會(huì)管理就具體為城市管理。
城市管理屬于社會(huì)管理的一部分，它與公共服務(wù)所體現(xiàn)的政府職能體是不一樣的。政府制定規(guī)劃，決定在哪兒建污水處理廠，在哪兒建垃圾處理廠，在什么樣的標(biāo)準(zhǔn)下建設(shè)，它做的是城市管理工作；而政府選擇一個(gè)公司來進(jìn)行垃圾處理的時(shí)候，它做的是社會(huì)服務(wù)的外部化。本來公共服務(wù)應(yīng)該由政府的事業(yè)單位來完成，但因?yàn)橘Y金短缺，效率低下，就通過特許經(jīng)營(yíng)引入市場(chǎng)機(jī)制，請(qǐng)企業(yè)來做。
城市管理和公共服務(wù)這兩件事情不是一回事，行使的職能不一樣，依據(jù)的法律也不一樣。如果城市管理沒有做好，公共服務(wù)的市場(chǎng)化就沒法做，因?yàn)檫x擇不了地址，制定不了規(guī)劃、確定不了收費(fèi)、付費(fèi)等，后面與公共服務(wù)有關(guān)的所有事情都沒有地方可以依附。
有人說現(xiàn)在是垃圾焚燒的企業(yè)綁架了政府，我不贊同。目前我國(guó)只有在公共服務(wù)的領(lǐng)域里面，通過特許經(jīng)營(yíng)初步引入了市場(chǎng)機(jī)制，而在城市管理層面上沒有企業(yè)的介入，也就是說在哪里選址建設(shè)垃圾處理廠，是政府規(guī)劃層面上的事，是城市管理的范圍。在城市管理層面上，政府是很難被一具體的企業(yè)所綁架的。
在公共服務(wù)的模式選擇上，企業(yè)作為服務(wù)提供的一方，有發(fā)言權(quán)，也應(yīng)該有發(fā)言權(quán)。當(dāng)然，在政府與企業(yè)的雙方服務(wù)采購(gòu)關(guān)系中，如果政府的能力不足，又沒有請(qǐng)咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助，也可能會(huì)吃虧，被企業(yè)綁架。但是，政府在社會(huì)管理職能的執(zhí)行上，跟企業(yè)之間沒有必然聯(lián)系。城市管理是地方人民政府與公眾之間的聯(lián)系，這種聯(lián)系主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是向老百姓收多少錢，另外一個(gè)是向老百姓承諾什么樣的環(huán)境服務(wù)，也就是在哪里，提供什么標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)。
三、如何協(xié)調(diào)不同利益主體的矛盾？
從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，所有垃圾處理項(xiàng)目（不僅是焚燒）對(duì)于周邊都具有副外部性，在目前的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之下，這種副外部性很強(qiáng)。也就是說垃圾處理廠在實(shí)現(xiàn)總體社會(huì)有益的同時(shí)，對(duì)周邊造成了不良影響。
由于垃圾處理沒有處理好其副外部性，出現(xiàn)外溢，影響了部分居民的利益。有一點(diǎn)需要強(qiáng)調(diào)，附近居民的利益是公共利益的組成部分，但不是全體公共的利益。全體社會(huì)的公眾利益是由政府來代表的，而局部居民的利益也需要政府來代表。
因此，這兩個(gè)利益之間需要平衡的人并不是具體提供環(huán)境服務(wù)的公司，而是政府。全體利益和局部利益的平衡工作必須要由政府來完成，政府需要在實(shí)施城市管理的職能時(shí)完成協(xié)調(diào)。
政府的協(xié)調(diào)方式有三個(gè)方面。
