記者 危昱萍 北京報(bào)道
導(dǎo)讀
本是秋高氣爽的時(shí)節(jié)，北京城卻被霧霾籠罩。民眾似乎習(xí)以為常，但治理仍不能慢下腳步。近日，國(guó)家發(fā)改委和環(huán)保部印發(fā)《關(guān)于培育環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)主體的意見(jiàn)》，提出充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，培育和壯大企業(yè)市場(chǎng)主體，提高環(huán)境公共服務(wù)效率，形成多元化的環(huán)境治理體系。這意味著，我國(guó)的環(huán)境治理，已從過(guò)去的行政命令、政府控制階段過(guò)渡到了以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的階段。
本是秋高氣爽的時(shí)節(jié)，北京城卻被霧霾籠罩。
10月16日16時(shí)，北京氣象局解除了霾黃色預(yù)警，宣告北京今年入秋后第二次重度污染過(guò)程結(jié)束。
然而，藍(lán)天僅維持一天，18日霧霾再起，當(dāng)天16時(shí)北京氣象局再發(fā)黃色預(yù)警，距上次預(yù)警解除僅過(guò)去48小時(shí)。
霧霾來(lái)勢(shì)洶洶，民眾卻似乎習(xí)以為常。19日下午，北京多地嚴(yán)重污染，但有些街道上多數(shù)人未戴口罩。木樨地地鐵站旁的永定河畔，甚至有十多位老人架起魚竿垂釣。
公眾的“習(xí)慣”并不意味著治理就能懈怠。全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)首席政策專家駱建華稱，雖然這些年的治理使得大氣污染問(wèn)題有所好轉(zhuǎn)，但談不上改善。
這其中，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意義重大。近日，在《生態(tài)文明體制改革總體方案》這一綱領(lǐng)性文件發(fā)布一年后，又一個(gè)配套政策《關(guān)于培育環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)主體的意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》）出臺(tái)。
《意見(jiàn)》為生態(tài)文明體制改革八項(xiàng)制度目標(biāo)中的“環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系”設(shè)定了目標(biāo)：綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年均增長(zhǎng)15%以上，到2020年，環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值超過(guò)2.8萬(wàn)億元；培育50家以上產(chǎn)值過(guò)百億的環(huán)保企業(yè)；到2020年，環(huán)境治理市場(chǎng)全面開放。
參與過(guò)《意見(jiàn)》制定的駱建華介紹，該文件是一個(gè)總體的頂層設(shè)計(jì)，把過(guò)去幾十年環(huán)保市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的經(jīng)驗(yàn)提煉出來(lái)，規(guī)范化指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展，相對(duì)系統(tǒng)地對(duì)行業(yè)發(fā)展提出了一些要求和支撐政策。
帶動(dòng)資本進(jìn)入環(huán)境治理業(yè)
單看前三季度的數(shù)據(jù)，北京的PM2.5濃度為62微克/立方米，同比下降10.1%，已十分接近國(guó)務(wù)院2013年所發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》目標(biāo)，即北京2017年要實(shí)現(xiàn)PM2.5平均濃度為60微克/立方米。
但9月底開始的北京霾季，預(yù)示著第四季度將拖后腿，或再現(xiàn)去年的情況。2015年P(guān)M2.5重污染天數(shù)42天，其中22天發(fā)生在11月至12月，這兩個(gè)月的重污染過(guò)程使北京全年P(guān)M2.5平均濃度抬高了10微克/立方米左右。
對(duì)此，中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院副院長(zhǎng)柴發(fā)合稱，當(dāng)下正好是季節(jié)轉(zhuǎn)換時(shí)期，大氣比較穩(wěn)定，易引發(fā)重污染天氣。人為排放量大，厄爾尼諾的后續(xù)影響又使得靜穩(wěn)天氣不斷，加上大霧帶來(lái)的高濕，北京正經(jīng)歷入秋后的第三次重度污染過(guò)程。
除了天氣因素外，人為因素也加劇了空氣污染。10月16日，環(huán)保部通報(bào)對(duì)北京市重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)的專項(xiàng)督查情況稱，北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部及郊區(qū)的應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案沒(méi)有落到實(shí)處。截至16日上午10時(shí)，實(shí)地抽查發(fā)現(xiàn)各類違規(guī)工地十余家，以及道路揚(yáng)塵、小鍋爐污染、垃圾焚燒等點(diǎn)位十余處。
