2009-07-31 02:24:05
目前，垃圾處理問題已經(jīng)成為北京市面臨的最大民生問題之一。根據(jù)2009年1月的不完全統(tǒng)計(jì)，北京市兩會(huì)期間，幾乎每個(gè)代表團(tuán)都提出了垃圾處理問題，議案提出的解決對(duì)策五花八門。同時(shí)，北京市垃圾處理問題的解決也是國內(nèi)其它城市的一個(gè)代表，具有普遍性。 在日前舉行的第七屆固廢高級(jí)沙龍上，與會(huì)專家針對(duì)此問題進(jìn)行了深入的分析，并提出了解決的建議。
一、北京市垃圾處理面臨的主要問題
1、垃圾處理以填埋為主，缺乏可持續(xù)性。
北京市垃圾處理以衛(wèi)生填埋為主，建有17個(gè)填埋場，設(shè)計(jì)處理能力10350噸/日，目前處理量為12455噸/日。
衛(wèi)生填埋占用大量土地資源，可作為填埋場的用地又非常有限。平原地區(qū)往往人口稠密，而山區(qū)往往又是水源或生態(tài)保護(hù)區(qū)。近年來，北京市戶籍人口實(shí)際增長1.3％至1.4％, 城市核心區(qū)人口增長壓力較大。北京市常住人口密度每平方公里995人，而首都功能核心區(qū)每平方公里超過22000人。以北京市海淀區(qū)為例，戶籍人口約200萬人，登記流動(dòng)人口160萬，加上院校和部隊(duì)，總的人口規(guī)模估計(jì)在400萬人左右；區(qū)總面積430.73平方公里，其中有四分之一為山區(qū)，人口密度達(dá)到9000多人/平方公里。
另外，高含水率和高易腐有機(jī)質(zhì)含量的生活垃圾直接填埋難以解決臭氣、滲濾液和地下水污染的問題。朝陽區(qū)曾組織專家對(duì)高安屯垃圾衛(wèi)生填埋場的臭味問題進(jìn)行了現(xiàn)場勘察和監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)臭味源主要來于三個(gè)方面：一是該垃圾填埋場自2002年底開始運(yùn)轉(zhuǎn)到現(xiàn)在，目前已經(jīng)到了填埋垃圾產(chǎn)生沼氣的旺盛期，沼氣產(chǎn)量急劇增加。二是，2008年雨量較大，生活垃圾含水量增多。由于填埋場處于運(yùn)轉(zhuǎn)期，還不能對(duì)雨水進(jìn)行徹底隔離，造成滲瀝液增多而產(chǎn)生出臭味。三是超負(fù)荷運(yùn)行帶來暴露作業(yè)面積氣味的揮發(fā)。
可供北京市選擇的垃圾填埋場場址非常有限。依據(jù)《生活垃圾填埋污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB16889-2008）及相關(guān)水源保護(hù)管理辦法所劃定的禁止填埋區(qū)（占全市面積的59%）、限制填埋區(qū)（占全市面積的28%），剩余只有13%是可作為填埋場場地的候選范圍，考慮交通、居民、耕地等限制性因素，如果北京市繼續(xù)以填埋處理為主要處理方式，填埋場地將難以為繼。
2、現(xiàn)有垃圾處理設(shè)施超負(fù)荷運(yùn)行，污染問題突出。
以海淀區(qū)為例，每天的生活垃圾產(chǎn)量是2500噸，填埋場的設(shè)計(jì)能力是1500噸，目前超負(fù)荷運(yùn)行66.6%。朝陽區(qū)某主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)媒體透露，朝陽區(qū)高安屯垃圾場當(dāng)初設(shè)計(jì)的處理能力是每日1000噸，但隨著城市發(fā)展，垃圾處理量急劇增長，從2008年以來，高安屯垃圾場的處理量達(dá)到每天3400-3700噸，超負(fù)荷接近4倍。
超負(fù)荷運(yùn)行造成的污染問題非常嚴(yán)重，周圍居民反應(yīng)的夏天下半夜惡臭難忍的事情是客觀存在的。一方面，超負(fù)荷造成的惡臭排放，夏季后半夜逆溫層的存在，臭氣不易散發(fā)；另一方面，隨著填埋垃圾量的增加，填埋場產(chǎn)生的填埋氣體也隨之增加，對(duì)填埋場附近的影響難以避免。
3、垃圾焚燒廠建設(shè)進(jìn)展緩慢、阻力重重，綜合處理廠難以實(shí)現(xiàn)“綜合”。
