◆敖平富
十八屆五中全會提出，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。這是黨中央的重大決策部署之一，也是環(huán)保管理體制的重大改革創(chuàng)新。9月14日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），為今后一段時期全國實施垂改厘清了思路，是各地推進垂改的基本遵循。目前，各地正在按《意見》要求，積極穩(wěn)妥推進環(huán)保管理體制改革，加快構(gòu)建完善新型環(huán)境監(jiān)管體制機制。
現(xiàn)行體制與新體制頂層設(shè)計的關(guān)系
習(xí)近平總書記指出現(xiàn)行以地方為主的環(huán)境管理體制存在“4個突出問題”：一是難以落實對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任；二是難以解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)；三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求；四是難以規(guī)范和加強地方環(huán)保機構(gòu)隊伍建設(shè)。
改革開放30年以來，經(jīng)濟快速發(fā)展，但生態(tài)環(huán)境問題卻越來越突出。究其原因，根本還在于環(huán)境管理體制機制不適應(yīng)，缺少科學(xué)合理、規(guī)范剛性的制度安排，不能破解發(fā)展與保護的矛盾。現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)境管理體制，使一些地方和部門重發(fā)展輕環(huán)保，使環(huán)保責(zé)任難以落實。因此，增強環(huán)境管理體制權(quán)威性，平衡和處理好發(fā)展與保護的關(guān)系，是解決環(huán)境問題的核心。
圍繞解決習(xí)近平總書記指出的“4個突出問題”和《意見》要求，進一步改進工作思路和管理模式，統(tǒng)籌謀劃，系統(tǒng)設(shè)計。
一要落實地方政府及其相關(guān)部門的環(huán)保責(zé)任，全面增強環(huán)境管理體制的統(tǒng)一性、權(quán)威性、高效性和執(zhí)行力。
二要建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等制度，解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)。
三要建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)保管理制度，要進一步統(tǒng)籌跨區(qū)域、跨流域環(huán)境管理的問題。
四要從資金保障、人員編制、機構(gòu)設(shè)置等方面規(guī)范和加強環(huán)保機構(gòu)隊伍建設(shè)。按照生態(tài)系統(tǒng)整體性，推進環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細化和信息化，逐步實現(xiàn)環(huán)境治理體系和質(zhì)量能力現(xiàn)代化，為推進綠色發(fā)展提供持久動力。
環(huán)保部門與相關(guān)部門的關(guān)系
長期以來，環(huán)境監(jiān)管事權(quán)分散在多個部門中，“九龍治水”“碎片化”現(xiàn)象突出，既影響監(jiān)管職責(zé)的落實，也削弱了行政效能，環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理作用難發(fā)揮。有效實施環(huán)境保護統(tǒng)一監(jiān)督管理的前提是各行業(yè)、部門各司其職，履行法定環(huán)境監(jiān)管責(zé)任。只有職責(zé)得到明確，劃分到位，體制才能得到理順?！兑庖姟芬笠郧鍐蔚男问铰鋵嵉胤礁骷夵h委和政府及其相關(guān)部門的責(zé)任。
一要進一步強化屬地負責(zé)，推進各級地方政府履職。
二要明確各部門環(huán)保職責(zé)，尤其要在經(jīng)濟社會發(fā)展和資源開發(fā)環(huán)節(jié)統(tǒng)籌兼顧環(huán)境保護，形成管發(fā)展管環(huán)保、管行業(yè)管環(huán)保、管生產(chǎn)管環(huán)保的工作格局，進一步落實黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、終身追責(zé)。
三要推動出臺地方環(huán)境保護立法，從地方立法上解決改革中存在的部分體制機制問題，從頂層設(shè)計上解決環(huán)境保護職責(zé)邊界模糊、交叉沖突、尚未界定等問題，推動環(huán)境保護職責(zé)法定化。
四要明確不同層級環(huán)保部門的法律關(guān)系，構(gòu)建權(quán)責(zé)匹配的環(huán)境執(zhí)法體系，保障環(huán)境獨立執(zhí)法。通過管理職能的優(yōu)化整合，調(diào)整理順各級環(huán)保部門與地方政府及其相關(guān)部門之間的責(zé)、權(quán)、利和考核、獎懲機制等系列關(guān)系，形成各方主體責(zé)任明確、多元共治的局面。