一是明確規(guī)劃。決定垃圾處理場(chǎng)場(chǎng)址的出發(fā)點(diǎn)是總體利益而非局部利益，否則沒有任何地方可以完成垃圾場(chǎng)選址。如果政府在制定規(guī)劃上有難度，就應(yīng)該求助于當(dāng)?shù)氐淖罡邫?quán)利機(jī)構(gòu)作出決策，這個(gè)機(jī)構(gòu)就是人大。在人大充分論證的基礎(chǔ)上確定的規(guī)劃必須執(zhí)行，否則垃圾不能處理，城市變成垃圾城，就會(huì)侵害全體公眾利益。
確定了規(guī)劃再考慮局部利益的不平衡問題。有兩條技術(shù)路線：
一種提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)學(xué)上稱為把外部成本內(nèi)部化。通過提高處理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，讓垃圾處理的影響降到最小，國(guó)際上許多垃圾處理場(chǎng)距離居住區(qū)不到50米，而影響很小。舉個(gè)例子，在人類發(fā)明抽水馬桶之前，人類對(duì)廁所盡量遠(yuǎn)之，但是，發(fā)明抽水馬桶之后，廁所甚至可以建在餐廳之旁。因此垃圾處理對(duì)周遍的影響是相對(duì)的。
但是提高標(biāo)準(zhǔn)必然造成服務(wù)成本的急劇增加，因此全體公眾所支付的處理成本也將大量增加。目前對(duì)周遍影響極小的處理方式的基本成本在500-800元/噸，而中國(guó)目前政府所支付的垃圾處理費(fèi)，一般在50-100元/噸，兩者之間的差距很大。實(shí)際上垃圾處理，不管是焚燒還是別的方式，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來講做不到完全的內(nèi)部化。
在不能完成內(nèi)部化的情況下，另外一種補(bǔ)救方式是補(bǔ)貼制。補(bǔ)貼的方式在國(guó)際上也是被普遍采用的。一部分人吃虧了，環(huán)境受影響了，政府拿錢補(bǔ)貼他們，這部分成本可以納入到政府的財(cái)政預(yù)算里面。
總之，外部不經(jīng)濟(jì)性一旦存在，就需要用適當(dāng)?shù)姆绞饺テ较?。如果把這個(gè)因素忽略了，一定會(huì)使局部利益和公共利益產(chǎn)生沖突。這種沖突的本質(zhì)是是政府在執(zhí)行社會(huì)管理職能上的缺位，這個(gè)城市管理缺位的影響會(huì)映射到具體的公共服務(wù)上。公共服務(wù)企業(yè)和政府的關(guān)系是屬于公共服務(wù)的范疇，而政府和老百姓之間的關(guān)系屬于社會(huì)管理的范疇，這兩者不能混淆。
目前沒有出現(xiàn)一個(gè)公司綁架了政府，反而是由于政府社會(huì)管理職能的缺位，簡(jiǎn)單回避城市管理的問題，造成部分利益受損害者通過社會(huì)輿論來譴責(zé)企業(yè)，譴責(zé)政府，間接“綁架”了政府。因此，政府應(yīng)該在規(guī)劃層面上、立法層面上找到自己的位置，在實(shí)際的社會(huì)管理層面上要站在一個(gè)合適的位置。
四、固體廢物管理的“三化”問題
“三化問題”，即無害化，資源化，減量化是困惑固廢管理的關(guān)鍵問題。
很多人都提到垃圾是放錯(cuò)地方的資源，有同意的，有不同意的。其實(shí)任何東西都可以是資源，空氣是資源，一捧泥土也是資源，土里面所含的硅酸鹽也是有價(jià)值的資源，提取出來也有價(jià)值，那么為什么我們不把硅酸鹽提取出來呢？因?yàn)榻?jīng)濟(jì)上不合算！
垃圾在理論上講全是資源，但是社會(huì)是否把垃圾看作資源是由經(jīng)濟(jì)，或者說是成本所決定的。不應(yīng)該追求所有的垃圾都要資源化，因?yàn)檫@樣做明顯經(jīng)濟(jì)不合理，執(zhí)意要進(jìn)行資源化實(shí)際上是不可行的。我記得十年以前談環(huán)衛(wèi)規(guī)劃的時(shí)候，除了以上“三化”外，還有“一化”就是穩(wěn)定化，但是現(xiàn)在不說了。垃圾作為人類社會(huì)新陳代謝的產(chǎn)物，回歸自然是垃圾的一個(gè)最終出路，但是回歸自然不一定會(huì)變成資源，但是卻必須無害化和穩(wěn)定化。
