1978年，改革的春風吹暖了華夏大地，也給孕育不久的中國環(huán)保事業(yè)帶來了勃勃生機。在這一年的最后一天，中共中央批準了國務院環(huán)境保護領導小組的《環(huán)境保護工作匯報要點》，指出“消除污染，保護環(huán)境，是進行社會主義建設實現(xiàn)四個現(xiàn)代化的一個重要組成部分……我們絕不能走先建設、后治理的彎路。我們要在建設的同時就解決環(huán)境污染的問題”，從而在我黨歷史上第一次以黨中央的名義對環(huán)境保護做出直接指示，我國環(huán)保事業(yè)正式步入了改革創(chuàng)新的新時期。也就是從那天開始，中國的環(huán)境保護事業(yè)走上了凝聚先行者智慧力量、探索優(yōu)化經濟發(fā)展道路的風雨征程。
1978年~2008年，是黨和國家對環(huán)境保護事業(yè)的科學把握不斷深化的30年，是環(huán)保工作從“單打獨斗”到最終融入經濟社會發(fā)展全局的30年，是環(huán)保部門和環(huán)保人不懈尋求自身定位、發(fā)展道路并擔負起歷史使命的30年。在中國環(huán)保事業(yè)大發(fā)展即將又一次啟程的時刻，我們有理由也有必要回望奮斗歷史，梳理發(fā)展歷程，一起訴說昨天的故事，期待明天更大的輝煌。
■從臨時辦公室到中華人民共和國環(huán)境保護部，環(huán)保部門機構和能力不斷增強，成為承載政府公共服務職能的重要載體
2008年3月11日下午，十一屆全國人大一次會議第四次全體會議上，國務委員兼國務院秘書長華建敏同志宣布了各界期待已久的“大部制”改革方案:15個國務院機構涉及調整變動，4個正部級機構被合并或撤銷，而作為唯一升格的部門，新的環(huán)境保護部在綜合協(xié)調、宏觀決策上的職能增加成為各界關注的焦點。
“這是幾代環(huán)保人的期盼，昭示了國家發(fā)展和前進的方向，凝聚了人民的意志，環(huán)境保護事業(yè)站在了新的歷史起點上。”就任環(huán)境保護部部長的周生賢和幾代環(huán)保人一樣難掩激動。歷經分分合合、上下曲折的35年，隨著環(huán)境保護部的成立，和緊隨其后的職能、機構、人員的不斷調整，社會各界期盼的環(huán)保大發(fā)展已經邁出了可貴的第一步，環(huán)境保護從體制機制上已經進入國家政治經濟的主干線。
35年前的1973年，國務院召開的第一次全國環(huán)境保護會議被認為是中國環(huán)保事業(yè)的開始。在很多親歷者看來，這次會議“使大家從模糊的認識中猛醒過來。它的功績，不僅在于它制定了一些方針、政策，最主要的是喚起了國人，特別是各級領導對環(huán)保問題的重視。”
“50年代淘米洗菜，60年代洗衣灌溉，70年代水質變壞，80年代魚蝦絕代。”正是發(fā)展熱潮中粗放型增長方式造成我國環(huán)境污染加劇的形象寫照。1972年，我國接連發(fā)生引發(fā)社會巨大反響的大連灣、北京官廳水庫水污染事件，環(huán)保問題開始引起中央的高度重視。在周恩來總理的親自過問下，我國制定了環(huán)境保護工作規(guī)劃，成立了國務院環(huán)境保護領導小組，由時任國務院副總理的余秋里出任組長。
領導小組設立了一個沒有編制的臨時性機構——辦公室，職能和人力、物力都非常有限。一直到1982年，隨著城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部的成立，我國的環(huán)境保護工作才算是走上正軌。早在那年的機構改革中，就有業(yè)內外的人士提出了建立環(huán)保部的設想，可惜當時環(huán)保問題還遠未成為全社會共識，最終未被采納。
