一、制定能源發(fā)展戰(zhàn)略的基本思路
(一)能源戰(zhàn)略應(yīng)具備長遠(yuǎn)的眼光，立足于當(dāng)前與今后50年的發(fā)展，至少考慮到2050年
在世界能源發(fā)展史上，一種新的能源占能源總供應(yīng)量的比重由1%上升到50%，替換周期平均需100年。大規(guī)模能源系統(tǒng)的建設(shè)周期一般需要20—30年，新能源從開始研究到推廣應(yīng)用的周期則需要30—50年，因此制定能源戰(zhàn)略必須有長期的觀點，否則，短期的能源政策就會失去方向，導(dǎo)致長期發(fā)展的失誤。
從我國情況看，明確今后50年的發(fā)展方向和路徑，才能清楚地認(rèn)識到我國能源資源供求的矛盾與問題，從而做出高瞻遠(yuǎn)矚、未雨綢繆的發(fā)展戰(zhàn)略。我國工業(yè)已進入重化階段，按世界各國發(fā)展的歷史規(guī)律看，能耗迅速增長階段似不可逾越。僅從一次能源的平衡看，根據(jù)中央兩步走的奮斗目標(biāo)和方略，有關(guān)能源專家測算，2050年我國能源需求約為54億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，而國內(nèi)最多能提供41億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，缺口約10億噸標(biāo)準(zhǔn)煤(約合14億噸原煤或7億噸原油)。三、四十年后，發(fā)展中國家將有一大批國家在經(jīng)濟上崛起，全世界的能源供應(yīng)必將日益緊張。在科技發(fā)展沒有重大突破前，全球能源供應(yīng)緊張日益加劇的趨勢是不會改變的。由于資源的短缺和分布不平衡，能源資源將進一步成為國家之間競爭與沖突的重要根源之一，國內(nèi)外供求壓力前所未有。同時，我們還面臨嚴(yán)峻的環(huán)境氣候壓力。如果只考慮10年或30年，這些問題是不會充分顯露的，可能導(dǎo)致能源政策急功近利，留下后患無法解決。
戰(zhàn)略是長遠(yuǎn)的重大的發(fā)展謀略和方向，規(guī)劃和政策是近期5—10年具有強制力的制度安排，戰(zhàn)略是制定政策的基礎(chǔ)。只有確定國家長遠(yuǎn)能源發(fā)展戰(zhàn)略，始終不逾地貫徹戰(zhàn)略目標(biāo)和思想，才能以穩(wěn)定連貫的能源政策促進能源的可持續(xù)發(fā)展。能源是產(chǎn)業(yè)拉動的最重要方面，這次國家對電力的總投資達5800億元，必須以長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，從結(jié)構(gòu)調(diào)整的高度來解決多年來制約發(fā)展的體制性和結(jié)構(gòu)性矛盾，資金要投向電力結(jié)構(gòu)調(diào)整，投向電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投向關(guān)系民生的城鄉(xiāng)配電網(wǎng)建設(shè)。
(二)能源戰(zhàn)略應(yīng)符合基本國情
渡過金融危機，關(guān)鍵是要明確基礎(chǔ)、明確階段、明確家底、明確現(xiàn)實，實事求是地認(rèn)清我國經(jīng)濟發(fā)展處于哪個階段、生產(chǎn)力處在哪個時期和水平，才能確定科學(xué)的戰(zhàn)略方向。
我國能源的基本現(xiàn)實是“缺油少氣多煤”，東西部經(jīng)濟水平和資源布局不均衡。到2050年，煤仍將是我國能源的主力，雖然煤在總能源中的比例可能會由現(xiàn)在的75%下降到60%左右，但總量仍會不斷增加；可再生能源(風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等)很難在總能源平衡中占有一定分量的比例，這與歐洲國家的情況有很大不同。一些歐洲國家的總能耗已不再增長或增長很少，可再生能源主要是補充和逐步替代需增加部分的化石能源。而我國卻處于總能耗急劇增長的重化工業(yè)時期，工業(yè)用能必須要靠大火電、大水電，可再生能源只能起輔助和補充作用，不可能替代原有的化石能源消耗。加之發(fā)展可再生能源成本高、價格高、不穩(wěn)定、電網(wǎng)消化難，我國尚不掌握設(shè)備制造的核心技術(shù)，盲目大規(guī)模地發(fā)展可再生能源不符合我國國情。
