國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》?！秾嵤┓桨浮返某雠_具有哪些重要意義？排污許可制度需要與哪些制度做好銜接？如何有效落實和推進？對此，我們與專家進行了對話。
改革以行政區(qū)域為主的總量控制制度，建立企事業(yè)排污單位污染物排放總量控制制度，具有重要的現(xiàn)實意義。必須推動企事業(yè)單位落實治污主體責(zé)任，這是落實排污者負責(zé)原則的具體體現(xiàn)，也是落實改善環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的內(nèi)在要求。
對話人：國家環(huán)境咨詢委員會委員 孫佑海
孫佑海，現(xiàn)任國家環(huán)境咨詢委員會委員，中國環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長，天津大學(xué)法學(xué)院院長、教授、博導(dǎo)，天津大學(xué)中國綠色發(fā)展研究院執(zhí)行院長，最高人民法院環(huán)境損害司法鑒定研究基地主任。歷任國務(wù)院法制局農(nóng)林城建環(huán)保法規(guī)司副司長，全國人大環(huán)境與資源保護委員會法案室主任，最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所所長兼最高人民法院研究室副主任。
采訪人：記者 黃婷婷
《實施方案》的出臺為排污許可制度提供了哪些法律支撐？
■為完善排污許可制度、推進這項制度實施指明了前進方向。
中國環(huán)境報：排污許可制度多年來難以推進，法律支撐不足是其中一個重要原因。當(dāng)前，新《環(huán)境保護法》對不按證排污行為的法律責(zé)任進行了規(guī)定，國務(wù)院辦公廳也印發(fā)了《控制污染物排放許可制實施方案》（以下簡稱《實施方案》）。這些法律法規(guī)為排污許可制實行提供了哪些保障？
孫佑海：《環(huán)境保護法》第四十五條規(guī)定，國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度。實行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。該法的第六十三條等條款，對違反排污許可的行為，做出了相應(yīng)的處罰條款。
《大氣污染防治法》第十九條規(guī)定，排放工業(yè)廢氣或者本法第七十八條規(guī)定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位、集中供熱設(shè)施的燃煤熱源生產(chǎn)運營單位以及其他依法實行排污許可管理的單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實施步驟由國務(wù)院規(guī)定。
《水污染防治法》第二十條規(guī)定，國家實行排污許可制度。直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及其他按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證；城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運營單位，也應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實施步驟由國務(wù)院規(guī)定。禁止企業(yè)事業(yè)單位無排污許可證或者違反排污許可證的規(guī)定向水體排放前款規(guī)定的廢水、污水。
上述法律為排污許可制度提供了法律依據(jù)。但對于實行排污許可證的具體辦法和實施步驟沒有做出規(guī)定。因此，首先應(yīng)制定排污許可管理名錄，還要考慮企事業(yè)單位及其他生產(chǎn)經(jīng)營者的實際情況，確定實行排污許可管理的行業(yè)類別。對不同行業(yè)或同一行業(yè)內(nèi)的不同類型企事業(yè)單位，按照污染物產(chǎn)生量、排放量以及環(huán)境危害程度等因素進行分類管理。
其次，實施排污許可制應(yīng)合理確定許可內(nèi)容。其中包括明確許可排放的污染物種類、濃度及排放量、排放去向等事項，載明污染治理設(shè)施、環(huán)境管理要求等相關(guān)內(nèi)容，使排污許可證各項內(nèi)容于法有據(jù)。