在撤銷臨時機構“國環(huán)辦”后，于當年5月4日成立的城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部環(huán)境保護局卻因為遇到了組織協(xié)調、程序職權上的障礙而無法有效開展工作。在包括曲格平在內的第一代環(huán)保人的建議下，在當時分管環(huán)保工作的國務院領導重視下，1984年5月，國務院成立了由李鵬副總理任主任的環(huán)境保護委員會，國家30多個部委領導人成為了委員。其辦公室設在城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部，由已經更名的國家環(huán)保局代行其職。一直到1998年被撤銷的14年時間里，李鵬、朱镕基、溫家寶，共和國的總理們曾先后在這個委員會任職，為“研究審定環(huán)境保護方針、政策、提出規(guī)劃要求，領導和組織協(xié)調我國的環(huán)境保護工作”發(fā)揮了巨大的作用。
進入上世紀80年代以來，面對和經濟一樣發(fā)展“迅猛”的污染勢頭、層出不窮的環(huán)境問題，設在城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部里的國家環(huán)保局已經遠遠不能滿足環(huán)保工作實際需要，克服環(huán)保機構人、財、物管理體制上先天不足的狀態(tài)，已經非常迫切。于是，從國家環(huán)保局，到國家環(huán)境保護總局，直至發(fā)生在今年春天的那次歷史性跨越，在20年的時間里，中國的環(huán)保機構完成了極具中國特色的三級跳，并在全國環(huán)境保護系統(tǒng)實行以地方為主的雙重領導管理體制，在監(jiān)督執(zhí)法、綜合管理、宏觀協(xié)調、公共服務職能等各方面完善職能。
從曾經的環(huán)保部門為機構改革“讓路”，到環(huán)保成為機構改革的重要內容，反映了黨和國家對科學發(fā)展、對政府職能、對環(huán)保工作的科學把握不斷得到深化，充分表明黨中央、國務院對環(huán)境保護的高度重視和深入貫徹落實科學發(fā)展觀的堅定決心。
從此，環(huán)境保護歷史性轉變有了堅強的組織保證，環(huán)境保護管理體制機制建設迎來了難得的發(fā)展機遇，環(huán)保事業(yè)大發(fā)展大繁榮又一次贏得了強大的動力和活力。
■從寥寥數語到國務院專門印發(fā)，環(huán)保規(guī)劃內容不斷完善，成為環(huán)保工作優(yōu)化經濟發(fā)展的導向圖
“環(huán)境保護作為最復雜的社會發(fā)展命題，最需要通過規(guī)劃來進行統(tǒng)籌兼顧、全面部署。而環(huán)保規(guī)劃也最能反映一個時期環(huán)境保護工作的理念、方法。以環(huán)保規(guī)劃的演進來梳理環(huán)境保護在經濟社會中地位的歷史變遷，應該是可行的一個坐標系。”中國環(huán)境規(guī)劃院吳舜澤研究員不但親身參與了我國環(huán)保規(guī)劃的研究制定，對其30年的發(fā)展歷程也頗感興趣。
事實也的確如此。我國環(huán)境規(guī)劃工作是伴隨著環(huán)保事業(yè)產生和發(fā)展起來的。30年來，因其與環(huán)保工作的緊密聯(lián)系性，環(huán)境規(guī)劃工作經歷了從無到有、從簡單到復雜、從局部到全面開展的發(fā)展歷程，從內容上一改過去以防治為主的單一局面，著眼于環(huán)境保護、生態(tài)建設事業(yè)的各個方面予以全面推進；已經從當年國民經濟發(fā)展規(guī)劃中的寥寥數語，成為由國務院第一個印發(fā)的行業(yè)規(guī)劃。
1973年，第一次全國環(huán)境保護會議上，“要對環(huán)境保護和經濟建設實行全面規(guī)劃、合理布局”被正式提出。從此，我國環(huán)境規(guī)劃開始了孕育和嘗試的初步發(fā)展階段。1992年，我國在世界上率先制定了環(huán)境與發(fā)展十大對策，明確提出各級人民政府和有關部門在指定和實施發(fā)展戰(zhàn)略時，要編制環(huán)保規(guī)劃。2007年，國務院第一次印發(fā)國家環(huán)境保護“十一五”規(guī)劃。在吳舜澤看來，規(guī)劃發(fā)布規(guī)格的提高有著更深層的含義:“以往的國務院批復只是代表認可，而由國務院印發(fā)則代表其作為推動者參與其中。從部門工作到一國政府的重要任務，從一部門單打獨斗到多部門協(xié)同推進，環(huán)保規(guī)劃規(guī)格的提升代表了環(huán)保工作背后的推動力、工作的執(zhí)行力將更為強大。他從3個方面分析了環(huán)保規(guī)劃發(fā)生的變化:
