廣州環(huán)保投資集團(tuán)有限公司“塌方式腐敗”窩案近日開庭審理，事涉多個(gè)垃圾焚燒項(xiàng)目貪腐問題，而這家國企正是壟斷了廣州所有垃圾焚燒項(xiàng)目。在這起窩案背后，折射出了中國垃圾圍城的復(fù)雜性。
“市政府和城管委給我們下的是死命令，不能延期。”2016年6月20日，廣州環(huán)保投資集團(tuán)有限公司（以下簡稱“廣環(huán)投”）內(nèi)部人士告訴南方周末記者，現(xiàn)在已重新步入正軌，“雖然受到客觀因素影響”。
這個(gè)“客觀因素”已影響廣環(huán)投一年半時(shí)間。2015年初，廣環(huán)投原董事長潘勝燊落馬，隨后這家國企及原母公司廣州廣日集團(tuán)有限公司（以下簡稱“廣日集團(tuán)”）接連有多名高管接受調(diào)查，管理層近乎全軍覆沒。時(shí)任廣州市紀(jì)委新聞發(fā)言人梅河清形容廣日集團(tuán)系列案為“塌方式腐敗”。
而廣環(huán)投幾乎獨(dú)家壟斷著廣州所有垃圾焚燒項(xiàng)目。2016年5月10日，廣環(huán)投原企業(yè)發(fā)展部部長李曉雄在廣州市中院受審。庭審證實(shí)，廣環(huán)投在多個(gè)垃圾處理工程上存在權(quán)錢交易。
這起窩案孕育在一個(gè)城市基建獨(dú)家平臺之上。8年之前，廣州市政府為解決“垃圾圍城”難題，出臺“39號文”，將全市大型垃圾終端處理設(shè)施的投資、建設(shè)及運(yùn)營權(quán)獨(dú)家賦予廣日集團(tuán)。
八年前初涉垃圾處理業(yè)務(wù)的廣環(huán)投，迅速成長為國有控股大型環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，一度醞釀上市。
這一模式非廣州獨(dú)有，也不僅存在于垃圾處理領(lǐng)域。逐步升溫的環(huán)保市政類工程投資或已成為新的腐敗高發(fā)地帶。
“項(xiàng)目都按計(jì)劃在做，重新招投標(biāo)耽誤的工期，都要趕回來。”上述廣環(huán)投內(nèi)部人士說，5個(gè)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目和興豐垃圾填埋場擴(kuò)容項(xiàng)目均已動(dòng)工。
據(jù)該人士介紹，廣環(huán)投目前承擔(dān)了廣州市中心城區(qū)100%的生活垃圾處理任務(wù)，以及廣州全市約87%的生活垃圾處理任務(wù)。目前，廣州市投入運(yùn)行的大型垃圾處理設(shè)施有三：兩座垃圾焚燒發(fā)電廠（李坑一分廠、二分廠）和一座垃圾填埋場，業(yè)主單位均是廣環(huán)投。
據(jù)公開信息，廣州2014年生活垃圾日均清運(yùn)量2.26萬噸，其中，除了部分用于資源化回收之外，焚燒或填埋處理的有1.58萬噸。興豐垃圾填埋場既有庫容已經(jīng)填滿，李坑垃圾焚燒發(fā)電廠每日處理量在3000噸左右，已不能滿足廣州市垃圾處理需求。
2012年前后，廣州市定下一舉興建5座垃圾焚燒發(fā)電廠的宏大計(jì)劃，項(xiàng)目分別選址在蘿崗、南沙、花都、增城、從化，由廣環(huán)投全權(quán)投建運(yùn)營。待計(jì)劃完成，廣環(huán)投旗下7座垃圾焚燒發(fā)電廠的日處理能力將達(dá)到1.8萬噸，廣州實(shí)現(xiàn)原生垃圾零填埋。
每個(gè)工程的投資規(guī)模平均超過10億元。
“（該單位）在焚化爐、焚化廠的招標(biāo)上違規(guī)中標(biāo)，有人想從這里獲得好處。”2015年3月，時(shí)任廣州市紀(jì)委書記王曉玲在新聞單位新春座談會(huì)上談到，廣州市政府停止廣環(huán)投原來中標(biāo)的標(biāo)書，然后將標(biāo)底下調(diào)15%，再重新發(fā)標(biāo)進(jìn)行招投標(biāo)，僅此一項(xiàng)就為市財(cái)政挽回了損失數(shù)億元。
窩案中，目前開庭受審的廣環(huán)投高層僅李曉雄一人。檢方指控稱，李曉雄單獨(dú)或伙同廣環(huán)投總經(jīng)理白文、董事長及法定代表人潘勝燊非法收受他人財(cái)物共計(jì)848.5萬元。同日受審的還有行賄人之一、廣東辰裕建設(shè)工程公司（以下簡稱“辰裕建設(shè)”）董事長汪清。
庭審顯示，大約在2012年，汪清在李曉雄組織的飯局上認(rèn)識了潘勝燊，并當(dāng)即向其表達(dá)了希望和廣環(huán)投合作的意愿，潘勝燊表示同意。此后，白文和李曉雄積極和汪清溝通，通過制定傾斜性的招標(biāo)條件，使得辰裕建設(shè)掛靠的單位順利拿到花都、增城、興豐、南沙等4個(gè)項(xiàng)目。在中標(biāo)之后，掛靠單位并不真正參與項(xiàng)目施工，而由辰裕建設(shè)施工。
