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隨著我國區(qū)域城市群協(xié)同發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，我國城市化發(fā)展程度逐漸提高。垃圾處理處置的問題已經(jīng)成為全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)生態(tài)文明的重要制約因素之一。作為垃圾無害化、清潔化處理的方式之一，垃圾焚燒發(fā)電因?yàn)闇p量化程度高、垃圾處理能力強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)，已經(jīng)逐漸成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、城市生態(tài)文明建設(shè)的重要手段和措施。但是當(dāng)前我國垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍然存在一些問題，包括制度不完善、項(xiàng)目選址困難等，容易影響產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。分析問題并提出有效建議，對(duì)促進(jìn)垃圾發(fā)電行業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。
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隨著國家重點(diǎn)區(qū)域城市群協(xié)調(diào)發(fā)展、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，我國城市化發(fā)展程度逐漸提高，近年來城市規(guī)模迅速擴(kuò)大，人們的消費(fèi)水平不斷提高，垃圾產(chǎn)生量日益增加，許多城市已被垃圾所包圍。十九大報(bào)告在“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”章節(jié)中將垃圾處理問題列入了“突出環(huán)境問題”，明確要求“加強(qiáng)固體廢棄物和垃圾處置”，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。如何合理有效地處理垃圾已成為政府及公眾關(guān)心的環(huán)境保護(hù)焦點(diǎn)問題。當(dāng)前，在垃圾處理減量化、資源化、無害化的原則下，垃圾焚燒發(fā)電逐步顯現(xiàn)出較大優(yōu)勢(shì)，形成了具備競(jìng)爭(zhēng)力的新興產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)成為垃圾處理的一個(gè)重要發(fā)展方向。
我國垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀我國自1985年在深圳首次建造垃圾焚燒發(fā)電廠以來，經(jīng)歷了30多年的發(fā)展與探索，在最近幾年才形成穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)格局。截至2016年底，全國已投產(chǎn)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目273個(gè)，分布在28個(gè)?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）的23個(gè)省會(huì)城市、113個(gè)地級(jí)城市以及74個(gè)縣，并網(wǎng)裝機(jī)容量合計(jì)543萬千瓦，年發(fā)電量約298億千瓦時(shí)。543萬千瓦的垃圾發(fā)電項(xiàng)目，年垃圾處理量超過8000萬噸，占全國縣級(jí)以上城市與城鎮(zhèn)（不含農(nóng)村）生活垃圾清運(yùn)量比重30%以上。
截至2017年6月，合計(jì)投產(chǎn)項(xiàng)目296個(gè)，裝機(jī)容量624.8萬千瓦，預(yù)計(jì)到2018年初，裝機(jī)容量將超過680萬千瓦，年發(fā)電量超過350億千瓦時(shí)，年垃圾處理量超過1.05億噸，占全國城鎮(zhèn)垃圾清運(yùn)量的比重為35%以上。根據(jù)《生物質(zhì)能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，到2020年我國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒發(fā)電裝機(jī)容量將達(dá)到750萬千瓦；《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實(shí)施的指導(dǎo)意見》則提出了垃圾焚燒發(fā)電“十三五”規(guī)劃布局，明確在30個(gè)省（直轄市、自治區(qū)）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)布局529個(gè)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，裝機(jī)容量1022萬千瓦；根據(jù)《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》（發(fā)改環(huán)資[2016]2851號(hào)），截至2020年底，設(shè)市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區(qū)達(dá)到60%以上。因此，從宏觀總體而言，全國垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭良好，垃圾焚燒發(fā)電已成為垃圾處理的一種主流方式。