(三)能源戰(zhàn)略應(yīng)明確目標(biāo)和措施
世界主要國家能源戰(zhàn)略的制定和調(diào)整無不以國家利益的最大化和子孫后代的福祉為主旨，美國封存本國的石油資源，日本從1960年代即開始購買國外煤炭沉海建礦。中國30年的高速發(fā)展，是以資源與環(huán)境的破壞性透支為代價的，不能一味追求速度，盲目跟進，要防止以擴大內(nèi)需為名，出現(xiàn)第二次環(huán)境資源破壞和氣候壓力。
客觀地看，我國是一個有13億人口的發(fā)展中國家，由于自然稟賦、人口等諸多因素的影響，到2050年，“農(nóng)耕社會”生產(chǎn)形態(tài)仍將延續(xù)，同時隨著科技的發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，完全不必追求人均裝機1千瓦、總裝機達13億乃至15億的規(guī)模和速度。電力是能源工業(yè)的核心，是擴大內(nèi)需的重要環(huán)節(jié)，關(guān)系應(yīng)對國際金融危機調(diào)整結(jié)構(gòu)的全局。今后，是大規(guī)模加速發(fā)展核電、風(fēng)電，還是發(fā)展大容量火電和水電，推進太陽能產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化的科研與應(yīng)用？電網(wǎng)是一味朝全國特高壓大電網(wǎng)方向發(fā)展，還是發(fā)展區(qū)域電網(wǎng)，注重安全穩(wěn)定、質(zhì)優(yōu)價廉地輸配電力？其戰(zhàn)略思路和方向的選擇乃重中之重，必須在系統(tǒng)把握全國及各區(qū)域經(jīng)濟未來50年的發(fā)展遠(yuǎn)景和趨勢基礎(chǔ)上，根據(jù)我國能源現(xiàn)實和布局進行鄭重考量。
從科技發(fā)展趨勢來看，2020年到2050年將是從傳統(tǒng)化石能源向新能源轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時期和節(jié)點，我國要在能源發(fā)展戰(zhàn)略中明確一個轉(zhuǎn)型期，增加科技投入，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴大太陽能等新能源的比重，確立逐步擺脫對火電和進口石油依賴的戰(zhàn)略措施。
基于以上三點，在當(dāng)前世界經(jīng)濟危機形勢下，我國能源發(fā)展的戰(zhàn)略方向選擇至關(guān)重要。
二、我國能源發(fā)展戰(zhàn)略方向選擇的幾個重要問題
(一)下決心理順能源管理體制，成立能源部，建立政監(jiān)分立的現(xiàn)代管理體制
理順能源管理體制既是一項戰(zhàn)略目標(biāo)，也是實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的保障。市場經(jīng)濟規(guī)律強迫我們站在大能源的戰(zhàn)略角度上來思考能源的發(fā)展和體制問題，能源平衡不僅在于二次能源(電)的整合，更重要的是一次、二次能源的大整合，空有強大的裝機，電網(wǎng)落后無法發(fā)揮效益，一次能源供應(yīng)不上就會發(fā)生混亂。推行職能有機統(tǒng)一、協(xié)調(diào)配合的大部門制和監(jiān)管體制，是保證事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、資源優(yōu)化配置、改善政府公共服務(wù)和宏觀調(diào)控的重要手段，是政府行政體制改革的重要舉措。只有組建一個全新的適應(yīng)國家長遠(yuǎn)戰(zhàn)略發(fā)展、改革和國家能源安全要求的現(xiàn)代化的能源管理體制，才能實現(xiàn)歷史性大變革和大跨越，從根本上解決和理順幾十年來職能交叉、政出多門、政監(jiān)不分、權(quán)責(zé)糾纏不清、分分合合、紛爭不已的沉重的體制老賬，為今后幾十年發(fā)展奠定一個高效的現(xiàn)代化的體制框架和基礎(chǔ)。