下一階段，柴發(fā)合稱，還是要繼續(xù)大力削減北京及周邊地區(qū)污染物的排放量，特別是二氧化硫、氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)物的排放。
短短一個(gè)月內(nèi)，北京民眾已迎來(lái)了第三次重污染過(guò)程。如此頻繁，民眾似乎“習(xí)以為常”，街道上戴口罩的人都少了許多，但治理仍不能慢下腳步。
駱建華稱，霧霾問(wèn)題突出后的這幾年，開始大規(guī)模大氣治理，空氣質(zhì)量雖有所好轉(zhuǎn)，但談不上改善，霧霾問(wèn)題還未解決。至于其他污染問(wèn)題，地表水污染只能稱得上基本控制住了，土壤問(wèn)題歷史欠賬太多，還要先摸清家底。
要治理這么多的環(huán)境問(wèn)題，離不開環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)的發(fā)展。
近日，國(guó)家發(fā)改委和環(huán)保部印發(fā)《關(guān)于培育環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)主體的意見(jiàn)》稱，遵循“政府引導(dǎo)，企業(yè)主體”的基本原則，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，培育和壯大企業(yè)市場(chǎng)主體，提高環(huán)境公共服務(wù)效率，形成多元化的環(huán)境治理體系。
這意味著，我國(guó)的環(huán)境治理，已從過(guò)去的行政命令、政府控制階段過(guò)渡到了以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的階段。
駱建華稱，原來(lái)運(yùn)用行政命令、政府控制的手段在當(dāng)時(shí)很有必要，但也付出了很大代價(jià)，且僅憑行政手段，其治理的邊際效益也越來(lái)越低?，F(xiàn)在慢慢向市場(chǎng)機(jī)制演變，通過(guò)環(huán)境成本內(nèi)部化，發(fā)現(xiàn)污染治理的服務(wù)價(jià)格，帶動(dòng)資本進(jìn)入環(huán)境治理行業(yè)。
環(huán)境治理市場(chǎng)亟待規(guī)范
當(dāng)前，環(huán)境治理領(lǐng)域仍面臨著許多挑戰(zhàn)。
比較突出的問(wèn)題是：環(huán)境治理領(lǐng)域綜合服務(wù)能力偏弱，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力不足，惡性競(jìng)爭(zhēng)頻發(fā)，執(zhí)法監(jiān)督不到位、政策機(jī)制不完善、市場(chǎng)不規(guī)范等原因，影響了市場(chǎng)主體的積極性，巨大的市場(chǎng)潛力未能得到有效釋放；生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域公益性、外部性較強(qiáng)，交易機(jī)制不明晰，市場(chǎng)體系僅處于起步探索階段。
市場(chǎng)不規(guī)范的典型表現(xiàn)是，2015年以來(lái)，我國(guó)市政污水及垃圾處理領(lǐng)域頻頻出現(xiàn)的超低價(jià)中標(biāo)現(xiàn)象，直到近期仍存在這種現(xiàn)象。
去年10月，天津某公司以26.5元/噸的低價(jià)中標(biāo)高郵市垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目。今年9月底，該公司又以23元/噸的價(jià)格預(yù)中標(biāo)了大連市垃圾焚燒處理發(fā)電二期。
在這種情況下，作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)政策，《意見(jiàn)》提出了一系列的政策措施。
“當(dāng)行業(yè)發(fā)展剛起步，產(chǎn)業(yè)還是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)的時(shí)候，產(chǎn)業(yè)政策是需要的，比如針對(duì)整個(gè)行業(yè)的稅收優(yōu)惠、價(jià)格補(bǔ)貼等政策。”駱建華稱。
在稅收和土地優(yōu)惠政策方面，《意見(jiàn)》稱，要研究修訂環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄；研究制定對(duì)治理修復(fù)的污染場(chǎng)地以及荒漠化、沙化整治的土地，給予增加用地指標(biāo)或合理置換等優(yōu)惠政策。
針對(duì)惡性低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，《意見(jiàn)》從招投標(biāo)、行業(yè)監(jiān)督、激勵(lì)機(jī)制等方面給出了解決措施。例如提出重點(diǎn)加強(qiáng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目招投標(biāo)市場(chǎng)監(jiān)管，研究制定環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的強(qiáng)制信息公開制度。還要開展同業(yè)信用等級(jí)評(píng)價(jià)，發(fā)布建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本參考標(biāo)準(zhǔn)。此外，要完善環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)化價(jià)格形成機(jī)制，垃圾焚燒處理服務(wù)價(jià)格應(yīng)覆蓋飛灰處理與滲濾液處置成本，污水處理服務(wù)價(jià)格應(yīng)包括污泥處理與處置成本。
培育50家百億產(chǎn)值企業(yè)