從發(fā)展速度與規(guī)模而言，我國目前垃圾焚燒發(fā)電裝機(jī)容量、發(fā)電量和垃圾處理量“三大總量”均居世界第一；從發(fā)展質(zhì)量而言，我國當(dāng)前垃圾焚燒發(fā)電的焚燒爐、煙氣處理、滲濾液處理和固廢處理等工藝和環(huán)保最新技術(shù)，已達(dá)到國際先進(jìn)水平；從區(qū)域分布而言，垃圾焚燒發(fā)電的分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本一致，主要分布在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、內(nèi)地省會(huì)城市以及部分大型城市；就垃圾焚燒發(fā)電裝機(jī)及垃圾處理能力而言，近5年來，我國垃圾焚燒發(fā)電裝機(jī)單機(jī)容量規(guī)模、單位垃圾處理能力、處理單位垃圾產(chǎn)生的發(fā)電量均大幅增加；從發(fā)展空間而言，隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，以及增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換、推動(dòng)動(dòng)力變革，垃圾焚燒發(fā)電發(fā)展空間仍然巨大。
我國垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)存在的環(huán)保問題
? 垃圾焚燒發(fā)電廠選址仍顯困難
我國現(xiàn)行的相關(guān)政策與標(biāo)準(zhǔn)要求，垃圾發(fā)電廠選址必須符合當(dāng)?shù)氐某青l(xiāng)總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及環(huán)境衛(wèi)生專項(xiàng)規(guī)劃，符合《城市環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》《生活垃圾焚燒處理工程技術(shù)規(guī)范》對(duì)選址的要求，以及當(dāng)?shù)氐拇髿馕廴痉乐?、水資源保護(hù)、自然生態(tài)保護(hù)等要求。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》（環(huán)發(fā)[2008]82號(hào)）要求，在城市建成區(qū)一般不得新建生活垃圾焚燒發(fā)電廠。另外，對(duì)于環(huán)境質(zhì)量不能達(dá)到要求且無有效削減措施的區(qū)域、可能造成敏感區(qū)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)不能達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)要求的區(qū)域也不鼓勵(lì)建設(shè)垃圾發(fā)電項(xiàng)目。
隨著社會(huì)公眾環(huán)保意識(shí)日益增強(qiáng)，項(xiàng)目選址難落地難等問題也日趨突出。同時(shí)由于垃圾焚燒發(fā)電廠的特殊性和公益性，在保證焚燒爐可靠、穩(wěn)定、連續(xù)運(yùn)行外，還必須綜合考慮各種因素，其中既有規(guī)劃因素，也有環(huán)保因素。近年來，由垃圾電廠選址造成的信訪事件日益增多，杭州中泰、湖北仙桃、天津薊縣、北京六里屯、南京天井洼等，各地民眾均以環(huán)保問題為由，以不同的方式表達(dá)了他們對(duì)于垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的質(zhì)疑與反對(duì)。我國垃圾焚燒發(fā)電廠選址因環(huán)保因素仍然顯得困難。
? 垃圾焚燒發(fā)電相關(guān)的制度政策有待健全完善
垃圾焚燒發(fā)電是與民生相關(guān)的重要新能源產(chǎn)業(yè)。我國已經(jīng)從產(chǎn)業(yè)政策的角度基本明確了垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化的發(fā)展方向。2016年以來，國家研究出臺(tái)了一系列政策措施，推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電可持續(xù)健康發(fā)展，國家能源局、原環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部也相繼出臺(tái)了相關(guān)文件支持垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
但是，作為垃圾焚燒發(fā)電的前續(xù)工作，垃圾分類回收相關(guān)的辦法尚未明確與實(shí)施，沒有足夠的約束和激勵(lì)機(jī)制讓垃圾分類普適化，無法為垃圾的無害化處理以及垃圾焚燒發(fā)電創(chuàng)造良好的條件。同時(shí)，相應(yīng)的設(shè)計(jì)、制造規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和各種投資、稅收、補(bǔ)貼等政策仍需進(jìn)一步完善，尤其是垃圾處理補(bǔ)貼政策，在惡性競(jìng)爭(zhēng)下出現(xiàn)了不穩(wěn)定現(xiàn)象。從世界發(fā)達(dá)國家的垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，針對(duì)各自的垃圾焚燒發(fā)電制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策是關(guān)鍵，沒有優(yōu)惠政策和各種補(bǔ)貼，垃圾焚燒發(fā)電難以產(chǎn)業(yè)化。所以垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)相關(guān)的法律政策以及與之相關(guān)的規(guī)程、規(guī)范和經(jīng)濟(jì)政策亟待完善。
? 垃圾焚燒發(fā)電難以保證穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放
目前垃圾發(fā)電大氣污染物排放執(zhí)行《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18485—2014），其中包括新建和現(xiàn)有（2014年7月1日前已建成投入使用或環(huán)評(píng)文件已獲批準(zhǔn)的垃圾發(fā)電項(xiàng)目）項(xiàng)目。對(duì)于新建垃圾焚燒發(fā)電廠的環(huán)保技術(shù)和環(huán)保設(shè)備比較成熟，已經(jīng)能夠達(dá)到歐盟垃圾焚燒污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放可靠性較強(qiáng)。