2003年12月24日北京市政府面向社會(huì)首次公布了《北京市生活垃圾治理白皮書》，它是北京市政府實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的宣言，是指導(dǎo)相關(guān)部門工作的綱領(lǐng)。
《白皮書》稱，加大投入，加快垃圾處理設(shè)施建設(shè)。根據(jù)《北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》和《落實(shí)奧運(yùn)行動(dòng)計(jì)劃垃圾處理設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃》發(fā)展目標(biāo)，2008年前，要完成新建15座垃圾處理設(shè)施，形成日處理垃圾1.25萬噸的能力。具體建設(shè)項(xiàng)目包括：垃圾填埋場3座，綜合處理廠7座，焚燒廠3座，轉(zhuǎn)運(yùn)站2座。具體建設(shè)計(jì)劃是：2003年建成門頭溝焦家坡垃圾衛(wèi)生填埋場；2005年前建成豐臺(tái)垃圾處理廠、阿蘇衛(wèi)、董村、朝陽、海淀、房山、懷柔7座垃圾綜合處理廠和大屯、石景山2座垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站；2008年前建成安定二期、大杜社2座垃圾衛(wèi)生填埋場和朝陽、南宮、海淀3座垃圾焚燒廠。
從焚燒廠一項(xiàng)來看，只有朝陽高安屯垃圾焚燒廠在試運(yùn)行，其余都沒有建設(shè)，甚至遇到了很大的阻力和障礙。
生活垃圾綜合處理廠多數(shù)無法落實(shí)工藝，確定工藝的也各種原因難以達(dá)到預(yù)期效果。
4、生活垃圾處理缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，應(yīng)付眼前，局面被動(dòng)。
根據(jù)2007年北京各區(qū)的劃分為首都功能核心區(qū)（東城區(qū)、西城區(qū)、崇文區(qū)、宣武區(qū)），城市功能拓展區(qū)（朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、石景山區(qū)），城市發(fā)展新區(qū)（房山區(qū)、通州區(qū)、順義區(qū)、大興區(qū)、昌平區(qū)），生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)（平谷區(qū)、懷柔區(qū)、門頭溝區(qū)、密云縣、延慶縣）四大類型。首都功能核心區(qū)的垃圾由市政管委統(tǒng)一清運(yùn)和處理，其余都是由各區(qū)自己負(fù)責(zé)處理，生活垃圾處理只能考慮眼前需要，缺乏可靠的中長期規(guī)劃。
在焚燒處理以及綜合處理不能預(yù)期投入運(yùn)行的情況下，生活垃圾處理實(shí)際上依靠填埋處理，填埋場使用壽命加速縮短，一些人對(duì)填埋場封場而關(guān)閉的預(yù)期也在提升，反對(duì)在垃圾填埋場里建設(shè)焚燒廠自然產(chǎn)生。
二、建議
1、建議加強(qiáng)公眾宣傳和輿論引導(dǎo)
從北京市目前垃圾處理問題引起的公眾爭議來看，二噁英、臭氣、房價(jià)是三個(gè)焦點(diǎn)。垃圾焚燒產(chǎn)生的二噁英是不是主要排放源，其危害程度如何，發(fā)達(dá)國家是否已經(jīng)限制垃圾焚燒的發(fā)展，垃圾焚燒是不是落后的工藝？填埋場的臭氣（現(xiàn)時(shí)顯現(xiàn)）和地下水污染（長期風(fēng)險(xiǎn)）如何更好地避免？這些問題需要給公眾專業(yè)的回答，而且是真正的專家來回答。
從目前北京市的輿論來看，媒體宣傳報(bào)道基本處于無序和獵奇的狀態(tài)。政府如果不能采取措施向公眾傳達(dá)一種正確的聲音，必然會(huì)使問題向頑疾的方向越走越遠(yuǎn)。
2、領(lǐng)導(dǎo)高度重視
在目前的體制下，垃圾處理情況好的國內(nèi)個(gè)別大城市（例如上海），垃圾處理決策級(jí)別比較高，力度較大。對(duì)于一個(gè)城市來說，不是所有的問題都要具有高位協(xié)調(diào)的機(jī)制。但是一個(gè)已經(jīng)出現(xiàn)了很嚴(yán)重的公共影響的事情，而且處于輿論長時(shí)間不能正確引導(dǎo)，公眾的擔(dān)憂和顧慮積蓄已久的狀態(tài)下，需要這樣的決策機(jī)制。