實行政監(jiān)分開的能源管理體制，關(guān)鍵在于權(quán)責(zé)法定、職能清晰。能源行政管理的職能定位為：制定能源戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，調(diào)控能源總量平衡，保障能源安全，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，推行能源節(jié)約，進行國際能源合作，管理能源信息的統(tǒng)計發(fā)布及預(yù)測預(yù)警，支持能源科技進步。能源監(jiān)管的職能定位為：維護能源市場秩序，建立公正、公平、公開的市場環(huán)境和競爭環(huán)境，維護能源投資者、經(jīng)營者和消費者的合法權(quán)益。為實現(xiàn)有效監(jiān)管，真正賦予監(jiān)管機構(gòu)市場準(zhǔn)入權(quán)(項目審批權(quán))和價格審批權(quán)等市場管制權(quán)限。
為此，如果不放棄彌縫補罅、裱糊舊體制的方略，不理順項目審批權(quán)、價格審批權(quán)等重大的權(quán)責(zé)關(guān)系，能源部成立沒有意義；如果仍然按行政捏合方式組建，不轉(zhuǎn)換用人機制，能源部是決沒有希望的；如果不轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政管理思想，監(jiān)管漂浮，還是行政強勢，市場是建立不起來的；如果不建立一個相互聯(lián)系、互為支撐、關(guān)系清晰、相互協(xié)調(diào)、反應(yīng)靈活、應(yīng)對裕如、監(jiān)管有力的堅強的能源市場體系，實現(xiàn)能源的可持續(xù)發(fā)展是不可能的。
(二)慎重處理制約核電大發(fā)展的幾個重要問題
核電發(fā)展的規(guī)模和速度是能源戰(zhàn)略的重點。當(dāng)前我國除大規(guī)模水力發(fā)電外，核電成為唯一的低碳排放的基本發(fā)電方式。核電裝機在我國比例偏低，從優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、保障能源供應(yīng)出發(fā)，核電肯定要發(fā)展，但關(guān)鍵是怎么發(fā)展。必須制定科學(xué)的核電發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃，建立控制風(fēng)險的有效機制，統(tǒng)籌考慮整體能源布局，注重標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和技術(shù)的引進吸收。近期，有關(guān)專家宣揚我國核電裝機容量將從2007年國家《核電中長期發(fā)展規(guī)劃2005—2020年》的4000萬千瓦提高到7000萬千瓦，有關(guān)人士跟風(fēng)預(yù)計當(dāng)中國人口達到15億的峰值時，核電裝機容量將達到2億千瓦的規(guī)模。2009年我國新核準(zhǔn)開工的核電站總裝機容量達到840萬千瓦，已接近我國正在運行的核電站總裝機容量900萬千瓦。在未建立起有效的風(fēng)險防范機制和統(tǒng)籌考慮能源布局前，這樣“宏大”的核電規(guī)模和“超快”的發(fā)展速度，著實叫人擔(dān)憂。當(dāng)前，核電發(fā)展決策應(yīng)慎之又慎，對核電發(fā)展規(guī)劃要進行嚴(yán)格審查，否則項目鋪開無法收回。
首先，核電發(fā)展的風(fēng)險控制問題。重點是建立控制這些風(fēng)險的有效機制，完善興建核電站的前置許可制度，全面評估安全和可靠性等問題，并給公眾提供參與評估的機會。核電發(fā)展必須充分考慮和論證以下風(fēng)險因素：
安全和可靠性問題。雖然現(xiàn)有的技術(shù)條件已保證核泄漏等重大事故的發(fā)生幾率非常小，但具有潛在的嚴(yán)重性風(fēng)險，會造成大范圍的影響后果，關(guān)系人類生存的大環(huán)境，必須考慮得十分慎密和周全。目前，我國的核電站大都建在人口密集地區(qū)，如果按2億千瓦裝機算，全國將有20個1000萬千瓦左右的大型核電廠，幾乎平均每個省一個。這么密集的核電廠，安全如何保證？
