◆熊孟清 楊雪峰
財(cái)政部前不久發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》，將垃圾處理納入探索開展PPP模式強(qiáng)制試點(diǎn)領(lǐng)域。這是因?yàn)槔幚眍I(lǐng)域探索開展PPP模式較早，申報(bào)國家PPP模式示范項(xiàng)目的積極性和成功率較高，且在開展PPP模式示范方面取得了一定經(jīng)驗(yàn)。更深層次的原因是，垃圾處理領(lǐng)域正處在推動(dòng)政府、社會(huì)、市場互動(dòng)共治的關(guān)鍵期，采用PPP模式將會(huì)對(duì)發(fā)揮市場作用、吸引社會(huì)力量參與和消除政府大包大攬行為產(chǎn)生助推作用。
垃圾處理領(lǐng)域以往采用PPP模式集中在焚燒處理和填埋處置環(huán)節(jié)。這是因?yàn)橥苿?dòng)PPP模式之初存在兩個(gè)不利因素：一是政府包攬垃圾收集、源頭預(yù)處理、運(yùn)輸?shù)惹爸锰幚砗头贌?、填埋等后續(xù)處理環(huán)節(jié)，引進(jìn)PPP模式必然會(huì)對(duì)包攬的體制機(jī)制產(chǎn)生沖擊。因此，必須以保障行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和垃圾及時(shí)妥善處理為前提。二是我國企業(yè)弱于社會(huì)管理，暫無力量參與垃圾收集等需要較強(qiáng)社會(huì)管理能力的垃圾處理環(huán)節(jié)，而選擇焚燒處理和填埋處置環(huán)節(jié)作為突破口，可以保證發(fā)揮企業(yè)自身的優(yōu)勢。這種簡化處理策略在當(dāng)初是穩(wěn)健的，但造成了現(xiàn)在垃圾處理服務(wù)供給與需求相分離的局面。
供給與需求相分離不利于垃圾處理行業(yè)的發(fā)展。垃圾處理企業(yè)只需要面向政府，完成政府送來的垃圾處理任務(wù)，達(dá)到政府規(guī)定的處理標(biāo)準(zhǔn)和向政府領(lǐng)取服務(wù)費(fèi)（處理費(fèi)）；而政府負(fù)責(zé)將垃圾分配給垃圾處理企業(yè)，實(shí)則是負(fù)責(zé)向垃圾處理服務(wù)的需求者分配垃圾處理服務(wù)，亦即垃圾處理服務(wù)的需求者（同時(shí)也是垃圾排放者）也只需要面向政府。這是目前廣泛實(shí)行的政府購買與分配垃圾處理服務(wù)的垃圾處理組織形式。垃圾處理服務(wù)的需求者與供給者被政府分離，既不直接交易，也不直接協(xié)商價(jià)格、服務(wù)要求等供需事項(xiàng)，致使垃圾處理失去了應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和市場行為的要素，加深了垃圾處理似乎只是政府管理和社會(huì)公益活動(dòng)的印象，阻礙了垃圾處理、管理向垃圾治理的轉(zhuǎn)變，不利于垃圾處理行業(yè)的發(fā)展。
垃圾處理（準(zhǔn)確地講應(yīng)是垃圾治理）是一項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。垃圾處理是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，應(yīng)充分體現(xiàn)垃圾處理服務(wù)的生產(chǎn)、交換和消費(fèi)規(guī)律，貫徹落實(shí)垃圾處理“排放者負(fù)責(zé)”原則和生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，讓垃圾處理企業(yè)從垃圾處理服務(wù)過程中受益，并通過市場規(guī)律平衡垃圾處理服務(wù)的供給與需求。但垃圾處理同時(shí)是一項(xiàng)關(guān)系到社會(huì)公共環(huán)境權(quán)益和生產(chǎn)者、消費(fèi)者權(quán)益乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的社會(huì)活動(dòng)，是一項(xiàng)關(guān)系到社會(huì)治理水平甚至影響社會(huì)構(gòu)建的社會(huì)活動(dòng)。因此，垃圾處理必須在一定的社會(huì)規(guī)范下公平、公正、有序、優(yōu)質(zhì)地開展，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益、社會(huì)效益相統(tǒng)一。