為此，汪清向潘勝燊、白文等人支付“好處費(fèi)”。庭審信息顯示，汪清拿下的4個(gè)項(xiàng)目總造價(jià)約15億元，其中大項(xiàng)目回扣按照千分之五計(jì)提，小項(xiàng)目適當(dāng)提高計(jì)提比例（李曉雄拿三成，白文拿七成）。對潘勝燊，汪清另外給予千分之五的計(jì)提。檢方指控稱，汪清向上述三人一共行賄1930萬元，汪清對檢方指控沒有異議。
利益鏈條至此露出第一環(huán)。
廣環(huán)投為何能獨(dú)家獲得廣州市垃圾處理業(yè)務(wù)？
“里面沒有陰謀。”2016年6月17日，廣州市城建系統(tǒng)一位匿名官員向南方周末記者回憶這一模式的開端——穗府（2008）39號文件，稱廣州市政府的本意是解決垃圾圍城和幫扶本土企業(yè)。
39號文全稱“城市建設(shè)投融資體制改革方案”，2008年10月出臺。
通過39號文，廣州市政府將涉及交通、水務(wù)、地鐵、燃?xì)?、垃圾處理和城市建設(shè)等相關(guān)職能和權(quán)限，交由重新調(diào)整組建的六大政府投融資平臺獨(dú)家經(jīng)營。其改革目標(biāo)中居于首位的是“減輕財(cái)政壓力”。政府還承諾，在各平臺不能獨(dú)立承擔(dān)債務(wù)的情況下，將由市財(cái)政負(fù)責(zé)償還債務(wù)本息。
廣日集團(tuán)作為垃圾處理板塊投融資主體，由此獲得全市大型垃圾處理設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營權(quán)限。獲得特許經(jīng)營權(quán)后，廣日集團(tuán)并未直接接手運(yùn)作，而是將權(quán)限移交給了其與廣州誠毅科技開發(fā)有限公司（以下簡稱“誠毅科技”）在2008年3月聯(lián)合組建的廣州環(huán)保投資有限公司，即廣環(huán)投前身。
廣環(huán)投成立后的第一件事是建設(shè)李坑二廠。
不過，李坑一廠一名原高管魏賢（化名）向南方周末記者證實(shí)，在廣日集團(tuán)組建廣環(huán)投之初，業(yè)內(nèi)已知悉政府對垃圾處理板塊的全盤規(guī)劃。
李坑一廠是廣州市第一座垃圾焚燒發(fā)電廠，由市政府于2003年投資7億元建設(shè)，2006年10月正式驗(yàn)收。
“因?yàn)槭堑谝淮?，性價(jià)比不高。建完以后政府就想，投入這么大，而且工期這么長，就想引入社會(huì)資金。引入社會(huì)資金需要政府有個(gè)投資主體，于是就商量把所有項(xiàng)目歸給廣日，由廣日牽頭和社會(huì)資本合作，共同成立廣環(huán)投來負(fù)責(zé)廣州未來所有的固廢處理。政府列了個(gè)大綱，39號文就是這么來的。”
據(jù)魏賢介紹，廣州市政府將垃圾處理板塊打包交給廣環(huán)投的初衷，首先是解決垃圾圍城，其次是解決廣州市國資委下面裝備制造企業(yè)的出路。
“這盤棋下得很大。垃圾焚燒發(fā)電不僅是處理垃圾和發(fā)電，還有前端設(shè)備制造和龐大的生產(chǎn)管理人員，它可以滾一個(gè)大雪球，盤活體制內(nèi)的不良資產(chǎn)。”而要達(dá)到這個(gè)效果，必須借助本地企業(yè)。
忌于公眾質(zhì)疑廣環(huán)投國企血統(tǒng)不純，廣日集團(tuán)還回購了誠毅科技股份，廣環(huán)投成為廣日集團(tuán)獨(dú)資子公司。一年后，廣州廣重集團(tuán)有限公司（原廣州重型機(jī)器廠）入股廣環(huán)投，完善垃圾處理產(chǎn)業(yè)鏈、帶動(dòng)裝備制造業(yè)的格局愈發(fā)清晰。
2016年2月，廣環(huán)投調(diào)整為市國資委下屬的一級國企，廣日集團(tuán)仍是其第一大股東。
“拋開（腐?。┎徽f，我們對廣環(huán)投這些年是滿意的。”上述官員評價(jià)廣環(huán)投稱，“在（垃圾處理行業(yè)）慢慢上路了，有一定規(guī)模，像它發(fā)展得這么快的不多見。”
“假如我當(dāng)時(shí)選擇加入廣環(huán)投，這次也會(huì)被卷進(jìn)去。”廣環(huán)投在建設(shè)垃圾處理項(xiàng)目中的利益輸送，完全在魏賢的意料之中。2008年，他放棄了廣環(huán)投的邀請，甚至離開了他參與奠基的廣州垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)。“也不只廣環(huán)投有這樣的問題，只不過它這次暴露得比較徹底。”