環(huán)保條上與地方塊上的關(guān)系
環(huán)境問題因經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的不協(xié)調(diào)而產(chǎn)生，其復(fù)雜性決定了解決環(huán)境問題需要地方政府綜合管理與協(xié)調(diào)配合，需要匯聚全社會的智慧與力量。
環(huán)保部門要充分參與宏觀決策，加強綜合協(xié)調(diào)職能，大力推動政府環(huán)境責(zé)任落實，充分調(diào)動各行業(yè)、各行政單元積極性，推動各部門制定有利于環(huán)境保護的政策、制度和措施，并督促落實。
環(huán)保部門既是技術(shù)性部門，又是綜合性部門；不僅是行政部門，還是執(zhí)法部門。在推進實施改革中，要重點強化環(huán)保督政，也就是環(huán)境監(jiān)察，解決好“督什么”“誰來督”“怎么督”“結(jié)果運用”4個問題。
一要明確環(huán)境監(jiān)察的內(nèi)容。督促地方政府及相關(guān)部門落實應(yīng)依法履行的環(huán)境保護職責(zé)和任務(wù)。
二要構(gòu)建專司督政的環(huán)境監(jiān)察隊伍。通過省級黨委政府授權(quán)，履行督察督辦職能，加強環(huán)保部門與地方政府及相關(guān)部門之間的行政協(xié)調(diào)。
三要建立健全環(huán)境監(jiān)察機制。制定出臺相應(yīng)的規(guī)定辦法，與中央環(huán)保督察聯(lián)動協(xié)調(diào)，解決環(huán)保公共政策在部門之間的貫徹和落實問題。
四要強化環(huán)?？己?，把環(huán)保實績和監(jiān)察結(jié)果納入經(jīng)濟社會發(fā)展實績和部門績效考核。
五要強化監(jiān)察結(jié)果運用，嚴格責(zé)任追究，建立完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)環(huán)保責(zé)任制、問責(zé)制和終身追究制。通過加強環(huán)境監(jiān)察督察問責(zé)，用好法律賦予的權(quán)力和手段，促使地方黨委政府及相關(guān)部門更好履行環(huán)保責(zé)任，變環(huán)保部門單打獨斗為各級各部門齊抓共管，加快形成政府主導(dǎo)、各方主動、市場激勵、社會動員、公眾參與的現(xiàn)代化環(huán)保治理體系。
改革與穩(wěn)定的關(guān)系
環(huán)境保護部部長陳吉寧強調(diào)：“環(huán)保管理體制改革要平穩(wěn)有序推進，在改革沒有鋪開之前，地方各級環(huán)保部門機制不變，責(zé)任不變，任務(wù)不變，確保環(huán)保系統(tǒng)思想不亂、隊伍不散、工作不斷、監(jiān)管不軟。”
環(huán)保管理體制改革牽涉面廣，敏感度高，情況復(fù)雜，在解決老問題的同時，也會帶來新挑戰(zhàn)。在《意見》確定的改革基本原則和框架下，省級環(huán)保部門應(yīng)該積極抓好基礎(chǔ)工作，為黨委政府推進改革當好參謀助手，要積極穩(wěn)妥開展改革，又要抓好隊伍穩(wěn)定，保障平穩(wěn)過渡。
一要及時向省級黨委和政府做好匯報，主動有為。
二要與省級組織、編制、財政、人社等部門進行充分協(xié)調(diào)溝通，爭取其支持。
三要充分借鑒國土、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)等部門改革成功經(jīng)驗。
四要與市縣黨委、政府以及地方環(huán)保局和監(jiān)測、監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)深入交流，明確權(quán)力邊界和職責(zé)關(guān)系。
五要開展本行政區(qū)域環(huán)保機構(gòu)人、財、物等摸底調(diào)查，摸清底數(shù)，掌握情況。
六要建立專門工作班子，落實相關(guān)保障。對改革中涉及的機構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制、財政投入、職能定位、事權(quán)劃分、干部培養(yǎng)交流等問題，要進行重點研究，力爭做到環(huán)保家底清楚、機構(gòu)設(shè)置清楚、職責(zé)劃分清楚、環(huán)保督政清楚、工作節(jié)點清楚。
改革既要符合落實《意見》精神，又要充分結(jié)合地方環(huán)境管理體制特點，以及地方環(huán)保工作實際情況，著力補齊生態(tài)環(huán)境突出短板，提高人民群眾環(huán)境獲得感，確保新老體系平穩(wěn)過渡，推動環(huán)保事業(yè)發(fā)展壯大。
作者系重慶市委黨校研究生
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