對(duì)于業(yè)內(nèi)人士來(lái)說(shuō)，《意見(jiàn)》提出的三大目標(biāo)值得關(guān)注：到2020年，環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值超過(guò)2.8萬(wàn)億元；培育50家以上產(chǎn)值過(guò)百億的環(huán)保企業(yè)；到2020年，環(huán)境治理市場(chǎng)全面開放。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，近80家環(huán)保上市企業(yè)的總營(yíng)收只達(dá)千億元級(jí)別，還不到“兩桶油”的1/10?！敦?cái)富》雜志7月份發(fā)布的中國(guó)500強(qiáng)排行榜中，僅一家專業(yè)類環(huán)保公司入榜。
一位行業(yè)協(xié)會(huì)人士稱，培育50家以上產(chǎn)值過(guò)百億的環(huán)保企業(yè)并不是《意見(jiàn)》提出來(lái)就能實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)榄h(huán)保行業(yè)市場(chǎng)化程度高，競(jìng)爭(zhēng)激烈，政府的主導(dǎo)能力并不強(qiáng)，培育高產(chǎn)值企業(yè)還是取決于市場(chǎng)容量和企業(yè)自身的實(shí)力。
對(duì)此，駱建華稱，《意見(jiàn)》提出該目標(biāo)并不意味著由政府挑選并培育企業(yè)，而是通過(guò)政策引導(dǎo)克服產(chǎn)業(yè)、行業(yè)發(fā)展中的障礙，進(jìn)而使得企業(yè)能夠做大做強(qiáng)。
他進(jìn)一步解釋了“50家”和“百億”兩個(gè)數(shù)值。當(dāng)前環(huán)保行業(yè)共有5.3萬(wàn)多家公司，但平均的規(guī)模體量都比較小，呈現(xiàn)一種“滿天星斗，不見(jiàn)月亮”的狀態(tài)。企業(yè)想壯大，主要途徑還是上市融資，通過(guò)收購(gòu)、兼并等方式擴(kuò)大規(guī)模。目前在國(guó)內(nèi)外上市的中國(guó)環(huán)保企業(yè)約有八九十家，經(jīng)測(cè)算能夠有四五十家的產(chǎn)值在未來(lái)五年內(nèi)超過(guò)百億元。
不過(guò)，E20環(huán)境平臺(tái)高級(jí)合伙人、E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤認(rèn)為，環(huán)保行業(yè)有著自己的特性，項(xiàng)目、業(yè)主、專業(yè)、細(xì)分領(lǐng)域分散，技術(shù)交叉，需求變化快。這些特點(diǎn)又導(dǎo)致政府的主控引導(dǎo)能力會(huì)相對(duì)較弱，因此培育50家以上產(chǎn)值過(guò)百億的企業(yè)頗有難度。
駱建華稱，未來(lái)隨著行業(yè)從外延式發(fā)展轉(zhuǎn)為內(nèi)涵式發(fā)展，企業(yè)的技術(shù)水平提高、服務(wù)范圍擴(kuò)大，市場(chǎng)對(duì)水、氣、土、固廢問(wèn)題都能解決的綜合型環(huán)境服務(wù)商的需求也將越來(lái)越大。
薛濤則認(rèn)為，在PPP領(lǐng)域，面向地方政府區(qū)域環(huán)境治理領(lǐng)域的環(huán)境服務(wù)商，若善于運(yùn)營(yíng)的話，更有可能成為百億大企業(yè)。原因在于，一方面工業(yè)第三方治理市場(chǎng)碎如棋盤，不太可能形成大型環(huán)境服務(wù)集團(tuán)；另一方面，環(huán)保行業(yè)的分散性使得企業(yè)的融資和運(yùn)營(yíng)等能力顯得尤為關(guān)鍵。
對(duì)于環(huán)境治理市場(chǎng)全面放開，前述行業(yè)協(xié)會(huì)人士認(rèn)為，這更多的是針對(duì)過(guò)去尚未完全開放的市政環(huán)境服務(wù)業(yè)，像工業(yè)細(xì)分市場(chǎng)從來(lái)都是開放的。
薛濤分析稱，中國(guó)傳統(tǒng)的公建公營(yíng)模式中，很多項(xiàng)目都是地方政府投融資平臺(tái)或者其轉(zhuǎn)型的地方專業(yè)公共服務(wù)公司承擔(dān)的，外部無(wú)法染指?，F(xiàn)在，政府希望將前者的市場(chǎng)拿出來(lái)給社會(huì)資本參與競(jìng)爭(zhēng)。
以往很多城市的污水、垃圾處理等市政項(xiàng)目都交給國(guó)企做，改制后市場(chǎng)慢慢向民企、外資開放。現(xiàn)在，環(huán)保行業(yè)的國(guó)有、民營(yíng)、外資基本呈三足鼎立的形勢(shì)。“十三五”時(shí)期，環(huán)境治理需求大，其中市場(chǎng)投資要承擔(dān)八九成。而解決市場(chǎng)投資，既要民間資本，也要國(guó)有資本。
在薛濤看來(lái)，在轉(zhuǎn)入“承包”模式后，一些一線城市的大型地方國(guó)企，比如上海環(huán)境集團(tuán)有限公司、北京城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司，經(jīng)過(guò)這么多年的培育和成長(zhǎng)，專業(yè)水平較高，完全可以去其他城市開拓市場(chǎng)，相當(dāng)于其他城市的社會(huì)資本角色。
中小城市的市場(chǎng)應(yīng)該開放，讓社會(huì)資本和專業(yè)的一線大型城市國(guó)有企業(yè)進(jìn)入，與當(dāng)?shù)氐膶I(yè)公司同臺(tái)競(jìng)技，而不是讓當(dāng)?shù)夭粚I(yè)的投融資平臺(tái)類企業(yè)壟斷市場(chǎng)。
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