導(dǎo)讀:為科學(xué)、客觀地評(píng)估中國(guó)城市PPP發(fā)展環(huán)境,清華PPP研究中心自2016年下半年組織專門力量,針對(duì)中國(guó)城市PPP發(fā)展環(huán)境開展研究,歷經(jīng)理論模型研究、指標(biāo)體系構(gòu)建、數(shù)據(jù)收集整理、指數(shù)計(jì)算合成等環(huán)節(jié),并多次召開專家論證會(huì),最終從政府治理、財(cái)政保障、營(yíng)商環(huán)境和發(fā)展需求等四個(gè)維度構(gòu)建了中國(guó)PPP發(fā)展環(huán)境評(píng)價(jià)體系(包括33個(gè)指標(biāo)),并以289個(gè)地級(jí)及以上城市為對(duì)象,編制完成了“2017年中國(guó)城市PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)”,現(xiàn)予以正式發(fā)布。清華PPP研究中心希望該指數(shù)的發(fā)布,能夠?yàn)楦骷?jí)政府、社會(huì)資本和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等提供參考,更好地引導(dǎo)PPP項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng),促進(jìn)PPP事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
1. 編制背景
PPP模式(Public-Private Partnership, 公私伙伴關(guān)系,國(guó)內(nèi)稱為“政府和社會(huì)資本合作”)是企業(yè)及社會(huì)力量參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的一種創(chuàng)新模式,是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。引入PPP模式,一方面將有助于激發(fā)各類市場(chǎng)和社會(huì)主體參與公共產(chǎn)品供給的積極性,解決公共投入不足的問題,緩解公共產(chǎn)品領(lǐng)域的供需矛盾;另一方面也有助于在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和企業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn),提高公共產(chǎn)品的供給效率和水平。
近年來(lái)尤其是2014年以來(lái),黨中央國(guó)務(wù)院高度重視PPP模式的應(yīng)用和推廣,將其作為創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要舉措。國(guó)家有關(guān)部委和地方各級(jí)政府也大力推廣PPP模式,推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地,尤其是在交通基礎(chǔ)設(shè)施、污水處理、能源供應(yīng)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域取得了較為明顯的成效。截至2016年12月末,根據(jù)財(cái)政部PPP中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目1.1萬(wàn)個(gè),投資額13.5萬(wàn)億元,其中,已簽約落地的1,351個(gè),投資額2.2萬(wàn)億元。但同時(shí)也要看到,我國(guó)PPP模式的推廣應(yīng)用還面臨一系列挑戰(zhàn),包括PPP認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、偽PPP項(xiàng)目過多、重融資輕運(yùn)營(yíng)、民企參與不積極、政府能力建設(shè)滯后等,根本原因在于PPP的發(fā)展環(huán)境還不夠健全,在一定程度上制約了PPP事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
為科學(xué)、客觀地評(píng)估中國(guó)城市PPP發(fā)展環(huán)境,清華PPP研究中心自2016年下半年組織專門力量,針對(duì)中國(guó)城市PPP發(fā)展環(huán)境開展研究,歷經(jīng)理論模型研究、指標(biāo)體系構(gòu)建、數(shù)據(jù)收集整理、指數(shù)計(jì)算合成等環(huán)節(jié),并多次召開專家論證會(huì),最終從政府治理、財(cái)政保障、營(yíng)商環(huán)境和發(fā)展需求等四個(gè)維度構(gòu)建了中國(guó)PPP發(fā)展環(huán)境評(píng)價(jià)體系(包括33個(gè)指標(biāo)),并以289個(gè)地級(jí)及以上城市為對(duì)象,編制完成了“2017年中國(guó)城市PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)”,現(xiàn)予以正式發(fā)布。清華PPP研究中心希望該指數(shù)的發(fā)布,能夠?yàn)楦骷?jí)政府、社會(huì)資本和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等提供參考,更好地引導(dǎo)PPP項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng),促進(jìn)PPP事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
