城市生活垃圾管理作為環(huán)境治理的一項重要內(nèi)容，《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）中曾提出，“到2015年，全國城市生活垃圾無害化處理率達(dá)到80%，所有縣具有生活垃圾無害化處理能力”。
“十二五”收官之際，城市生活垃圾無害化處理完成情況如何？“十三五”期間，城市生活垃圾處理又該何去何從？
近日，由中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院發(fā)布的一份名為《中國城市生活垃圾“十三五”管理目標(biāo)和管理模式建議》（下稱《建議》）指出，“十二五”期間我國城市垃圾無害化處理目標(biāo)完成并不盡如人意。
《建議》起草人、中國人民大學(xué)環(huán)境政策與規(guī)劃研究所所長、中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員宋國君對中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者指出，《規(guī)劃》雖從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、分類回收制度、管理體系、無害化處理率角度提出改進(jìn)措施，但都屬于漸進(jìn)性、方向性目標(biāo)，且僅對無害化提出可量化目標(biāo)，未涉及減量化、資源化、低成本化的量化目標(biāo)。這些都影響了“十二五”城市垃圾無害化處理的進(jìn)展。
“十二五”目標(biāo)完成差強人意
河北大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授韓冬梅對中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者指出，“十二五”城市生活垃圾處理進(jìn)展?fàn)顩r如何，可從垃圾處理無害化、減量化、資源化、成本化幾個角度進(jìn)行評價。
在無害化方面，韓冬梅認(rèn)為，雖然我國城市生活垃圾無害化處理能力逐年在提高，2013年已達(dá)94.98%，若考慮市轄區(qū)的農(nóng)村部分，則無害化處理率僅為62.2%。而無害化處理設(shè)施的空氣污染和水污染排放信息缺乏公布，不足以證明連續(xù)達(dá)標(biāo)排放，滲濾液超標(biāo)排放的新聞常訴諸報端。“這在某種程度上表明垃圾處理無害化并不如想象中那么完善。”
而在減量化方面，宋國君指出，我國生活垃圾處理減量化由于缺乏行之有效的措施，在進(jìn)展上難有實質(zhì)性突破。以人均生活垃圾清運量為例，2013年人均生活垃圾日清運量平均為1.11kg，未出現(xiàn)明顯下降趨勢，這意味著減量化未能取得實質(zhì)性進(jìn)展。“甚至對于生活垃圾分類試點城市，人均生活垃圾清運量也并未出現(xiàn)下降。如果生活垃圾源頭分類政策無重大進(jìn)展，人均生活垃圾清運量不會有明顯減量。”宋國君強調(diào)。
在垃圾資源化方面，一方面，我國生活垃圾資源化統(tǒng)計指標(biāo)體系不夠完善；另一方面，資源回收率并不理想。以廢紙和廢塑料為例，對全國和典型城市廢紙和廢塑料的資源回收率估算結(jié)果表明，北京、本溪、牡丹江、蘇州等有信息的城市，紙類回收率分別為25.32%、24.74%、61.52%、20.11%，這表明城市間差異較大，進(jìn)一步回收空間也較大。
據(jù)了解，我國雖然近年來環(huán)衛(wèi)設(shè)備投入增長迅速，但與清運量不匹配，存在設(shè)備閑置問題。單位垃圾末端處置支出普遍較低且不同城市差異較大。2013年，全國113個環(huán)保重點城市單位垃圾處置成本均值為77元/噸，最低成本為撫順市的6.5元/噸，最高為咸陽市的285.3元/噸，北京市為160.8元/噸。宋國君指出，低于平均投入水平的城市可能存在污染物排放超標(biāo)的現(xiàn)象。
監(jiān)管還要精準(zhǔn)發(fā)力
“《規(guī)劃》從目標(biāo)設(shè)定到具體保障措施，都存在很多不完善之處，這也是城市生活垃圾處理沒有取得預(yù)期成效的一個重要原因。”宋國君強調(diào)。
比如在目標(biāo)方面，《規(guī)劃》提出的無害化目標(biāo)是“到2015年，直轄市省會城市和計劃單列市生活垃圾全部實現(xiàn)無害化處理，城市生活垃圾無害化處理率達(dá)到90%以上，縣城生活垃圾無害化處理率達(dá)到70%以上。”宋國君認(rèn)為，這一表述較為模糊，未能細(xì)化到每個城市，同時也沒有在無害化目標(biāo)中界定連續(xù)達(dá)標(biāo)排放。
而在生活垃圾分類試點目標(biāo)上，《規(guī)劃》指出，“到2015年，在50%的設(shè)區(qū)城市初步實現(xiàn)餐廚垃圾分類收運處理，各省（區(qū)、市）建成一個以上生活垃圾分類示范城市”。“將分類試點、分類示范城市作為目標(biāo)，而未將分類效果作為目標(biāo)。這意味著目標(biāo)不具備有效性和可衡量性。”宋國君如是評價道。
