“手機上交、優(yōu)盤不許帶出，整整‘失聯(lián)’了5天，每天從早到晚目不轉睛地盯著電腦看項目，有時候小組里各專家意見不統(tǒng)一爭論起來連飯都忘了吃，可以說這是我參加過的最嚴格的一次PPP示范項目評審。”一位評審專家這樣告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者。
2016年8月30日至9月3日，財政部組織各行業(yè)專家對第三批PPP示范項目進行了集中評審，對1174個備選項目按行業(yè)領域分為8個評審組進行了嚴格評審。
2016年10月11日，財政部發(fā)布《關于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》(下稱《通知》)?！锻ㄖ凤@示，經(jīng)有關省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市和部委推薦及專家評審，現(xiàn)確定北京市首都地區(qū)環(huán)線高速公路(通州—大興段)等516個項目作為第三批PPP示范項目，計劃總投資金額11708億元。
財政部政府和社會資本合作中心(下稱“財政部PPP中心”)主任焦小平告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，PPP改革三年多來取得了很大的成績，PPP在中國是一次體制機制變革，從宏觀層面看，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;從中觀層面看，需要行政體制、財政體制和投融資體制的配套改革;從微觀層面看，追求少花錢、多辦事、辦好事的物有所值目標。
“目前改革正在走向縱深，首先，第三批示范項目評審具有廣泛性的特點，多個行業(yè)部門介入，增加了改革的精準性。其次，評審過程公開、公正、透明。第三，示范項目涵蓋的類型越來越多。”焦小平說，“遺憾的是，PPP項目地域分布還不均衡，宣傳推廣工作需要進一步加強。”
為了更深入地解讀此次示范項目評選，《中國經(jīng)濟周刊》記者聯(lián)合財政部PPP中心對參與第三批示范項目評選的17位專家進行了專訪，為讀者還原評審現(xiàn)場的故事。
>> 第三批示范項目特點：集中于四大行業(yè);中西部地區(qū)對PPP熱情更高
“我國推廣PPP有三大特點，即起點高、重創(chuàng)新、強基礎。”10月7日，財政部副部長、財政部PPP工作領導小組組長史耀斌在財政部PPP中心與世界銀行聯(lián)合舉辦的“PPP改革在中國”國際研討會上如是說。
據(jù)悉，此次在華盛頓召開的PPP研討會，是中國政府部門首次在世界銀行年會期間就中國的PPP改革做專題研討，受到國際社會和國內(nèi)PPP從業(yè)者的廣泛關注。
“PPP改革在中國是一次體制機制變革，帶動行政體制、財政體制、投融資體制等改革的協(xié)調(diào)推進。PPP改革是中國當前供給側結構性改革的一項重要內(nèi)容，是全面深化改革的一部分。”史耀斌表示。
截至2016年8月底，財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫已收錄10313個已實施或待開發(fā)的PPP項目，覆蓋19個行業(yè)，總投資預計12.3萬億人民幣，其中已簽約項目投資額超過1.4萬億人民幣。
史耀斌表示，在中國PPP市場蓬勃發(fā)展的同時，也面臨市場發(fā)展規(guī)范性等挑戰(zhàn)。在PPP市場發(fā)展速度與質量選擇中，必須把規(guī)范和質量放在第一位。
在此背景下，8月底9月初，財政部聯(lián)合各部委集中對第三批示范項目進行了嚴格評選，選出最有代表性的創(chuàng)新型示范項目規(guī)范和引領PPP市場發(fā)展。
財政部PPP中心提供給《中國經(jīng)濟周刊》的資料顯示，第三批示范項目申報，省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設兵團和中央部委共提交了1174個項目，涉及總投資近2.3萬億元，申報項目數(shù)和總投資額均超過前兩批示范項目申報之和。