從長遠(yuǎn)來看，垃圾處理專項(xiàng)規(guī)劃的制定、推進(jìn)、協(xié)調(diào)成為一個(gè)城市無法回避的現(xiàn)實(shí)，高位決策機(jī)制必然會(huì)提升這個(gè)問題的重視和解決效率。
3、排除干擾，積極的發(fā)展生活垃圾焚燒處理
北京發(fā)展生活垃圾焚燒處理已經(jīng)到了刻不容緩地步。日本、德國是大家公認(rèn)的世界上生活垃圾分類回收比較好的國家，但同時(shí)也是焚燒比例比較高的國家。日本目前生活垃圾焚燒量達(dá)到每日人均0.9千克，而德國也達(dá)到每日人均0.6千克，也都排在世界前列。歐盟最新公布的調(diào)查報(bào)告顯示，在歐盟，凡是焚燒比例高的國家，垃圾回收利用的比例也高（焚燒爐渣以及焚燒爐渣中的金屬還可進(jìn)一步得到回收）?，F(xiàn)在居民主要擔(dān)心的是“二惡英”問題，從美國、德國、日本環(huán)境部門最新公布調(diào)查報(bào)告表明，現(xiàn)代化生活垃圾焚燒廠已經(jīng)不是二惡英的主要排放源（見附件說明）。
因此，北京市生活垃圾處理焚燒比例需要大幅度提高，建議為：近期（2012年）回收利用占40%，焚燒處理占30%，填埋處理占30%，遠(yuǎn)期（2020年）回收利用占50%，焚燒處理占40%，填埋處理占10%。
4、實(shí)事求是，科學(xué)決策。
（1）客觀評(píng)估北京市的生活垃圾以及生活垃圾回收利用水平
由于我國通常將城市垃圾中可回收的物品一般稱為“廢品”，而將其余俗稱為垃圾，其中被稱為垃圾的由城市環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)處理，而廢品的收運(yùn)和處理由其它部門負(fù)責(zé)。因此，目前，城市建設(shè)部門統(tǒng)計(jì)的城市垃圾清運(yùn)量基本不能反映“廢品”部分，城市垃圾中廢品回收又沒有健全完善的管理體系，因而，我國城市垃圾的回收利用水平難以得到全面的統(tǒng)計(jì)和反映。而國外特別是發(fā)達(dá)國家垃圾的內(nèi)涵是嚴(yán)格意義上的廢棄物，他們強(qiáng)調(diào)垃圾綜合處理，首先強(qiáng)調(diào)回收利用，把提高垃圾回收利用率作為主要戰(zhàn)略目標(biāo)。例如，1989年美國國家環(huán)保局(EPA)制定國家城市垃圾回收利用率的目標(biāo)為25%，1996年實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)后，又將垃圾回收率35%確定為新目標(biāo)，2007年美國垃圾回收率33.4%。德國的分類回收利用率是公認(rèn)比較高的國家，垃圾回收利用率達(dá)到55%，但是如果扣除廢紙和玻璃，其垃圾回收利用率達(dá)到35%。
按照北京市的2007年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全市生活垃圾產(chǎn)生總量619萬噸，再生資源回收量達(dá)374.72萬噸（來源：政協(xié)北京市第十一屆委員會(huì)第二次會(huì)議大會(huì)書面發(fā)言材料之七十一），如果加上餐館的廚馀垃圾約40萬噸（這部分垃圾事實(shí)上已經(jīng)回收利用，當(dāng)然回收利用過程中可能存在這樣或那樣的問題），還有堆肥處理近20萬噸，垃圾資源回收利用率實(shí)際達(dá)到40.5%。
因此，如果按照相同口徑，參照發(fā)達(dá)國家的生活垃圾處理比例的統(tǒng)計(jì)方式，北京的生活垃圾處理比例大致為：40%回收利用，60%為衛(wèi)生填埋。
（2）建議成立專門的專家團(tuán)隊(duì)設(shè)立專門的研究課題，盡快解決幾個(gè)目前公眾普遍關(guān)心的問題，例如二噁英的問題、國外垃圾處理歷程和經(jīng)驗(yàn)、國外垃圾焚燒發(fā)展趨勢等。
?。?）垃圾處理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)（例如總量、成分、熱值、含水率等）極少是北京，甚至全國的普遍現(xiàn)象。沒有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作為支撐，未來的技術(shù)應(yīng)用都是空談。對(duì)于這些基礎(chǔ)性工作應(yīng)該作為一項(xiàng)市政常規(guī)監(jiān)測落實(shí)。