核廢料處理問題。德、英等國至今都未解決好這一問題，目前的辦法是將核廢料放入地質(zhì)核廢料處理場，要求場內(nèi)存儲設(shè)施能夠長期安全地保存核廢料。所有核電站均應(yīng)確保能夠?qū)⒑藦U料存放在符合要求的存儲設(shè)施中，這是興建核電站的重要必備條件。有關(guān)專家建議抓緊快中子增殖反應(yīng)堆發(fā)電設(shè)備的研制和大規(guī)模的生產(chǎn)，快堆可使用壓水堆的核廢料，并增加60倍的使用能力。以我國擬建的4000萬壓水堆電廠的核廢料計算，即可供24億千瓦的發(fā)電能力，相當(dāng)于增加72億噸原煤，將大大緩解我國一次能源資源的不足。
核燃料的長期穩(wěn)定供應(yīng)問題。2000年以來，國際鈾價格飆升，隨著各國對核電的重視，對鈾的需求將會全球化。我國是貧鈾國家，有中科院院士指出目前國內(nèi)掌握或可掌握的核燃料供應(yīng)能力約為5000萬千瓦，可用40年，國外進口約為1000萬千瓦。雖然我國尚有部分可開采價值的貧鈾資源，但開采得不償失，建議核電發(fā)展要設(shè)上限。核燃料是要真正落實的，特別是進口不能受制于人，一旦停產(chǎn)，損失無法計量。
第二，沿海核電站與火電廠的廠址選擇問題。核電站廠址不能占火電深水港，核電布局和廠址選擇的重點是資源的優(yōu)化配置，不能只考慮核電廠，還要統(tǒng)籌考慮整體能源和資源布局，合理規(guī)劃火電與核電建設(shè)。據(jù)悉，有關(guān)方面在從遼寧、山東、江蘇到廣西等沿海地區(qū)規(guī)劃建設(shè)13個核電廠，規(guī)劃容量為5900萬千瓦，這樣確實增加沿海發(fā)達地區(qū)供電能力，但從資源的優(yōu)化配置上卻是鳩占鵲窩，將一些深水港和上好的火電廠的廠址讓給了核電廠。由于我國特殊的地理情勢，“三西”煤炭基地的煤只能送到渤海灣秦皇島的曹妃甸，再送往全國各地。如果在沿海建火電廠，可以沿海送煤或進口煤供火電廠，既節(jié)約又優(yōu)化，避免了無數(shù)鐵路、公路的運輸難題。同時，在缺煤而又難以大量運煤的地區(qū)如江西、湖南、湖北、重慶、四川，著手建設(shè)核電站，依靠核電，補充能源。這樣，可協(xié)調(diào)好核電與火電廠址，避免給今后的能源供給埋下隱患。
第三，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)問題。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是核電發(fā)展必須具備的前置條件，應(yīng)注重標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和技術(shù)的引進吸收。法國發(fā)展核電最重要的經(jīng)驗之一是標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，所有電廠全部采用標(biāo)準(zhǔn)機組、標(biāo)準(zhǔn)電廠，同樣的運行規(guī)程、運行方式和管理方式，大大地降低了制造成本、建設(shè)成本和運行維護費用，依靠科學(xué)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)化管理維持了低廉的價格成本和幾十年的安全穩(wěn)定運行。我國進口核電機組來自多個國家，機組堆型、大小型號五花八門，維護費用昂貴，運行和標(biāo)準(zhǔn)化管理難以推行。此外，引進先進技術(shù)，要堅持以項目換技術(shù)，法國即是從美國西屋引進專利，推進國有化，并生產(chǎn)出口我國的。
第四，人才短缺問題。核電人才的培養(yǎng)已是當(dāng)務(wù)之急。國家應(yīng)抓緊核電開發(fā)研究，注重核電應(yīng)用的管理人才和技術(shù)人才培養(yǎng)，同時要加強能源重點專業(yè)和綜合性管理學(xué)科的建設(shè)。
(三)規(guī)范有序開發(fā)水電
水電是最具備大規(guī)模開發(fā)利用條件的可再生能源，在保護生態(tài)環(huán)境、妥善解決移民問題的前提下，加快水電資源的開發(fā)利用，是解決我國能源需求的重要途徑。水電沒有產(chǎn)能過剩問題，加大水電投入，可有效地拉動內(nèi)需，帶動鋼材、水泥等建材業(yè)及電機制造行業(yè)的發(fā)展，保證大量施工隊伍的就業(yè)，是當(dāng)前擴大內(nèi)需、推進發(fā)展和穩(wěn)定之良策。