值得說明的是，此次申報明確要求各省份申報項目數(shù)上限為50個，共有13個省份滿額申報，一定程度上表明，前兩批項目的示范效果初顯，PPP模式已經(jīng)得到越來越廣泛的關注與運用。
經(jīng)過評審，共有516個示范項目脫穎而出，占全部申報項目的44%，投資總額逾1.17萬億元。相較于第二批示范項目，項目數(shù)量翻番，投資額增加逾八成。
第三批示范項目覆蓋了能源、交通運輸、水利建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會保障和其他等18個一級行業(yè)。其中，市政工程、交通運輸、生態(tài)建設和環(huán)境保護、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)四類行業(yè)項目數(shù)最多;交通運輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)建設和環(huán)境保護的投資額最大，合計占比達87%。不難看出，無論是項目數(shù)還是投資規(guī)模，這四類一級行業(yè)占比均超過2/3，說明第三批示范項目的行業(yè)集中度較高。
從各行業(yè)的投資金額上看，交通運輸類項目總投資規(guī)模超過5000億元，其次為市政工程類項目，總投資額超過3000億元，兩者占比超過70%。與第二批相比，第三批示范項目中交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)建設和環(huán)境保護類項目的投資金額大幅提升，新增投資額分別為4164億元、794億元、540億元;市政工程、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和其他類項目投資金額有所減少。
第三批示范項目涉及全國22個省、4個自治區(qū)、3個直轄市、4個計劃單列市及新疆生產(chǎn)建設兵團共34個地區(qū)，相比第二批示范項目，新增4個地區(qū)，分布區(qū)域進一步擴大。
從項目數(shù)量上看，山東、云南、安徽、河北居前四位，湖北、湖南及內(nèi)蒙古并列第五位，分別為42個、40個、32個、31個、27個，合計占項目總數(shù)的43.8%，地區(qū)分布集中度相對較高。
中西部省份項目數(shù)量遠多于東部省份，一定程度上表明，中西部省份由于財力較為薄弱，相對東部地區(qū)，更傾向于采用PPP模式幫助緩解財政壓力，“以時間換空間”，更好地提供公共服務。與第二批示范項目相比，大部分地區(qū)項目數(shù)量都有大幅增長;同時河南、廣西、遼寧、寧波4個地區(qū)項目數(shù)量有不同幅度的下降。
從地區(qū)的投資規(guī)模上看，河北、云南、安徽、貴州、山東居前五位，分別為1704億元、1702億元、774億元、529億元、495億元，合計占項目總投資額的44.4%。中西部省份投資金額遠高于東部省份，這與項目數(shù)量分布情況一致。與第二批示范項目相比，大部分地區(qū)的項目投資規(guī)模都有大幅增長，但北京、內(nèi)蒙古、河南、廣西和遼寧5個地區(qū)的項目規(guī)模則有不同幅度下降。
綜合分析各地區(qū)項目平均投資額，排名前五位的是大連、寧波、北京、河北、青島，平均投資額分別為150億元、95億元、75億元、55億元、46億元。
>> 評審有何突破?20部委聯(lián)動，最嚴保密機制，財政部PPP綜合信息平臺護航
8月底，為保證2016年第三批PPP示范項目名單順利出爐，在遠離鬧市的北京門頭溝區(qū)，參加評審的56位評審專家和來自交通部、住建部、水利部、工信部、文化部、國家衛(wèi)計委等多個部委的觀察員被結結實實地“關了”5天。
評審專家君澤君律師事務所合伙人靳林明用“腦袋全部被裝滿，身體好像被掏空”來形容這一場高強度的腦力工程。
與前兩次財政部組織的示范項目評審不同，此次評審有幾個突破。