推動(dòng)垃圾處理回歸社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)本色的途徑，是建立健全市場導(dǎo)向型垃圾處理組織形式。市場導(dǎo)向型垃圾處理組織形式就是垃圾處理服務(wù)供給者與垃圾排放者（或其委托的物業(yè)管理公司、社區(qū)（村）居委會(huì)等組織）以市場規(guī)律為導(dǎo)向進(jìn)行直接交易，政府為保障社會(huì)公共權(quán)益對(duì)垃圾處理活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范、調(diào)控與監(jiān)督。這不僅僅是投融資模式和商業(yè)模式的調(diào)整，更是垃圾處理體制與機(jī)制的一次創(chuàng)新，目的是進(jìn)一步提高社會(huì)參與的積極性，促進(jìn)政府、社會(huì)、市場良性互動(dòng)，兼顧效率與公平，保障垃圾處理企業(yè)的權(quán)益和社會(huì)公共權(quán)益。
為此，當(dāng)前急需探索開展與市場導(dǎo)向型垃圾處理組織形式相適應(yīng)的垃圾處理一體化PPP模式強(qiáng)制試點(diǎn)。垃圾處理不僅要采用PPP模式，更要采用一個(gè)項(xiàng)目主體總攬垃圾前置處理業(yè)務(wù)和后續(xù)處理業(yè)務(wù)的全流程一體化PPP模式，即所謂的垃圾處理一體化PPP模式。垃圾處理一體化PPP模式具有3個(gè)特點(diǎn)，即一個(gè)項(xiàng)目主體、垃圾處理全流程一體化和PPP。大致存在3個(gè)維度：一是由一家垃圾處理企業(yè)獨(dú)家承攬垃圾后續(xù)處理業(yè)務(wù)和與之相關(guān)的前置處理業(yè)務(wù)，像一般工業(yè)企業(yè)那樣，實(shí)現(xiàn)自己利用、處理的垃圾（原料）自己去收運(yùn)；二是由一家垃圾處理龍頭企業(yè)牽頭組建垃圾處理全流程處理企業(yè)同盟（聯(lián)合體），以企業(yè)同盟（聯(lián)合體）為項(xiàng)目主體去競標(biāo)全流程一體化項(xiàng)目；三是由垃圾處理龍頭社會(huì)組織為項(xiàng)目主體，與相關(guān)企業(yè)、社區(qū)（村）居委會(huì)、物業(yè)管理公司和垃圾排放者互動(dòng)共治，承接全流程一體化垃圾處理項(xiàng)目。由此可見，垃圾處理一體化PPP模式完全適合市場導(dǎo)向型垃圾處理組織形式。
可喜的是，推動(dòng)垃圾處理一體化PPP模式的條件已經(jīng)成熟。一是焚燒、填埋處理PPP實(shí)踐積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，而垃圾收集、運(yùn)輸?shù)惹爸锰幚肀壤贌盥裉幚砀m合于市場化。二是我國企業(yè)和社會(huì)組織已經(jīng)積累了豐富的社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn)，其社會(huì)責(zé)任感也提高到了一定高度，可以勝任公共服務(wù)類項(xiàng)目的經(jīng)營。三是生活垃圾處理服務(wù)行業(yè)已經(jīng)發(fā)展成城市生活垃圾年處理量超過1.8億噸和年?duì)I業(yè)額超過700億元的巨大規(guī)模。如果進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村垃圾處理和將近70億噸存量垃圾的處理，年?duì)I業(yè)額將增長50%以上，可以保障垃圾處理企業(yè)獲得穩(wěn)定的收益。更為關(guān)鍵的是，國家正大力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和公共服務(wù)領(lǐng)域政府與社會(huì)資本合作，推動(dòng)垃圾處理一體化PPP模式可謂正逢其時(shí)。
本文系國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“環(huán)境鄰避效應(yīng)誘致復(fù)合性風(fēng)險(xiǎn)的演化機(jī)理及治理路徑研究”階段性成果
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