目前，我國(guó)正在修訂《大氣污染防治法》，一些認(rèn)為二氧化碳是大氣污染物的國(guó)家，以各種手段對(duì)中國(guó)進(jìn)行游說(shuō)甚至施加壓力，要求中國(guó)在修訂《大氣污染防治法》時(shí)把二氧化碳的排放控制納入法治軌道。
國(guó)際社會(huì)對(duì)二氧化碳的法律地位存在嚴(yán)重分歧
近年來(lái)，一些具有國(guó)際減排義務(wù)的發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛把溫室氣體的工業(yè)排放納入立法管制的軌道，如丹麥、芬蘭、荷蘭、瑞典、英國(guó)和德國(guó)從1990年起開始征收碳稅。至今，基本所有的歐盟國(guó)家都已經(jīng)征收了這一稅賦。
按照《氣候變化框架公約》及《京都議定書》的約定，發(fā)展中國(guó)家目前并無(wú)二氧化碳等溫室氣體減排的國(guó)際義務(wù)，因此，大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的環(huán)境立法既沒(méi)有把二氧化碳等溫室氣體作為污染物質(zhì)對(duì)待，也沒(méi)有對(duì)二氧化碳的排放征收環(huán)境稅費(fèi)。這說(shuō)明歐、美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)與發(fā)展中國(guó)家之間對(duì)二氧化碳是否屬于污染物質(zhì)的看法還存在嚴(yán)重的分歧。
修訂《大氣污染防治法》不宜把二氧化碳作為污染物質(zhì)對(duì)待
溫室氣體的排放控制是國(guó)際大勢(shì)所趨，中國(guó)不可能游離于這個(gè)趨勢(shì)之外。但是中國(guó)《大氣污染防治法》解決的是大氣污染防治問(wèn)題。那么，二氧化碳屬于污染物質(zhì)嗎？
現(xiàn)行的《大氣污染防治法》并無(wú)相關(guān)的界定，正在修訂的《大氣污染防治法》正在考慮借鑒《水污染防治法》(2008年修訂)關(guān)于“水污染”的定義方法。
《水污染防治法》第九十一條中規(guī)定:“水污染，是指水體因某種物質(zhì)的介入，而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境、造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象。”“水污染物，是指直接或者間接向水體排放的，能導(dǎo)致水體污染的物質(zhì)。”
我們把這兩個(gè)概念類推到大氣污染方面，就可以把“大氣污染”定義為“是指大氣環(huán)境因某種物質(zhì)的介入，而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響大氣的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成大氣環(huán)境惡化的現(xiàn)象”，進(jìn)而把“大氣污染物”定義為“是指直接或者間接向大氣排放的，能導(dǎo)致大氣污染的物質(zhì)”。
也就是說(shuō)，大氣污染的前提條件包括:某種大氣不包括或者包含相當(dāng)稀少的物質(zhì)介入大氣；大氣的化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性發(fā)生改變；大氣環(huán)境惡化。
眾所周知，大氣的一個(gè)重要成分就是二氧化碳。也就是說(shuō)，向大氣排放二氧化碳不是介入某種大氣不包括或者包含相當(dāng)稀少的物質(zhì)。所以，按照現(xiàn)有立法關(guān)于污染的定義框架，二氧化碳不屬于污染物質(zhì)，專門規(guī)范大氣污染防治的《大氣污染防治法》不應(yīng)當(dāng)把二氧化碳的排放控制納入其立法修訂任務(wù)。
中國(guó)宜把二氧化碳作為環(huán)境影響物質(zhì)對(duì)待并由環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策規(guī)范
二氧化碳雖然不屬于污染物質(zhì)，但它是造成溫室效應(yīng)的主要物質(zhì)，因此它是大氣環(huán)境影響物質(zhì)。我國(guó)深受氣候變化的危害，因此國(guó)務(wù)院和各級(jí)地方人民政府已經(jīng)采取了很多政策措施，僅以2007年為例，國(guó)務(wù)院就頒布了《應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》、《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》，批轉(zhuǎn)了《節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)及考核實(shí)施方案和辦法的通知》，并成立了國(guó)務(wù)院節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組。向國(guó)際社會(huì)宣示了中國(guó)減排溫室氣體的態(tài)度，展示了自己負(fù)責(zé)的行動(dòng)。
如果我國(guó)此次修訂《大氣污染防治法》確實(shí)需要把溫室氣體排放控制納入進(jìn)去，可以考慮把《大氣污染防治法》更名為《大氣環(huán)境保護(hù)法》，在其中專設(shè)“大氣污染防治的主要措施”和“大氣環(huán)境影響的主要應(yīng)對(duì)措施”兩章。在“大氣環(huán)境影響的主要應(yīng)對(duì)措施”一章設(shè)立“溫室氣體的排放控制”和“臭氧層的法律保護(hù)”兩節(jié)。
如果這個(gè)建議不可行，在修訂《大氣污染防治法》時(shí)，可以基于溫室氣體的排放控制與二氧化硫、煙塵、粉塵排放控制的密切相關(guān)性，把節(jié)約能源、節(jié)約資源和污染物減排作為鏈接點(diǎn)，專門規(guī)定客觀上有利于溫室氣體排放控制的節(jié)能減排條款。
無(wú)論采取哪種修訂措施，只能對(duì)溫室氣體的排放控制設(shè)立經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，而不宜對(duì)溫室氣體的大量排放設(shè)立行政處罰措施。
| 作者：常紀(jì)文 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所社會(huì)法研究室主任、研究員 |
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