首先是20部委聯(lián)動，此次是財政部首次與相關部委聯(lián)合組織申報、評審和發(fā)布，鼓勵部委申報和推薦，鼓勵地方各級和相關行業(yè)對口的部門與財政部門聯(lián)合申報和初選，調(diào)動了各部門積極性。
評審專家環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境PPP中心主任逯元堂告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，農(nóng)林水利環(huán)保領域申報PPP示范項目152項，環(huán)保部、水利部等部委推薦的和來自相關機構的共7位專家參加評審工作。本次申報的項目大多屬于當前環(huán)境保護的重點領域，區(qū)域綜合整治類項目較為普遍，對改善區(qū)域環(huán)境質量具有重要作用。
靳林明告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，接近1174個參評項目按照不同的行業(yè)領域劃分為八組，進而根據(jù)評審專家的專業(yè)背景，結合每組的PPP項目的行業(yè)特點，對評審專家對應分組。每組7名專家的專業(yè)背景基本上覆蓋了財務、法律等相關行業(yè)領域，確保評審過程涉及的不同領域的問題都有專家能夠覆蓋，可謂360度無死角。
評審專家北京市中倫(上海)律師事務所合伙人周蘭萍表示，每個評審組中來自其他行業(yè)主管部委的觀察員陪審也是本次評審工作的亮點。
“行業(yè)主管部門的參與保障了評審結果更接行業(yè)地氣。觀察員跟著專家組一起早起晚睡，全程助力評審，在評審方法、行業(yè)政策等相關問題討論過程中，給予了專家組非常有力的支持和參考意見。”周蘭萍說。
其次，在保密機制上，嚴上加嚴是專家們的最直觀感受。據(jù)悉，為了落實評審工作保密要求，全體參評專家和來自行業(yè)主管部委的觀察員均簽署了評審協(xié)議，并嚴格執(zhí)行“統(tǒng)一發(fā)放U-Key”“統(tǒng)一保管手機”“統(tǒng)一作息時間”的集中封閉評審要求。評審過程中，評審專家通過專用U-Key登錄示范項目評審系統(tǒng)對本組全部參評項目信息在線瀏覽，無法進行下載、復制、截圖等操作，確保了信息安全性。
一位參與評審的專家給記者講述了這樣一個細節(jié)，在要求專家離開評審會議室時必須上交U-Key的前提下，有兩位專家在第一天晚上誤將U-Key帶走，結果第二天就因為被監(jiān)控到U-Key在異常的IP地址登錄而受到批評。
靳林明表示，本次評審也通過評審系統(tǒng)設置了精密的專家回避機制。如果專家所在的小組，遇到了自己所在機構提供咨詢服務、自己作為評審專家參與過的項目等存在利益沖突的情況，專家要主動申請回避?；乇芎?，該項目的資料就從該專家的評審系統(tǒng)中消失，專家也不能對這個項目進行打分。
評審專家北京大岳咨詢有限責任公司總經(jīng)理金永祥表示，不同于前兩批評審，第三批評審是在財政部綜合信息平臺上進行的。
“專家無法帶走任何評審資料，有助于評審工作保密，任何人使用專家的口令進入信息平臺都會被發(fā)現(xiàn)，對專家形成了很強的約束。專家的工作過程和結果在系統(tǒng)中都有記錄，而且是永久的，這樣就增加了評審工作的透明度，使專家在評審過程中自覺地控制‘私心’。”金永祥說。
評審專家濟邦咨詢董事長張燎表示，第三批示范項目評審過程中財政部PPP綜合信息平臺系統(tǒng)發(fā)揮了重要作用。財政部PPP綜合信息平臺自2016年1月啟用以來，逐步完成了現(xiàn)有PPP項目數(shù)據(jù)填報和新項目的及時錄入，并按月公布PPP項目庫統(tǒng)計數(shù)據(jù)和項目基本信息，已經(jīng)成為PPP業(yè)內(nèi)的風向標。金融機構已經(jīng)將PPP項目是否納入綜合信息平臺作為提供融資支持的評估前提條件。
“這次第三批示范項目評審工作，全部采用無紙化在線評審方式，既減少了文件拷貝，有利于提高工作效率，又很好地達成了評審工作保密的效果。相比前兩次示范項目的評審，從全紙質資料評審，到電子化文件評審，再到本次的全部網(wǎng)絡系統(tǒng)在線，管理手段和方法每年一次提升。”張燎說。