?。?）管理決策不能光靠領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋。垃圾是否執(zhí)行分類收集，垃圾是資源到底體現(xiàn)在什么地方，垃圾管理的職能部門如何分工，垃圾處理設(shè)施周圍居民如何補(bǔ)償?shù)刃枰_展一些軟性研究和支撐工作。不管是專家型領(lǐng)導(dǎo)、還是純粹的專家，決策都需要相關(guān)的研究工作作為基礎(chǔ)，在研究的基礎(chǔ)上得出建議和最終的決策。
垃圾的分類收集，首先要分析具體哪一類垃圾進(jìn)入垃圾場多了，需要采取單獨(dú)收集，而不是籠統(tǒng)的進(jìn)行分類收集。在操作上，生活垃圾分類收集需要本著先易后難的原則，逐步推進(jìn)和系統(tǒng)推進(jìn)。有機(jī)垃圾資源化利用的切入點(diǎn)可先從園林垃圾、糞便、污泥、餐廚垃圾等著手。家庭廚馀類垃圾分類收集宜在農(nóng)村和小城鎮(zhèn)推廣，如何對(duì)城市居民家庭的廚馀類有機(jī)垃圾管理，我們需要變換思路，把控制生活垃圾水分作為管理目標(biāo)。
5、逐步建立家庭有毒有害垃圾分類收集系統(tǒng)
對(duì)于家庭有毒有害垃圾以及電子垃圾等應(yīng)由政府建立分類收集系統(tǒng)。這些垃圾并不是每天都產(chǎn)生，但如果不進(jìn)行分類收集，而混入城市生活垃圾系統(tǒng)，對(duì)生活垃圾處理的影響和環(huán)境危害都是明顯的。這方面也需要政府從生產(chǎn)者著手，連接銷售和消費(fèi)者建立回收網(wǎng)絡(luò),采用押金制度是一個(gè)比較好的選擇。
6、未雨綢繆，制定中遠(yuǎn)期專項(xiàng)規(guī)劃，強(qiáng)化政府執(zhí)行力
垃圾處理設(shè)施的選址不單是中國出現(xiàn)問題，發(fā)達(dá)國家一樣經(jīng)歷過這些問題。對(duì)于一個(gè)快速發(fā)展的城市來說，中遠(yuǎn)期規(guī)劃應(yīng)該是對(duì)未來城市功能布局的一個(gè)解決方案。
對(duì)于規(guī)劃中的垃圾處理設(shè)施，不能輕易改變周邊的設(shè)施建設(shè)。對(duì)于北京目前的現(xiàn)狀，找到一個(gè)滿足要求的垃圾處理設(shè)施異常困難，在某種程度上，寧可搬遷居民區(qū)，也不一定要搬遷垃圾處理場(廠)。選址的矛盾本質(zhì)上是局部利益和整體利益的矛盾，要打破預(yù)期，把整體利益放在優(yōu)先地位考慮，否則，垃圾處理場場址選擇將陷入困境。
垃圾處理設(shè)施運(yùn)營的好壞更大程度上考驗(yàn)的是政府監(jiān)管的水平、力度和決心。和垃圾處理技術(shù)達(dá)標(biāo)排放相比較，民眾更不相信的是政府的信譽(yù)。如果政府不在設(shè)施監(jiān)管上有所作為，不能滿足在建（新）設(shè)施的環(huán)保要求，未來產(chǎn)生的問題會(huì)疊加得更復(fù)雜。
7、逐步建立并完善法制化程序
環(huán)境影響評(píng)價(jià)法中的公眾參與中的“公眾”如何取樣，如果反映他們的聲音需要重新考慮。從目前的法律執(zhí)行來看，公眾接口的設(shè)計(jì)即遇到了現(xiàn)時(shí)的不理智問題，也遇到了科學(xué)的不合理性問題。
攻擊焚燒或填埋也許只是一個(gè)表層現(xiàn)象，因?yàn)榉康禺a(chǎn)商關(guān)心自己的樓盤價(jià)格，居民關(guān)心自己的資產(chǎn)價(jià)格。在少數(shù)人的利益和大多數(shù)人的利益博弈之中，需要有所取舍。這樣的取舍沒有強(qiáng)制和高壓的法律約束和權(quán)威的話，是無法有效執(zhí)行的。
法律強(qiáng)制執(zhí)行考慮的是更大的范圍內(nèi)更廣大人民群眾的整體利益，能夠讓他們得到滿意是最終的出發(fā)點(diǎn)。這必然會(huì)造成局部利益的喪失，可能會(huì)付出代價(jià)，有的時(shí)候，可能代價(jià)會(huì)比較昂貴。