但是根據(jù)調(diào)研結(jié)果，對(duì)于現(xiàn)有垃圾發(fā)電廠在運(yùn)營過程中環(huán)?？刂频倪_(dá)標(biāo)率不高，二次污染成為環(huán)保隱患。另外從大氣污染物排放而言，垃圾焚燒發(fā)電最引起公眾關(guān)注的是二噁英。我國當(dāng)前二噁英排放標(biāo)準(zhǔn)與歐盟相當(dāng)，都是0.1ngTEQ/m3。由于二噁英排放屬于微量，暫時(shí)無法實(shí)現(xiàn)在線監(jiān)測(cè)。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，全國仍有較多垃圾發(fā)電廠二噁英不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，僅在監(jiān)測(cè)期間通過控制實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)。由于缺乏有效的在線監(jiān)測(cè)手段和監(jiān)管機(jī)制，如何確保二噁英的連續(xù)達(dá)標(biāo)排放成為公眾最為關(guān)注的問題。
? 對(duì)垃圾焚燒發(fā)電缺少客觀科學(xué)的宣傳
根據(jù)我國國情，目前垃圾焚燒發(fā)電廠一般建在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)占多，這些地方土地稀缺，人口密度大，公眾的環(huán)保意識(shí)普遍較高。垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目由于其特殊性，非常容易引起法律訴訟或群體性環(huán)境事件。
目前，由于自身對(duì)二噁英的認(rèn)識(shí)也很模糊，我國媒體針對(duì)垃圾焚燒發(fā)電引起二噁英問題缺少權(quán)威、客觀的宣傳。垃圾發(fā)電企業(yè)對(duì)于公眾的宣傳也不夠，尤其是生產(chǎn)及環(huán)保技術(shù)工藝對(duì)大氣污染物排放控制方面的宣傳。再加上擔(dān)心環(huán)保措施投運(yùn)率及環(huán)保監(jiān)管不力，便形成了公眾反對(duì)的主要理由。所以，在垃圾焚燒發(fā)電管理方面，如何實(shí)現(xiàn)政府與全民同抓共管、社會(huì)共治，如何實(shí)現(xiàn)政府與公眾利益進(jìn)一步對(duì)接，是需要認(rèn)真研究的。
相關(guān)思考與建議
? 確保省級(jí)垃圾發(fā)電中長期規(guī)劃指導(dǎo)性
《關(guān)于進(jìn)一步做好生活垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃選址工作的通知》（發(fā)改環(huán)資規(guī)[2017]2166號(hào)）是我國第一個(gè)專門針對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目選址工作的文件，也是目前我國垃圾焚燒發(fā)電規(guī)劃選址管理工作中最權(quán)威、最系統(tǒng)和最具指導(dǎo)意義的文件。需要嚴(yán)格執(zhí)行該文件對(duì)垃圾焚燒發(fā)電選址的要求，尤其是要求編制省級(jí)生活焚燒發(fā)電中長期專項(xiàng)規(guī)劃，落實(shí)到具體項(xiàng)目布局，并進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。項(xiàng)目選址確定后，地方人民政府應(yīng)合理安排周邊項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序，不得因周邊項(xiàng)目建設(shè)影響生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目選址落地。同時(shí)鼓勵(lì)利用既有生活垃圾處理設(shè)施用地建設(shè)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，鼓勵(lì)采取產(chǎn)業(yè)園區(qū)選址建設(shè)模式，鼓勵(lì)在京津冀、長三角等國家級(jí)城市群打破地域限制，探索跨區(qū)域生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)。
? 推動(dòng)垃圾焚燒發(fā)電制度政策全面建設(shè)
我國對(duì)垃圾焚燒發(fā)電支持政策包括經(jīng)濟(jì)支持政策、技術(shù)支持政策和社會(huì)支持政策三類，共同構(gòu)成了垃圾焚燒發(fā)電的政策體系。在經(jīng)濟(jì)政策上相對(duì)全面，但是在技術(shù)扶持和社會(huì)扶持方面尚顯滯后。尤其是社會(huì)支持政策，我國在垃圾分類制度方面政策較不配套，沒有相應(yīng)獎(jiǎng)懲措施予以規(guī)范。另外，由于《關(guān)于進(jìn)一步做好生活垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃選址工作的通知》是指導(dǎo)性文件，在如何指導(dǎo)地方編制中長期專項(xiàng)規(guī)劃，如何指導(dǎo)地方政府做好規(guī)劃選址和場(chǎng)址保護(hù)工作，相關(guān)部門在信息共享機(jī)制下如何相互配合開展規(guī)劃管理工作，如何建立專項(xiàng)規(guī)劃評(píng)估考核機(jī)制等方面，這些都需要從政策制度層面進(jìn)一步細(xì)化。
? 強(qiáng)化自動(dòng)監(jiān)測(cè)與聯(lián)網(wǎng)，倒逼排放穩(wěn)定達(dá)標(biāo)