>> 嚴格定性評審，拒絕“明股實債”“變相融資”“加長版BT”
據(jù)財政部PPP中心介紹，此次評選分為定性評審和定量評審兩個部分。定性評審標準采用了觸紅線否決機制，在定性評審中因為材料不完整、主體不合規(guī)、變相融資、采購程序不合規(guī)等原因未通過定性評審的項目有159個，有992個項目通過定性評審。
評審專家北京市金杜律師事務所合伙人方榕表示，以定性評審為例，BT類項目(指建設—移交類項目，是政府利用非政府資金來進行非經(jīng)營性基礎設施建設項目的一種融資模式)、明股實債類項目明確不得通過定性評審;定量評審標準則附有詳細的分項打分標準，確保所有項目在公平、均一的尺度下被評審，減少了打分的隨意性。
“明股實債”是評審專家們一定會剔除的項目。評審專家上海市建緯(北京)律所譚敬慧表示，“明股實債”實際上增加了政府的債務風險，隱瞞了實際債務，違背了PPP項目實施的目的。為了防范“明股實債”風險，應當加強對項目識別的監(jiān)管，嚴格按照政府與社會投資人共擔風險的原則，剔除采用固定回報、回購安排、明股實債等方式進行變相融資的項目。
譚敬慧表示，對“明股實債”的識別可按照以下標準進行判斷：社會投資人的投資回報是否與項目實際建設運營情況掛鉤，若無論項目建設經(jīng)營實際情況如何，均承諾給予社會投資人固定收益的，則應禁止。
評審專家國務院發(fā)展研究中心宏觀部巡視員孟春表示，定性方面，對參與主體進行了明確規(guī)定和嚴格限制，再次強調(diào)實施機構只能是政府或其指定的有關職能部門或事業(yè)單位，不能是國企或地方融資平臺，進一步規(guī)范和統(tǒng)一了PPP市場。
“除傳統(tǒng)的限制性因素外，有一大亮點是明確了并非所有領域均適用PPP，PPP僅適用于公共產(chǎn)品或公共服務領域。實際上這一點非常重要，目前市場上已經(jīng)出現(xiàn)大量非公益的商業(yè)性項目，包裝成PPP運作，同時還刻意低估收入水平，騙取財政補貼。”孟春說。
評審專家中國水環(huán)境集團董秘、副總裁房勇表示，此次評選一方面通過示范項目，樹立標桿，倡導建立一個公開、公平、公正的市場環(huán)境;另一方面針對市場上大量出現(xiàn)的惡性競爭趨勢，建議通過行業(yè)主管部門加強跟蹤后評估機制，一旦抓住也要明確樹立反面典型，中標方要嚴格按照招標條件和承諾簽署PPP合同，防止項目實施過程中采取其他變通方式。
“建議財政部推動行業(yè)協(xié)會和相關部委積極倡議，在符合行業(yè)規(guī)范的基礎上，制定游戲規(guī)則，在實施方案前期要引導政府，推薦一個合理的回報范圍和明確的績效考核機制。”房勇說，“建議深入到可用性服務費風險分配中，績效考核可扣除其總額的20%~30%，防止用類BT的思路來做PPP。”
評審專家北京財指南咨詢有限公司總經(jīng)理徐向東表示，中國的PPP在宏觀層面已經(jīng)進入一個攻堅克難、“啃硬骨頭”的關鍵階段;微觀層面，比如10%的財政可承受力上限各地怎么把握?PPP的回報機制等還需規(guī)范完善。
>> 什么項目可以打高分?落地可執(zhí)行、民營企業(yè)參與、有推廣示范價值
評審專家中央財經(jīng)大學曹富國教授表示，我國PPP工作推行以來，仍然處于探索階段。我們把西方機制引入中國，目前已經(jīng)超越了西方的內(nèi)容，我們需要把西方機制與中國機制有機結合，講好中國PPP成功的故事，而示范項目就是尋找中國最佳的PPP模式。
在通過定性評審之后，申報項目會進入定量評審。定量評審標準進一步對材料規(guī)范性、實施方案合理性、物有所值評價、財政承受能力論證、實施進度和推廣示范價值等6個指標，對通過定性評審的992個項目進行了背對背打分。總分100分，其中項目實施方案和項目示范推廣價值各為25分，項目實施進度、財政承受能力各15分，項目材料規(guī)范性和物有所值評價各為10分。申報項目最終分數(shù)取的是7個專家打分的平均數(shù)。那么具備什么條件的PPP項目可以被打高分?