從規(guī)劃中對環(huán)保工作思路的導向性來看，“九五”、“十五”及之前的規(guī)劃強調區(qū)域性、行業(yè)性，大多分為城市環(huán)境保護、農村環(huán)境保護、工業(yè)污染防治等等。而“十一五”規(guī)劃則強調要素導向，水、氣、渣等體現(xiàn)要素管理、分類實施。“過去是主要考慮工作領域和抓手，現(xiàn)在則是從改善環(huán)境質量入手。這樣的變化讓環(huán)保規(guī)劃更易操作，更易考核，有利于改變‘見物不見人，見工作不見效益’的局面。規(guī)劃的側重從總量到質量最后到人體健康、生態(tài)系統(tǒng)，也將成為環(huán)保工作未來發(fā)展的思路”。
從規(guī)劃對政府的約束性來看，“強調規(guī)劃的實施和考核，強調剛性約束作用，是“十一五”環(huán)保規(guī)劃的最大特點，從而改變了以往由于偏重預期、忽略考核而導致的‘規(guī)劃規(guī)劃、墻上掛掛’的局面。將兩項總量指標作為國民經濟和社會發(fā)展的約束性指標，進一步明確并強化了政府責任，各級政府必須要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量確保實現(xiàn)約束性指標。”吳舜澤說，環(huán)境保護是政府公共管理的一項主要職能，通過規(guī)劃明確政府角色，充分說明了黨和國家對政府公共管理職能的回歸。
從規(guī)劃體現(xiàn)的環(huán)保在經濟發(fā)展中的位置來看，“九五”規(guī)劃把環(huán)保作為污染治理放在“社會事業(yè)發(fā)展”里，“十五”規(guī)劃把它當作預期目標放在可持續(xù)發(fā)展能力目標中，而“十一五”規(guī)劃則將環(huán)保作為約束性指標放在轉變經濟增長方式中，置于經濟發(fā)展的要素中，成為其題中應有之義。它深刻反映了環(huán)保在經濟社會發(fā)展中地位、理念的提升，反映了環(huán)境保護從游離于經濟發(fā)展之外，到最終與社會經濟完全融合的過程。
■從末端走向前端、從單一走向綜合，環(huán)境管理制度不斷完善，成為從源頭優(yōu)化增長提高經濟發(fā)展質量的重要手段
在促進經濟社會建設與環(huán)境保護相協(xié)調、相融合、相促進的30年后，環(huán)保事業(yè)的發(fā)展已經深刻地融入了經濟社會發(fā)展的大局之中，更深刻地進入了黨和國家建設和發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略統(tǒng)籌之中，環(huán)境保護與生產力發(fā)展和經濟社會建設之間的關系和深層次規(guī)律被不斷地發(fā)掘出來，昭示出來。與此同時，我國的環(huán)保工作的戰(zhàn)略、理念、思路、方法也在不斷進行著創(chuàng)新和深化。
經過30多年的探索，環(huán)保工作從單純的污染治理逐步進入決策視野，由環(huán)保局長抓變?yōu)槭虚L抓、省長抓；始終堅持體制、機制創(chuàng)新，依靠科技進步，強化環(huán)境法治，發(fā)揮社會各方面的積極性。環(huán)保模范城市、生態(tài)工業(yè)園、生態(tài)省市等創(chuàng)建工作逐步開展。利用環(huán)境經濟政策優(yōu)化環(huán)保執(zhí)政能力日益得到重視，通過產業(yè)政策、投資政策、財稅政策、價格政策、進出口政策等使保護環(huán)境的企業(yè)從中受益，違反規(guī)定的企業(yè)受到懲罰，成為宏觀政策導向。