2017年4月20日，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《關(guān)于生活垃圾焚燒廠安裝污染物排放自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備和聯(lián)網(wǎng)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（環(huán)辦環(huán)監(jiān)[2017]33號(hào)），要求垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)于2017年9月30日前全面完成“裝、樹、聯(lián)”三項(xiàng)任務(wù)。其中，“裝”是要求垃圾發(fā)電廠安裝污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備，“聯(lián)”是要求企業(yè)自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)要與環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng)，排放數(shù)據(jù)不僅連接當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門，還要把數(shù)據(jù)上傳到原環(huán)境保護(hù)部的平臺(tái)。通過“裝”和“聯(lián)”可以倒逼企業(yè)提高焚燒以及環(huán)保工藝水平，以實(shí)現(xiàn)大氣污染物全面穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放，避免大氣污染物排放數(shù)據(jù)造假，提高垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的環(huán)境管理整體水平，同時(shí)還便于環(huán)保部門執(zhí)法監(jiān)管。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索并完善二噁英、重金屬等排放微量的污染物的在線監(jiān)測(cè)工作。
? 加強(qiáng)信息公開，最大限度降低“鄰避”效應(yīng)
隨著社會(huì)公眾環(huán)保意識(shí)日益增強(qiáng)，群體性事件時(shí)有發(fā)生，“鄰避”問題成為制約垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)發(fā)展的重要因素。做好項(xiàng)目前期的規(guī)劃選址工作和嚴(yán)格控制項(xiàng)目運(yùn)營期的大氣污染排放是防范和化解垃圾焚燒發(fā)電“鄰避”問題的重要措施。在環(huán)辦環(huán)監(jiān)[2017]33號(hào)文中，“樹”是在便于群眾查看的顯著位置樹立顯示屏，把這些監(jiān)控到的數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)向社會(huì)公開。通過對(duì)垃圾發(fā)電的“裝、樹、聯(lián)”要求，結(jié)合項(xiàng)目前期的決策公開、規(guī)劃公開、環(huán)評(píng)公開、核準(zhǔn)公開、建設(shè)公開，基本能夠?qū)崿F(xiàn)垃圾發(fā)電企業(yè)最大限度的信息公開，實(shí)現(xiàn)政府與全民同抓共管、社會(huì)共治。另外，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該對(duì)周邊居民進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，要建立與垃圾處理項(xiàng)目周邊居民的協(xié)調(diào)機(jī)制，如韓國拿出10%的垃圾處理費(fèi)給周邊居民作為補(bǔ)償?shù)取?/span>
? 因地制宜推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電熱電聯(lián)產(chǎn)
國家能源局《關(guān)于開展“百個(gè)城鎮(zhèn)”生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)縣域清潔供熱示范項(xiàng)目的通知》（國能發(fā)新能[2018]8號(hào)）中，發(fā)布136個(gè)生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)縣域清潔供熱示范項(xiàng)目。其中，農(nóng)林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目126個(gè)、城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目8個(gè)、沼氣熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目2個(gè)。所以，應(yīng)該在做好環(huán)保、選址及社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的前提下，在大中城市及人口密集、具備條件的縣城，依托當(dāng)?shù)責(zé)嶝?fù)荷，因地制宜推進(jìn)新建垃圾發(fā)電項(xiàng)目熱電聯(lián)產(chǎn)或?qū)σ延许?xiàng)目實(shí)行供熱改造，并采取一定經(jīng)濟(jì)措施以鼓勵(lì)垃圾發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行熱電聯(lián)產(chǎn)，作為縣域清潔供熱方式的補(bǔ)充，最大限度為地方以及工業(yè)園區(qū)提供清潔供暖與清潔工業(yè)蒸汽，為實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)燃煤鍋爐及散煤替代做出貢獻(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)垃圾焚燒發(fā)電分布式熱電聯(lián)產(chǎn)示范的可行性。
（王圣系國電環(huán)境保護(hù)研究院副院長；岳修鵬,東南大學(xué)能源與環(huán)境學(xué)院；張亞平系東南大學(xué)副教授）
作者：王圣、岳修鵬等
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