周蘭萍表示，示范項目評審標準中對于參評項目的創(chuàng)新引領性給予了高度肯定。評審標準中，“項目推廣示范價值”分值為25分，占總分值的1/4，旨在鼓勵行業(yè)內(nèi)有代表性、符合行業(yè)或地區(qū)發(fā)展方向和重點的項目以及商業(yè)模式有所創(chuàng)新的項目申報示范。
周蘭萍舉例，評審過程中，針對實踐中出現(xiàn)的經(jīng)營難、融資難等實踐難題，出現(xiàn)了不少創(chuàng)新性做法。針對經(jīng)營難，有的地區(qū)將市政道路項目與土地開發(fā)權捆綁，并通過實施方案的合理設計兼顧了依法合規(guī)與實操可行。針對融資難，有的地區(qū)就財務類投資人與施工類投資人分別進行招選，并由中選財務類投資人與施工類投資人與政府方股東共同組建PPP項目公司。這些做法都在不同程度上得到了專家組的肯定。
金永祥表示，評審標準的政策引導性強。項目推廣示范價值在評審標準中的權重是最大的，對民營企業(yè)參加投資的PPP項目是作為模式創(chuàng)新對待的，同等條件下得分會高于沒有民營企業(yè)參加的項目，這與近期政府鼓勵民營企業(yè)參加PPP的政策是相一致的，引導性很強。
評審專家四川大學商學院教授陳傳也表示，此次令他印象最深的變化是新的定量打分細則對于民營企業(yè)參與的PPP項目有所傾斜，這對改變目前PPP市場為國企主導的現(xiàn)象有幫助。項目層面，PPP項目在政府和民營企業(yè)間進行能夠實現(xiàn)風險的更合理分配，能實現(xiàn)更大的物有所值;宏觀層面，這有助于進一步劃清政府與市場的邊界，優(yōu)化經(jīng)濟結構。
“但是不足的是，只有對已經(jīng)落地的項目我們才能判定社會資本方是否為民資，所以只有極少數(shù)申報項目受到了此項調(diào)整的影響。”陳傳說，“建議未來在實施方案的采購條件中對民營企業(yè)提供優(yōu)惠條件的PPP項目也可以在評分細則上進行傾斜，這可以更大程度上促進民營企業(yè)積極參與PPP項目。”
評審專家北京市金杜律師事務所合伙人方榕表示，本次評審對示范項目的落地執(zhí)行可行性有專門考量，并賦予較高分值，這一導向有利于盡快推出一批能真正落地操作的PPP項目在市場上發(fā)揮示范作用。除了項目落地進度方面的考量，評分標準還設有項目可融資性一項，交易結構合理、項目財務模式扎實、融資安排合理的項目，能夠獲得較高的分值。這也將從另一個角度提高示范項目的落地執(zhí)行效率。
上海市財政局紀鑫華告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，財政部高度重視PPP項目落地，并作為項目實施進度的主要考評標準。根據(jù)要求，評審專家根據(jù)項目實施進度分步給分，項目前期手續(xù)完備、采購程序規(guī)范、開展得越深入得分越高。
“對于已經(jīng)落地或是采購完成即將落地的項目，得分一般較高，最高可達到15分;如社會資本為非公有資本，則還有一定的示范性加分。這些項目只要設計合理、合規(guī)性較好，則入選示范項目的可能性非常高。” 紀鑫華說。
交通運輸部規(guī)劃研究院戰(zhàn)略與政策研究所技術委員會主任池璐表示，此次交通領域申報項目的一個特點是“落地率較高”，本次申報的交通項目中有相當一批(約1/3強)已經(jīng)進入到采購或執(zhí)行階段，余下項目也基本處于準備階段。說明經(jīng)過近兩年來各級政府和有關部門的不懈努力，大批交通PPP項目已經(jīng)進入到落地實施層面，成為交通領域里的新常態(tài)。
評審專家國浩律師集團合伙人王衛(wèi)東表示，與前兩批申報的PPP示范項目中存量項目占比較大不同，第三批申報的項目大都是增量項目，預期會帶動較大的投資，對拉動經(jīng)濟增長具有重要意義。入選第三批PPP示范項目名單的項目，將獲得中央財政300萬到800萬獎勵資金。而且PPP項目入選財政部示范項目后，也將更容易獲得社會資本的認可并獲得金融機構的融資支持。
評審專家中國國際經(jīng)濟咨詢有限公司總經(jīng)理孫輝表示，中國的PPP既是一個舊概念，更是一個新理念，我們在PPP項目操作過程中，深刻地體會到，中國PPP項目積淀與數(shù)據(jù)積累仍不夠，物有所值定量分析可參考的數(shù)據(jù)較少，準確進行項目評價的難度很大。財政部建立全國PPP綜合信息平臺是一個良好的契機，可以建立起全國PPP數(shù)據(jù)積累庫，將“互聯(lián)網(wǎng)+”和“大數(shù)據(jù)”應用于PPP管理，實現(xiàn)中央部門—省市—區(qū)縣大貫通。
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