◆沃飛 徐亦鋼
近日，有媒體報(bào)道“異地非法傾倒危廢案逐年遞增，偏僻農(nóng)村成重災(zāi)區(qū)”。其實(shí)，關(guān)于危險(xiǎn)廢物處置不當(dāng)帶來(lái)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的案件在各地屢有發(fā)生。例如，2015年，江蘇省靖江地下偷埋萬(wàn)噸危險(xiǎn)廢物案件被三部委聯(lián)合督辦，山東省章丘市發(fā)生危險(xiǎn)廢物傾倒致4人中毒死亡的重大事件。
危險(xiǎn)廢物（含醫(yī)療廢物）具有腐蝕性、毒性、易燃性、反應(yīng)性和感染性等危險(xiǎn)特性，利用或處置不當(dāng)會(huì)嚴(yán)重危害人體健康，甚至對(duì)生態(tài)環(huán)境造成難以恢復(fù)的損害。當(dāng)前，在我國(guó)，危險(xiǎn)廢物污染呈現(xiàn)發(fā)散式、隱蔽性、流動(dòng)性、高風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，危險(xiǎn)廢物監(jiān)管形勢(shì)嚴(yán)峻。
加強(qiáng)危險(xiǎn)廢物污染防治，是改善水、大氣和土壤環(huán)境質(zhì)量，防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)人體健康的重要保障，是深化環(huán)境保護(hù)工作的必然要求。“十三五”環(huán)保工作以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，而要補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境突出短板，危險(xiǎn)廢物監(jiān)管模式亟待改革升級(jí)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域危險(xiǎn)廢物污染聯(lián)防聯(lián)控。
區(qū)域危險(xiǎn)廢物污染聯(lián)防聯(lián)控重在三個(gè)統(tǒng)一
要實(shí)現(xiàn)區(qū)域危險(xiǎn)廢物污染聯(lián)防聯(lián)控，應(yīng)做到“三個(gè)統(tǒng)一”。
統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，有利于推進(jìn)危險(xiǎn)廢物污染防治方針政策和重要部署的貫徹落實(shí)，打破地方壟斷和保護(hù)?！?ldquo;十二五”危險(xiǎn)廢物污染防治規(guī)劃》提出“鼓勵(lì)跨區(qū)域合作，集中焚燒和填埋危險(xiǎn)廢物”。但由于危險(xiǎn)廢物處置能力的稀缺性和經(jīng)營(yíng)特許性，地方政府以就近處置為由，拒絕本地危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移至外地處置，或以本地優(yōu)先為由，拒絕外地危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)入處置，形成“外地進(jìn)不來(lái)、里邊出不去”的封閉圈子。強(qiáng)力的行政干預(yù)擾亂了正常的危險(xiǎn)廢物處置市場(chǎng)，危險(xiǎn)廢物處置企業(yè)在地方政策性保護(hù)下，容易出現(xiàn)不規(guī)范經(jīng)營(yíng)和壟斷經(jīng)營(yíng)的情況，形成失常的市場(chǎng)關(guān)系和畸形的價(jià)格體系，甚至倒逼和脅迫地方政府和監(jiān)管部門縱容其違法行為。因此，要通過(guò)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，意識(shí)到區(qū)域危險(xiǎn)廢物聯(lián)防聯(lián)控的必要性和緊迫性，認(rèn)識(shí)到危險(xiǎn)廢物處置資源不再是市場(chǎng)不能觸碰的奶酪，這有利于危險(xiǎn)廢物處置理性回歸市場(chǎng)。