再次，應(yīng)明確排污許可證的核發(fā)機關(guān)和實施步驟。根據(jù)《實施方案》，環(huán)境保護部不直接核發(fā)排污許可證，而是由縣級以上地方政府環(huán)境保護部門負責(zé)排污許可證核發(fā)。企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定提交申請材料，申報相關(guān)事項?？h級以上環(huán)保部門對符合要求的企事業(yè)單位按照規(guī)定核發(fā)排污許可證，對存在疑問的開展現(xiàn)場核查。首次發(fā)放的排污許可證有效期為3年，延續(xù)換發(fā)的排污許可證有效期為5年。上級環(huán)保部門加強監(jiān)督抽查，依法做出相應(yīng)處理。環(huán)境保護部統(tǒng)一制定排污許可證申領(lǐng)核發(fā)程序、排污許可證樣式、信息編碼和平臺接口標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)數(shù)據(jù)格式要求等。各地區(qū)現(xiàn)有排污許可證及其管理要按國家統(tǒng)一要求及時進行規(guī)范。
之前，我國現(xiàn)行相關(guān)法律雖然對排污許可制度有原則性規(guī)定，但其中“排污許可的具體辦法和實施步驟由國務(wù)院規(guī)定”這一重要規(guī)定沒有落實，因此排污許可制度沒有正式推開。在一定意義上講，法律的有些規(guī)定處于“懸空”狀態(tài)?！秾嵤┓桨浮?為《環(huán)境保護法》等法律落實奠定了堅實的基礎(chǔ)。
《實施方案》根據(jù)中央深化改革精神，為完善排污許可制度、推進這項制度實施提出了方案，指明了前進的方向，在我國環(huán)境保護進程中可以說是一個里程碑。但《實施方案》屬于政策范疇，本身并不是法律和行政法規(guī)，不是行政處罰及核發(fā)排污許可證的直接根據(jù)。下一步，建議國務(wù)院制定出臺《排污許可證條例》，環(huán)境保護部則應(yīng)抓緊制定相關(guān)規(guī)章。
《實施方案》要求建立企事業(yè)單位總量排放制度，對于環(huán)境質(zhì)量改善意義何在？
■企業(yè)才是排放污染物的主體，不抓好企業(yè)這個源頭而抓區(qū)域總量控制，難以實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量根本改善。
中國環(huán)境報：《實施方案》提出要銜接相關(guān)環(huán)境管理制度。排污許可制度需要與哪些環(huán)境管理制度相銜接？比如，排污許可制度如何與環(huán)境影響評價制度相銜接？
孫佑海：任何一項改革，做好新老制度銜接都十分重要。污染物排放許可制度改革能否成功，新制度能否實用、管用、好用，關(guān)鍵在于能否與其他各項固定源環(huán)境管理相關(guān)制度有機銜接，實現(xiàn)分類管理、一企一證，使排污許可制度成為固定源環(huán)境管理的核心制度。
首先，要與環(huán)境影響評價制度做好銜接。環(huán)境影響評價是建設(shè)項目的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，排污許可是企事業(yè)單位生產(chǎn)運營期排污的法律依據(jù)，二者之間關(guān)系最為密切，從總體上講是“事前審批與事中事后監(jiān)督”的關(guān)系，因此也最需要銜接。環(huán)境影響評價文件及批復(fù)中與污染物排放相關(guān)的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)納入排污許可證，例如,水污染物排放、大氣污染物排放等污染物排放相關(guān)內(nèi)容都要納入排污許可證。同時，排污許可證執(zhí)行情況應(yīng)作為環(huán)境影響后評價的重要依據(jù)。推進排污許可制度與環(huán)境影響評價制度相銜接，是當(dāng)前制定統(tǒng)一的綜合排污許可制度的重點和難點。二者一定要銜接到位、順暢有序、互相補充、形成合力。
其次，要以實際排放數(shù)據(jù)為紐帶，與污染源監(jiān)測、排污收費、環(huán)境統(tǒng)計等制度做好銜接，從根本上解決多套數(shù)據(jù)的問題。以排污許可制度為核心和基礎(chǔ)，明確各方責(zé)任，制定配套政策，推動固定源環(huán)境管理體系重構(gòu)。
中國環(huán)境報：《實施方案》要求改革以行政區(qū)域為主的總量排放制度，建立企事業(yè)單位總量排放制度。這意味著什么？對于環(huán)境質(zhì)量改善來說有哪些積極意義？對于地方政府和相關(guān)部門來說又需要做好哪些準(zhǔn)備和適應(yīng)工作？
孫佑海：改革以行政區(qū)域為主的總量控制制度，建立企事業(yè)排污單位污染物排放總量控制制度，具有重要的現(xiàn)實意義。