我國水電開發(fā)一直存在巨大爭論和分歧，現(xiàn)實中確實存在不按照規(guī)劃，過度、過濫開發(fā)等問題。主要原因一是國家有關(guān)綜合部門重審批、輕規(guī)劃，核準(zhǔn)制名存實亡；二是環(huán)境影響評價及保護生態(tài)環(huán)境措施的公開透明度不夠，缺乏公眾參與機制和監(jiān)督機制；三是移民問題長期得不到合理解決。解決問題的關(guān)鍵，一在體制，要理順規(guī)劃和核準(zhǔn)體制，切實落實河流流域規(guī)劃，落實流域的統(tǒng)一調(diào)度，注重生態(tài)環(huán)境，注重投資效益，注重公眾參與；二在創(chuàng)新，在移民問題上，轉(zhuǎn)變單純經(jīng)濟補償?shù)淖龇?，推進移民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為資本投資的改革，切實維護移民權(quán)益，水電開發(fā)是完全可以有序推進的。
建議國務(wù)院組織有關(guān)專家對我國水電資源進行一個全面的負(fù)責(zé)任的科學(xué)審查，嚴(yán)格按照有關(guān)流域綜合開發(fā)規(guī)劃，加強統(tǒng)籌，理順關(guān)系。對符合國家規(guī)劃，經(jīng)過相關(guān)部門核準(zhǔn)的已建、在建和待建項目，抓緊投資建設(shè)；對研究多年議而不決且具一定條件的項目，彌補缺陷、創(chuàng)造條件推動；對不符合國家規(guī)劃又未經(jīng)核準(zhǔn)，分歧較大，擅自開工建設(shè)、造成生態(tài)環(huán)境破環(huán)的，堅決制止并追究責(zé)任；對今后在地震敏感區(qū)及重點自然保護區(qū)新建水電項目，必須遵守國家有關(guān)法律法規(guī)，慎重決策，嚴(yán)格審批。
(四)促進煤炭的高效、清潔生產(chǎn)和利用
首先，大力推進潔凈煤技術(shù)。我國油氣資源不足，選擇以油氣為主的能源結(jié)構(gòu)受到經(jīng)濟、國際貿(mào)易、政治等多種因素的嚴(yán)重制約，以煤為主是我國能源戰(zhàn)略的現(xiàn)實選擇。但是，由于我國煤炭行業(yè)長期虧損、社會負(fù)擔(dān)過重、礦難不已，潔凈煤技術(shù)發(fā)展的政策力度和資金的欠缺，煤炭的生產(chǎn)與消費已經(jīng)構(gòu)成了主要的污染源，環(huán)境問題面臨嚴(yán)峻的國際壓力。大力推進潔凈煤技術(shù)，促進煤炭的高效、安全、清潔生產(chǎn)和利用，是應(yīng)對我國能源問題嚴(yán)重挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略方向。
其次，推動超超臨近界大機組的火電建設(shè)。我國火電比例已占總裝機的70%，比重的確過大，但是適當(dāng)推動超超臨近界主力大機組的發(fā)展，確屬明智選擇。一是大機組在未來10年不會過時，可趁機調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，淘汰落后小機組；二是可帶動建材、制造和就業(yè)的發(fā)展；三是節(jié)能減排的的作用不容忽視。
第三，控制煤炭產(chǎn)量，加強大型煤炭生產(chǎn)基地建設(shè)和煤炭的戰(zhàn)略儲備，防止掘采失調(diào)和破壞性超產(chǎn)。我國煤炭的儲采比遠(yuǎn)比國際水平低，已探明的儲量基本被開發(fā)了，應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，利用國內(nèi)和國際資源，將煤炭的戰(zhàn)略儲備提到議事日程，對已探明的煤礦可適當(dāng)封存。
第四，煤化工、煤制油項目要注重經(jīng)濟性。我國近50%的煤炭資源分布在新疆、內(nèi)蒙，但都缺水，煤化工、煤制油都需要耗費大量的水，1噸油需要3.7噸煤、1噸動力煤和7—10噸水，上煤化工項目切忌盲目。
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