因此無害化和穩(wěn)定化是最基本的公共服務(wù)，而資源化不是公共服務(wù)范圍。因?yàn)橘Y源化必須以經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)，不是必須的。但是，如果在資源化不經(jīng)濟(jì)的條件，政府還要做出資源化的強(qiáng)制要求，這不是公共服務(wù)，而是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，這就必須要有政府補(bǔ)貼。
如果國(guó)家要促進(jìn)垃圾100％資源化就一定要在某一些環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)貼，比如說垃圾堆肥，經(jīng)濟(jì)上不合理可是一定要推行，那么就要有補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼的代價(jià)也許很大。如果沒有補(bǔ)貼就會(huì)將垃圾資源化逼到一個(gè)死胡同。
而做無害化和穩(wěn)定化處理的時(shí)候，政府行使的是另外一種政府職能--公共服務(wù)。既然是人民政府就有責(zé)任保障垃圾對(duì)公眾無害、穩(wěn)定地返回自然，但卻沒有責(zé)任把垃圾變成資源。資源化是市場(chǎng)行為，它并不是地方人民政府的基本職能。
理清這個(gè)問題很重要，因?yàn)檫@里面牽扯到我國(guó)的財(cái)稅體制支撐什么，財(cái)政是投資資源化，還是投資無害化？毫無疑問，首先要投資無害化，作為地方人民政府要想立足就必須要對(duì)老百姓的公共安全做出交代，所以做無害化是最基本的，而資源化則是選擇性的，在經(jīng)濟(jì)合理的前提下才進(jìn)行。這里面還涉及到經(jīng)濟(jì)上是不是合理，是不是這個(gè)地區(qū)一定要把垃圾資源化。
實(shí)際上每個(gè)城市的固體廢物管理因?yàn)橥獠凯h(huán)境的不同都會(huì)不一樣。北京市環(huán)衛(wèi)規(guī)劃不一定適合其他城市，就像德國(guó)的規(guī)劃不適合北京一樣。 由于各地所處的社會(huì)環(huán)境、物流產(chǎn)業(yè)鏈、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人均收入水平都是不同的，所以應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。
五、垃圾焚燒的無奈與必然
可以肯定垃圾作為人類社會(huì)物質(zhì)新陳代謝的產(chǎn)物，其根本出路在于回歸自然，實(shí)現(xiàn)從哪兒來的就回哪兒去。
我們看到，人類幾千年歷史中，垃圾在簡(jiǎn)單處理處置中與人類和平相處，我們的社會(huì)沒有因此而崩潰，自然并沒有崩潰，為什么到了現(xiàn)在，垃圾危機(jī)這么嚴(yán)重呢？因?yàn)榇罅康幕Y源經(jīng)過人工高溫高壓處理，加工成了塑料、高聚有機(jī)物，大量金屬物質(zhì)在高溫高壓下提煉出來，進(jìn)入了物質(zhì)循環(huán)。高溫高壓處理以后形成的產(chǎn)物，自然界在常溫常壓下處理不了、分解不了。如果說注定要有一些常溫常壓處理不了的事情，回歸就是它基本的出路，所以高溫高壓的處理（當(dāng)然也不一定就是焚燒），一定會(huì)在垃圾處理最后的環(huán)節(jié)里面占有自己的位置，要是沒有它的位置必然會(huì)有一部分垃圾沒有出路。
我們?cè)诟邷馗邏禾崛』镔|(zhì)的過程中產(chǎn)生了污染，我們?cè)谕ㄟ^高溫高壓處理這些廢物中也產(chǎn)生了污染。因此，我們建議現(xiàn)在沒有能力無害地提取物質(zhì)，沒有能力無害地處理垃圾，也可以選擇不使用這些物質(zhì)。但是，如果這些物質(zhì)已經(jīng)被提取，進(jìn)入了物質(zhì)循環(huán)，其最終還要通過高溫高壓的方式使其回歸自然。（傅濤）