首先，這是對黨的十八屆三中、五中全會精神和《生態(tài)文明體制改革總體方案》的具體落實。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，完善污染物排放許可制，實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出，改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，改革環(huán)境基礎(chǔ)制度?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出，完善污染物排放許可制。盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，依法核發(fā)排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無證排污或不按許可證規(guī)定排污。我認為，《實施方案》提出建立企事業(yè)單位總量排放制度，是黨的實事求是原則在環(huán)保領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。
其次，這是從根本上治理環(huán)境污染的內(nèi)在要求。在控制污染物排放方面，企業(yè)是排污主體、行為主體，也是責(zé)任主體。因此，必須推動企事業(yè)單位落實治污主體責(zé)任，這是落實排污者負責(zé)原則的具體體現(xiàn)，也是落實改善環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的內(nèi)在要求。要對企事業(yè)單位排放大氣、水等污染物的行為進行統(tǒng)一規(guī)范和約束，要求企業(yè)持證、按證排污，開展自行監(jiān)測，建立臺賬、定期報告和信息公開制度，加大對無證排污或違證排污行為的處罰力度，實現(xiàn)企業(yè)從“要我守法”向“我要守法”轉(zhuǎn)變。
第三，這是基于對歷史經(jīng)驗的總結(jié)。按照行政區(qū)域污染物排放總量控制制度，污染物排放指標(biāo)層層遞減，由中央層層到地方各級，再落實到企業(yè)，對于遏制環(huán)境污染起到一定作用。但是也要看到，企業(yè)才是排放污染物的主體，不抓好企業(yè)這個源頭而抓區(qū)域總量控制，難以實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量根本改善。在行政區(qū)域總量控制制度下，由于層層分配指標(biāo)，導(dǎo)致一些地方存在弄虛作假的行為，數(shù)據(jù)可能越來越好看，而環(huán)境質(zhì)量狀況越來越難看。環(huán)境保護的嚴峻現(xiàn)狀和廣大人民群眾對美好環(huán)境的迫切需求，要求我們在環(huán)保問題上必須采取實事求是的態(tài)度，做到源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲。
綜上所述，改革以行政區(qū)域為主的總量控制制度，建立企事業(yè)排污單位污染物排放總量控制制度勢在必行。對于地方政府和相關(guān)部門來說，應(yīng)加強學(xué)習(xí)，盡快適應(yīng)。要扎到企業(yè)里去，扎到固定污染源里去，切實了解企業(yè)的生產(chǎn)及排污情況，認真分析企業(yè)污染物排放難以減少的原因，然后提出有針對性的解決辦法。環(huán)境質(zhì)量不達標(biāo)的地區(qū)，要通過提高排放標(biāo)準(zhǔn)或加嚴許可排放量等措施，對企事業(yè)單位實施更為嚴格的污染物排放總量控制制度，努力推動改善環(huán)境質(zhì)量。
中國環(huán)境報：省以下監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度剛剛推行。在垂直管理改革的背景下，如何有效推進排污許可工作？
孫佑海：2016年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》。這是對我國環(huán)保管理體制進行的一項重大的體制改革，對我國今后一個時期環(huán)境保護工作和生態(tài)文明建設(shè)，必將產(chǎn)生深遠影響。
垂直管理體制改革減少了地方保護主義對環(huán)保工作的干預(yù)，為推行企事業(yè)單位控制污染物排放許可制創(chuàng)造了有利條件。垂直管理體制改革，有利于推行“一企一證”、綜合許可，將環(huán)境執(zhí)法檢查集中到排污許可證監(jiān)管上；有利于對固定污染源實施全過程管理，實現(xiàn)多污染物協(xié)同控制。按照誰核發(fā)、誰監(jiān)管的原則，將排污許可證具體核發(fā)工作交給地方環(huán)保部門，對符合要求的企事業(yè)單位要及時核發(fā)排污許可證。從這個角度來看，地方環(huán)保部門的責(zé)任更大。