2.PPP發(fā)展環(huán)境:內(nèi)涵和評(píng)價(jià)框架
PPP發(fā)展環(huán)境是指伴隨PPP項(xiàng)目全生命周期(包括從設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等各個(gè)環(huán)節(jié))發(fā)展的各種條件和因素的綜合,包括影響PPP項(xiàng)目的社會(huì)因素、經(jīng)濟(jì)因素、政治因素和法律因素等方面,也是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)綜合競(jìng)爭(zhēng)力的重要體現(xiàn)。這些因素能綜合地反映一個(gè)國(guó)家或地區(qū)是否適合、從多大程度上適合以PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng),能夠?yàn)檎吧鐣?huì)資本方進(jìn)行PPP模式?jīng)Q策提供參考,同時(shí)為各地政府完善PPP發(fā)展環(huán)境提供指引。
通過系統(tǒng)研究國(guó)內(nèi)外前沿文獻(xiàn)、梳理我國(guó)PPP相關(guān)政策文件、剖析國(guó)內(nèi)外PPP典型案例、組織專家論證會(huì)等等方法,課題組構(gòu)建了中國(guó)城市PPP發(fā)展環(huán)境概念框架,包括四個(gè)關(guān)鍵維度:政府治理、財(cái)政保障、營(yíng)商環(huán)境、發(fā)展需求,每個(gè)維度由3-5個(gè)子維度來(lái)刻畫,如圖1所示。
圖1 中國(guó)城市PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)評(píng)價(jià)框架
政府治理主要反映了政府能力和政府信譽(yù)。良好的政府治理水平有助于構(gòu)建良好的政社合作關(guān)系,提升社會(huì)資本方對(duì)政府合作方的信賴,增強(qiáng)社會(huì)資本方以PPP模式投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的信心。此外,具備PPP項(xiàng)目實(shí)施和管理經(jīng)驗(yàn)的地方政府,能夠更有效地推進(jìn)PPP項(xiàng)目。
財(cái)政保障主要衡量地方政府財(cái)政能力和健康程度。許多PPP項(xiàng)目都需要地方財(cái)政的支持,地方財(cái)政本身的健康程度影響著PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。本研究通過財(cái)政汲取能力、財(cái)政自給率和地方債務(wù)水平來(lái)衡量地方政府的財(cái)政保障能力。
營(yíng)商環(huán)境主要反映一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、制度環(huán)境、開放程度和基礎(chǔ)設(shè)施水平,是支撐社會(huì)投資及PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的軟件和硬件環(huán)境。良好的制度環(huán)境有助于為PPP項(xiàng)目形成持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期。
發(fā)展需求主要反映一個(gè)地方在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等公共產(chǎn)品上的需求缺口,以及地方政府采用PPP模式提供這些公共產(chǎn)品的意愿,反映了PPP發(fā)展的客觀需求和主管需要。發(fā)展需求越大,預(yù)示著更加廣闊的市場(chǎng)空間和更大的投資機(jī)會(huì)。
3. 指標(biāo)和編制方法
考慮到數(shù)據(jù)的權(quán)威性、可獲得性和可比性,本輪指數(shù)編制所選取的指標(biāo)均為官方統(tǒng)計(jì)年鑒或其他權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布的數(shù)據(jù),以提高指標(biāo)編制的透明度和公信力。不過,受數(shù)據(jù)可獲得性的限制,對(duì)于某些難以找到準(zhǔn)確指標(biāo)來(lái)衡量的維度或子維度,我們遴選了部分替代指標(biāo)或近似指標(biāo)來(lái)代替;對(duì)于某些缺乏地市級(jí)數(shù)據(jù)的指標(biāo),我們使用了省級(jí)數(shù)據(jù)代替。在反復(fù)研究、論證、測(cè)算和比較的基礎(chǔ)上,總計(jì)遴選了33個(gè)指標(biāo),如表1所示。
表1 PPP發(fā)展指數(shù)指標(biāo)體系表
由于各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)的量綱不同,本研究借鑒了IMD、WEF等國(guó)際知名指數(shù)編制機(jī)構(gòu)的方法:
(1)采用Z-score 標(biāo)準(zhǔn)化方法對(duì)所有原始指標(biāo)進(jìn)行無(wú)量綱化和標(biāo)準(zhǔn)化處理;
(2)同一層級(jí)指標(biāo)原則上采用等權(quán)重法進(jìn)行加權(quán);
(3)PPP指數(shù)和4個(gè)分項(xiàng)指數(shù)的計(jì)算均采用以下公式,還原到40-100分,其中表現(xiàn)最好的為100分,最差的為40分,公式如下:
圖2 中國(guó)城市PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)編制方法
4. 2017年度指數(shù)的主要結(jié)果
中國(guó)城市PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)100強(qiáng)
36個(gè)大中城市PPP指數(shù)排名
地級(jí)城市PPP指數(shù)50強(qiáng)
5. 中國(guó)城市PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)的診斷
事實(shí)上,很多城市在PPP發(fā)展環(huán)境各個(gè)維度上的表現(xiàn)并不均衡。本指數(shù)也為診斷和分析各個(gè)城市的PPP發(fā)展環(huán)境提供了工具,為優(yōu)化和完善各地PPP發(fā)展環(huán)境提供了指引。下圖展示了上海、重慶和北京在四個(gè)維度上的表現(xiàn)。
北京的PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)位居第一,且大幅領(lǐng)先于其他城市,其在4個(gè)分項(xiàng)維度上的得分均在80分以上,反映了較為均衡的PPP發(fā)展環(huán)境。
上海在政府治理、財(cái)政保障、營(yíng)商環(huán)境等維度上的得分都非常高,接近滿分,但發(fā)展需求維度得分只有54.5分,主要原因在于很高的城鎮(zhèn)化率和較少的PPP入庫(kù)項(xiàng)目。當(dāng)前,上海的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了89.3%,在省級(jí)行政區(qū)劃中名列第一,未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的增長(zhǎng)空間相對(duì)較小,對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求也相對(duì)較低,反映了較低的PPP項(xiàng)目客觀發(fā)展需求。根據(jù)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),上海入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量只有1個(gè)、金額為14億,遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平,在一定程度上也反映上海發(fā)展PPP項(xiàng)目的主觀意愿較低。
重慶在政府治理、發(fā)展需求等維度上接近滿分,但是財(cái)政保障為72分、營(yíng)商環(huán)境為71.2分,主要原因在于較高的地方債務(wù)水平和較高的宏觀稅負(fù)水平。根據(jù)Wind資訊庫(kù)數(shù)據(jù),截至2015年末,重慶城投債規(guī)模為2465億元,是重慶公共預(yù)算收入2155億元的1.2倍,遠(yuǎn)高于全國(guó)289個(gè)城市約0.5倍的平均水平。
團(tuán)隊(duì)成員:
負(fù)責(zé)人:楊永恒
成 員:武 健、王盈盈、汪佩潔、龔 璞
特別感謝出席專家論證會(huì)的各位專家提出的寶貴意見和建議,他們分別是王守清、周志忍、孟春、鄧國(guó)勝、管清友、林華、羅桂連等。
特別聲明:
本指數(shù)僅僅是反映各地PPP的發(fā)展環(huán)境,為各級(jí)政府和社會(huì)資本開展PPP相關(guān)業(yè)務(wù)提供參考,希望指數(shù)的內(nèi)涵不被過度詮釋;
受數(shù)據(jù)可獲得性的限制,本指數(shù)采用的數(shù)據(jù)或許不能很好地揭示指標(biāo)內(nèi)涵,課題組未來(lái)會(huì)努力甄別和遴選更加恰當(dāng)?shù)闹笜?biāo);
本指數(shù)的數(shù)據(jù)均來(lái)自官方統(tǒng)計(jì)年鑒或公開發(fā)布的數(shù)據(jù),課題組不對(duì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性負(fù)責(zé);
由于水平和能力所限,難免有錯(cuò)誤和遺漏之處,歡迎各界批評(píng)指正,以幫助我們進(jìn)一步優(yōu)化和完善。受篇幅所限,本發(fā)布版只列出了大中城市和部分地級(jí)市的指標(biāo)。如需更為詳細(xì)全面的數(shù)據(jù)或特定城市的PPP發(fā)展環(huán)境綜合診斷報(bào)告,可聯(lián)系清華大學(xué)PPP研究中心:TUPPP@tsinghua.edu.cn。
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