在監(jiān)管能力建設(shè)目標(biāo)上，《規(guī)劃》提出“焚燒設(shè)施實時監(jiān)控裝置安裝率達(dá)到100%，其他處理設(shè)施達(dá)到50%”，宋國君指出，上述指標(biāo)屬于
技術(shù)性目標(biāo)，而對監(jiān)管效果的結(jié)果性目標(biāo)（如達(dá)標(biāo)率）沒有規(guī)定。
而在具體實施措施中，《規(guī)劃》也存在不少亟待完善的地方。對此，宋國君向記者舉了幾個例子：《規(guī)劃》提出的相關(guān)保障措施中，第一條是完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，建立健全生活垃圾處理，修訂《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》（下稱《條例》），但2015年已是“十二五”最后一年，該《條例》仍處于未修訂狀態(tài)，使用的是1992年制訂的版本。
另外，《規(guī)劃》第二條要求加大政策支持，“制訂城鎮(zhèn)生活垃圾收集和減量激勵政策，建立利益導(dǎo)向機制，鼓勵對生活垃圾實行就地、就近充分回收和合理利用”。
但目前，國家層面并未出臺相關(guān)減量激勵政策。雖有極個別城市正在探索生活垃圾計量收費，但效果非常有限。如北京2014年1月1日起，對非居民生活垃圾實行300元/噸的收費，由于公開信息有限，也未明確是否有減量作用。
“十三五”目標(biāo)完成政府需轉(zhuǎn)變角色
“十三五”我國城市生活垃圾管理目標(biāo)究竟該定多少合適？《建議》指出，我國城市2013年人均垃圾日清運量平均水平為1.11公斤，與臺北市1997年實行垃圾減量政策前的1.26公斤相當(dāng)。鑒于這種考量，我國省會城市和直轄市可參考臺北市多年來的生活垃圾減量目標(biāo)，“十三五”末期，省會和直轄市的人均垃圾日清運量應(yīng)不超過0.65公斤。其他城市相比較而言，在財力、物力、管理、經(jīng)濟發(fā)展水平上較省會和直轄市弱，因此按照我國2013年人均垃圾日清運量水平與省會及直轄市的“十三五”減量目標(biāo)進(jìn)行折中，即0.8公斤作為其他地級城市的“十三五”減量化目標(biāo)。在這一目標(biāo)基礎(chǔ)上，2020年我國地級及以上城市將在2013年的基礎(chǔ)上減量1302.35萬噸。
而要實現(xiàn)這一目標(biāo)，業(yè)內(nèi)人士表示，鑒于“十二五”目標(biāo)未完成的教訓(xùn)，首先需要明確相關(guān)法律法規(guī)。“我國生活垃圾管理法規(guī)包括《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟法》、《城市生活垃圾管理辦法》等，雖然已初成體系但一般性表述多而可操作性不強，多是提出原則和對現(xiàn)狀的描述，對改進(jìn)垃圾管理意義不大。”韓冬梅建議，加快對生活垃圾管理相關(guān)法律法規(guī)修訂工作并制訂細(xì)化管理條例。
而在完善法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，專家認(rèn)為，政府同時必須有所作為。宋國君認(rèn)為，現(xiàn)有的城市生活垃圾管理模式中，政府是管理責(zé)任的主體，同時也包攬著垃圾收集、運輸、處理、處置的工作職責(zé)，政府既是法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制訂者，也是法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行者與評估者，當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)做不到時，標(biāo)準(zhǔn)往往就會放低，法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)成為描述現(xiàn)狀而非改進(jìn)管理的工具，因此在垃圾管理領(lǐng)域，政府職能的轉(zhuǎn)變勢在必行。
宋國君強調(diào)，政府應(yīng)從以下幾方面開展工作：第一，在法規(guī)上明確產(chǎn)品生產(chǎn)商的減量責(zé)任及消費者的分類責(zé)任，實施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制、強制源頭分類政策，促進(jìn)垃圾減量；第二，政府以特許經(jīng)營的方式讓服務(wù)企業(yè)承擔(dān)回收處理工作，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)模效益；第三，對垃圾填埋廠、焚燒廠實施嚴(yán)格的排污許可證制度，消除排放外部性；第四，建立資源回收資金，以資金的收益與支出來運轉(zhuǎn)、調(diào)控整個系統(tǒng)；還有，在管理各環(huán)節(jié)做到信息公開和公眾參與。
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