統(tǒng)一規(guī)劃，有利于處置資源優(yōu)化配置和調(diào)整，緩解危險(xiǎn)廢物供求關(guān)系失衡問(wèn)題。一個(gè)地區(qū)配套建設(shè)的危險(xiǎn)廢物處置能力能夠滿足所在地所有的處置需求，這幾乎不可能實(shí)現(xiàn)。比如，上海僅有一家鉛酸蓄電池生產(chǎn)企業(yè)，為此建立一個(gè)含鉛廢物處置單位顯然不可行。問(wèn)題是，當(dāng)前危險(xiǎn)廢物處置設(shè)施建設(shè)缺乏政府引導(dǎo)和投入，主要是社會(huì)資金參與。不同地區(qū)對(duì)于危險(xiǎn)廢物處置設(shè)施是各建各的、各用各的、各管各的，不僅降低了危險(xiǎn)廢物處置效率和市場(chǎng)流通性，還極易滋生腐敗和灰色利益鏈。資源配置的混亂是導(dǎo)致危險(xiǎn)廢物處置供求關(guān)系失衡的重要原因，有的地區(qū)綜合利用能力有富余，有的地方焚燒或填埋資源稀缺，有的地方在危險(xiǎn)廢物處置基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面有潛力，有的地方在精細(xì)化管理上有優(yōu)勢(shì)。而通過(guò)區(qū)域危險(xiǎn)廢物污染聯(lián)防聯(lián)控，就能發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)。各省危險(xiǎn)廢物能力建設(shè)規(guī)劃應(yīng)進(jìn)行兼容、信息相通，增加互補(bǔ)性，形成資源優(yōu)化配置格局。
統(tǒng)一監(jiān)管，有利于打擊非法行為，促進(jìn)區(qū)域危險(xiǎn)廢物管理水平同步提高。這些年來(lái)，危險(xiǎn)廢物跨省、跨區(qū)域非法轉(zhuǎn)移、傾倒、處置的案件時(shí)有發(fā)生。如2009年12月，浙江東陽(yáng)某制藥廠分三批次，將10車共計(jì)1000余桶危險(xiǎn)廢物非法傾倒在安徽亳州市渦陽(yáng)、利辛兩地農(nóng)田，造成當(dāng)?shù)剞r(nóng)田土壤和部分河段水質(zhì)污染。不同地區(qū)在危險(xiǎn)廢物重視程度、管理水平和能力、監(jiān)管力度等方面存在差異，為危險(xiǎn)廢物跨省非法處置提供了可乘之機(jī)。在大力打擊下，危險(xiǎn)廢物非法處置有向農(nóng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、地區(qū)交界處等監(jiān)管薄弱地區(qū)發(fā)展的趨勢(shì)。不同地區(qū)危險(xiǎn)廢物統(tǒng)計(jì)口徑、標(biāo)準(zhǔn)不一致，也影響了區(qū)域內(nèi)危險(xiǎn)廢物底數(shù)的準(zhǔn)確性，增加了管理難度，給危險(xiǎn)廢物管理的宏觀研判和決策帶來(lái)嚴(yán)重干擾，加重了區(qū)域危險(xiǎn)廢物處置能力不足、資源配置不合理等突出問(wèn)題。為此，應(yīng)通過(guò)區(qū)域危險(xiǎn)廢物聯(lián)防聯(lián)控，整合監(jiān)管力量，形成區(qū)域危險(xiǎn)廢物監(jiān)管能力互補(bǔ)，減少危險(xiǎn)廢物管理的區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)。
危險(xiǎn)廢物污染聯(lián)防聯(lián)控需建立六大機(jī)制
做到“三個(gè)統(tǒng)一”之外，要做好危險(xiǎn)廢物區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，需建立六大機(jī)制。
建立協(xié)商機(jī)制，作為區(qū)域危險(xiǎn)廢物污染聯(lián)防聯(lián)控的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，這至少包括3方面內(nèi)容：針對(duì)如何落實(shí)國(guó)家危險(xiǎn)廢物污染防治要求，研究制定聯(lián)防聯(lián)控政策；針對(duì)區(qū)域危險(xiǎn)廢物協(xié)同管理要求，形成聯(lián)防聯(lián)控相關(guān)制度；針對(duì)區(qū)域危險(xiǎn)廢物管理的突出問(wèn)題，建立和完善聯(lián)防聯(lián)控系列工作機(jī)制。協(xié)商以聯(lián)席會(huì)議的形式為主，正常情況下定期召開，遇到重大情況或事項(xiàng)則協(xié)商召開。