2013年1月，一位從事垃圾處理的民營企業(yè)董事長林淇（化名）在列席廣州市人大會(huì)議時(shí)，數(shù)度炮轟廣日集團(tuán)壟斷垃圾處理業(yè)務(wù)。“體系滴水不漏，民營企業(yè)一噸垃圾都搶不到。”
會(huì)后，林淇托人上交建議，得到廣東省有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批示。
炮轟過后，潘勝燊曾約林淇見面。“那天我飛機(jī)晚點(diǎn)，遲了三個(gè)多小時(shí)才回到公司，潘勝燊一直在等我。他確實(shí)很有誠意。”2016年6月16日，林淇告訴南方周末記者，他和潘勝燊此后一直有來往，私交不錯(cuò)。
當(dāng)時(shí)，潘勝燊面對林淇拼命叫苦，稱這一行不好做。“每年的投資回報(bào)率在10%左右，我看還可以了，但沒有一般的壟斷行業(yè)那么暴利。”
自接手廣州垃圾處理業(yè)務(wù)以來，除了運(yùn)營既有的垃圾處理設(shè)施，廣環(huán)投主要的工作便是建設(shè)一座又一座垃圾焚燒發(fā)電廠。林淇解釋：“廣環(huán)投入行完全不需要競爭。它也不需要思考，把坑占住，把錢扔下去買設(shè)備，就行了。而你買誰的設(shè)備，各種環(huán)節(jié)交給誰做，這里面存在很大的利益漏洞和尋租空間，他們?nèi)康粼谶@里了。”
而廣環(huán)投壟斷垃圾處理的另一項(xiàng)弊病是，廣州缺乏發(fā)展焚燒以外技術(shù)的動(dòng)力。
“潘勝燊和我討論的終極話題是：為什么要做垃圾分類？”林淇說，“每分出來一噸，他就少一噸焚燒的補(bǔ)貼，就少一噸的收入。”
事實(shí)上，廣州不遺余力在推進(jìn)垃圾分類，但這項(xiàng)工作一直進(jìn)展緩慢。
廣州煦雅環(huán)境科技有限公司執(zhí)行董事夏百陽也面臨這個(gè)問題。他原本希望在廣州推動(dòng)一項(xiàng)新技術(shù)，達(dá)到生活垃圾資源化、清潔化利用的效果。“我們在別的地方上項(xiàng)目，只要和地方政府談，不需要和當(dāng)?shù)貒蟠蚪坏馈?rdquo;
南方周末記者發(fā)現(xiàn)，在全國各大城市中，除了廣州之外，深圳、天津、廈門等地的垃圾處理行業(yè)也存在被當(dāng)?shù)貒螵?dú)家經(jīng)營的現(xiàn)象，外來企業(yè)很難進(jìn)入。
一位固廢行業(yè)專家表示，地方保護(hù)已形成利益鏈條，有的固廢項(xiàng)目遭遇投訴后，運(yùn)營單位“換一個(gè)馬甲又出來了”。
“我們外地專家去介紹技術(shù)，當(dāng)?shù)鼗静焕聿?，招投?biāo)、做方案也集中于本土專家，方便照顧當(dāng)?shù)仄髽I(yè)。但環(huán)境治理像治癌癥，是不是有個(gè)親戚當(dāng)醫(yī)生，找他就能治好呢？”
“很難對必然性下結(jié)論，但以行政權(quán)力形成壟斷，確實(shí)為利益輸送創(chuàng)造了條件。”中山大學(xué)環(huán)境與生態(tài)研究院院長楊中藝更期待以PPP模式進(jìn)行環(huán)保類基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。這是目前最熱的公私合作模式。“壟斷授予的主體往往是國有企業(yè)，它面對大宗的財(cái)政資金和項(xiàng)目建設(shè)，權(quán)錢交易的空間也比較大。”
在水務(wù)、燃?xì)獾仁姓I(lǐng)域，壟斷則更為普遍。
不過，一位在城投集團(tuán)任職的研究員表示，在很多情況下，環(huán)保市政等公用事業(yè)需要壟斷，因?yàn)閴艛嗄苄纬梢?guī)模效益以降低成本。
“廣日出現(xiàn)腐敗，問題主要不在壟斷，而是壟斷以后，政府和企業(yè)缺乏邊界。”他告訴南方周末記者，目前特許經(jīng)營的難點(diǎn)是尚未建立完善的監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制。此外，企業(yè)完成改革改制應(yīng)是特許經(jīng)營的前提和目的。“等到國企改制好了，現(xiàn)代企業(yè)的經(jīng)營制度、審計(jì)制度、防腐制度等建設(shè)好，是一個(gè)正規(guī)企業(yè)了，政府才把特許經(jīng)營和壟斷權(quán)力給它。否則國企內(nèi)部運(yùn)作不受監(jiān)管，會(huì)助長它走向腐敗和低效率。”
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