吳舜澤認為，經營管理粗放、經濟素質不高、增長方式轉變緩慢是造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞嚴重的主要原因，解決生態(tài)環(huán)境問題必須向經濟建設要答案。2003年以來，我國實施了一系列宏觀調控政策措施，防止經濟發(fā)展由偏快轉為偏熱。環(huán)境保護在遏制“兩高”產業(yè)盲目發(fā)展的過程中起到了剎車的作用，成為完善宏觀調控的有效手段。2003年9月正式實施的《環(huán)境影響評價法》，標志著國家把綜合決策以法律法規(guī)的形式規(guī)范下來，而且將環(huán)評從單純的建設項目擴展到各類發(fā)展規(guī)劃，從而從更高層次防止環(huán)境破壞，形成合理的經濟布局。
為順應時代發(fā)展的要求，做好新形勢下的環(huán)保工作，以2006年召開的第六次全國環(huán)保大會為標志，環(huán)保工作進入了戰(zhàn)略性、方向性的歷史性轉變新時期。加快推進環(huán)保歷史性轉變，不僅是全面落實科學發(fā)展觀的重大舉措，也是黨中央國務院為環(huán)保部門確定的開展新時期工作的定位、切入點和目標:即以環(huán)境保護優(yōu)化經濟增長，實現(xiàn)經濟發(fā)展與環(huán)境保護二者的協(xié)調發(fā)展。
近年來，環(huán)保部門一方面堅持從宏觀戰(zhàn)略層面解決環(huán)境問題，從發(fā)展方式上尋根源、找辦法、求出路，努力促進環(huán)境保護與經濟發(fā)展的高度融合；另一方面，堅持從投資、出口、消費3個環(huán)節(jié)入手，把環(huán)境保護延伸到再生產全過程，努力建立全方位的污染防控體系。環(huán)保部門把調整產業(yè)結構作為實現(xiàn)污染減排目標和解決結構性污染的重要手段，積極配合有關部門淘汰落后產能，聯(lián)合有關部門出臺了脫硫電價、綠色貿易、綠色信貸、綠色保險、綠色證券等環(huán)境經濟政策。系統(tǒng)防范環(huán)境污染和生態(tài)破壞，努力促進發(fā)展方式和消費模式加快轉型。
2006年8月，原國家環(huán)?？偩质状伟l(fā)布生態(tài)工業(yè)園區(qū)標準；2007年5月，與商務部和科技部聯(lián)合在國家級經濟技術開發(fā)區(qū)、國家高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)中開展國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設工作。環(huán)境保護不但成為抑制經濟過熱的有效手段，而且也成為提高經濟發(fā)展質量的推力。
2005年1月18日，原國家環(huán)保總局宣布停建金沙江溪洛渡水電站等13個省、市30個違法開工項目；2006年2月，對11家布設在環(huán)境敏感地區(qū)問題嚴重的重點化工、石化企業(yè)實施掛牌督辦；2007年初，首次啟動“區(qū)域限批”和“流域限批”。連續(xù)3年的環(huán)保風暴，不但提高了環(huán)保震懾力，更體現(xiàn)了環(huán)境優(yōu)先正在從觀念變?yōu)樾袆?，環(huán)境與經濟協(xié)調發(fā)展呈現(xiàn)了良好勢頭。
2007以來，原國家環(huán)?？偩峙c有關部門合作陸續(xù)推出“綠色信貸”、“綠色保險”、“綠色證券”政策；發(fā)布了“兩高一資”行業(yè)準入條件，公布了“雙高”名錄，發(fā)布了生態(tài)補償試點指導文件等，環(huán)保部門與經濟政策出口部門加強協(xié)作，積極配合，推動環(huán)境經濟政策體系與相關制度建設。環(huán)境保護的要求正在滲透到經濟政策的各個方面，環(huán)境保護的政策從生產領域延伸到流通、分配、消費領域，拓展到對外貿易。
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