建立資源優(yōu)化共享機(jī)制，作為區(qū)域危險(xiǎn)廢物污染聯(lián)防聯(lián)控的核心。以區(qū)域作為整體，對(duì)危險(xiǎn)廢物處置資源需要建在哪里、建什么、建多大進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、指導(dǎo)和投入，實(shí)現(xiàn)危險(xiǎn)廢物處置資源的共建、共用、共管。以區(qū)域?yàn)檎w，根據(jù)不同地區(qū)之間危險(xiǎn)廢物處置資源的配置，統(tǒng)一調(diào)配危險(xiǎn)廢物處置能力，通過(guò)再分配和再平衡，解決危險(xiǎn)廢物處置設(shè)施“建少了吃不了、建多了不夠吃”的問(wèn)題。
建立區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制，作為區(qū)域危險(xiǎn)廢物污染聯(lián)防聯(lián)控的推動(dòng)力。統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)的危險(xiǎn)廢物項(xiàng)目會(huì)給當(dāng)?shù)丨h(huán)境負(fù)荷和質(zhì)量帶來(lái)一定影響，可能會(huì)加重鄰避效應(yīng)和地區(qū)政府之間的博弈。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》，按照誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，由危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)出地區(qū)以基礎(chǔ)建設(shè)投入、直接財(cái)政補(bǔ)助、處置附加費(fèi)等形式，在正常市場(chǎng)化運(yùn)行的基礎(chǔ)上對(duì)項(xiàng)目所在地進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。
建立信息共享機(jī)制，作為區(qū)域危險(xiǎn)廢物污染聯(lián)防聯(lián)控的支撐。基于不同地區(qū)危險(xiǎn)廢物管理系統(tǒng)的升級(jí)完善，實(shí)現(xiàn)信息的兼容和共享，構(gòu)建危險(xiǎn)廢物監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)。對(duì)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生的種類、數(shù)量、處置需求、去向、處置方式，以及處置單位即時(shí)能力、運(yùn)行狀況、停產(chǎn)檢修維護(hù)等信息實(shí)行共享，及時(shí)進(jìn)行宏觀調(diào)度，有利于危險(xiǎn)廢物非法處置行為的監(jiān)控和預(yù)警，也有利于危險(xiǎn)廢物跨省轉(zhuǎn)移程序簡(jiǎn)化和處置效率的提升。
建立執(zhí)法監(jiān)管合作機(jī)制，作為區(qū)域危險(xiǎn)廢物污染聯(lián)防聯(lián)控的拳頭。聯(lián)合打擊跨地區(qū)危險(xiǎn)廢物非法轉(zhuǎn)移、傾倒、處置行為，對(duì)于構(gòu)成犯罪的，聯(lián)合開展刑事追責(zé)。聯(lián)合開展區(qū)域危險(xiǎn)廢物管理風(fēng)險(xiǎn)排查與整治。聯(lián)合不同地區(qū)、不同部門統(tǒng)一行動(dòng)，打擊惡性競(jìng)爭(zhēng)、哄抬物價(jià)、地下黑市交易等擾亂市場(chǎng)的行為和違法行為。
建立污染事件聯(lián)合應(yīng)對(duì)機(jī)制，作為區(qū)域危險(xiǎn)廢物污染聯(lián)防聯(lián)控的屏障。應(yīng)對(duì)跨界或可能造成跨區(qū)域環(huán)境影響的危險(xiǎn)廢物污染事件，包括統(tǒng)一決策指揮、信息互通互報(bào)、聯(lián)合監(jiān)測(cè)處置、人員和資源統(tǒng)一調(diào)配等。加強(qiáng)應(yīng)急處置能力建設(shè)，定期開展相關(guān)應(yīng)急演練。
