2015-08-27 15:35:23
《大氣污染防治法》(下稱(chēng)《大氣法》)歷時(shí)15年修訂，于2015年8月24日?qǐng)?bào)送全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議三審，不出意外，通過(guò)已成定局。
“看了《大氣法》報(bào)告難以入眠，真想大哭一場(chǎng)。為何影響到13億民眾生命安全的《大氣法》，會(huì)被人操縱，我們又如何才能阻止這份“不是保障公眾利益”的法律頒布?”8月25日，一參加過(guò)《大氣法》修訂草案起草的專(zhuān)家感嘆，自己多么的渺小和無(wú)力。
始于1987年的《大氣法》曾先后于1995年、2000年作出過(guò)修改。本次修改于2006年啟動(dòng)，基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，《大氣法》修改一拖再拖。直到2014年12月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議初次審議并公開(kāi)征求意見(jiàn)。
今年6月全國(guó)人大常委會(huì)再次二審并公開(kāi)征求意見(jiàn)。不過(guò)，每一次征求意見(jiàn)總會(huì)引來(lái)口誅筆伐。“初稿起草快10年了，那時(shí)的技術(shù)和現(xiàn)在的技術(shù)水平完全不同，快十年的初稿如何適應(yīng)現(xiàn)在和未來(lái)發(fā)展需要?”多位參加過(guò)初稿起草專(zhuān)家表示，真正做過(guò)研究的相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜叶紱](méi)有參家到編制工作，“寫(xiě)的建議也被扔到了垃圾桶里了。”
征求稿中存在的問(wèn)題，導(dǎo)致“回爐重造”和“大修”的呼聲并沒(méi)有因?yàn)檎谌龑彾鴾p弱。
修改思路遭到質(zhì)疑
來(lái)自全國(guó)人大8月24日的信息顯示，全國(guó)人大法律委員會(huì)在二審草案公開(kāi)征求意見(jiàn)期間，與部分地方人大法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行了座談，并于7月23日對(duì)草案進(jìn)行了審議，8月18日再次審議，提出了九大修改意見(jiàn)。
“專(zhuān)家的建議根本沒(méi)有采納，公開(kāi)說(shuō)話。”一不愿具名的專(zhuān)家對(duì)三審草案表示。自一審草案公開(kāi)征求開(kāi)始，《大氣法》的修改均遭到專(zhuān)家的詬病。
第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)委員、中科院科技政策與管理科學(xué)研究所所長(zhǎng)王毅曾公開(kāi)表示，“現(xiàn)在的大氣法文本沒(méi)有靈魂，沒(méi)有主線。主要在于大氣管理的基本思路、基本關(guān)系沒(méi)有說(shuō)清楚，首先是總量控制與達(dá)標(biāo)排放、質(zhì)量管理之間的關(guān)系，然后是政府、企業(yè)和公眾之間的關(guān)系。
具體說(shuō)，政府怎么負(fù)責(zé)?負(fù)什么責(zé)?環(huán)保部?jī)?nèi)部就得要先理清，不能這個(gè)司出這個(gè)想法，那個(gè)司出那個(gè)想法，法律問(wèn)題上你得說(shuō)清楚，以誰(shuí)為主，或者相互關(guān)系是什么?不說(shuō)清楚不是沒(méi)法落實(shí)嗎?
中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)王志軒算了一筆賬。全國(guó)共約4萬(wàn)億千瓦時(shí)的燃煤電廠，如果按照“十二五”總量控制的目標(biāo)來(lái)減排，二氧化硫和氮氧化物的年排放量分別達(dá)到800萬(wàn)噸和750萬(wàn)噸就可以了;但是，如果要按照《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》要求，則對(duì)應(yīng)二氧化硫和氮氧化物的最高允許年排放量分別為367萬(wàn)噸和182萬(wàn)噸，還有煙塵是55萬(wàn)噸;假設(shè)要按照“超低排放”要求，那么這三項(xiàng)污染物加起來(lái)則不得超過(guò)160萬(wàn)噸，當(dāng)然，超低排放要求在時(shí)間和地域上有所差別。
而根據(jù)中電聯(lián)的統(tǒng)計(jì)，2014年，全國(guó)電力煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放量分別降至98萬(wàn)噸、620萬(wàn)噸、620萬(wàn)噸左右。換言之，全行業(yè)提前達(dá)到了“十二五”減排目標(biāo)，但是卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。
不同的減排要求對(duì)應(yīng)不同的核查、監(jiān)管、考評(píng)，互相之間還沒(méi)有邏輯聯(lián)系，不僅造成了企業(yè)的困擾，造成政府各個(gè)部門(mén)各行其是。“口號(hào)式條款太多，更像政策性文件而不像法律，無(wú)大錯(cuò)，也無(wú)大用，缺乏可實(shí)施性。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文表示。
落后技術(shù)混進(jìn)草案
機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染治理也是本次《大氣法》的重點(diǎn)。
中科院等機(jī)構(gòu)的研究結(jié)果顯示，城市中機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放一氧化碳、碳?xì)浠衔锖偷趸锓謩e占城市總污染物的60%～70%、40%～50%、30%～40%，并隨著機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量的增長(zhǎng)呈上升趨勢(shì)，而其中超過(guò)一半來(lái)源于占機(jī)動(dòng)車(chē)總量不到20%的高污染車(chē)的排放。
《大氣法》一二審草案第二十八條關(guān)于遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)遭到了質(zhì)疑。
該規(guī)定稱(chēng)，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)及其委托的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和其他負(fù)有大氣環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，有權(quán)通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查監(jiān)測(cè)、在線監(jiān)測(cè)、遙感監(jiān)測(cè)、遠(yuǎn)紅外攝像等方式，對(duì)排放大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監(jiān)督檢查。
三審中，有部門(mén)建議增加遙感監(jiān)測(cè)等執(zhí)法手段，對(duì)在道路上行駛的機(jī)動(dòng)車(chē)進(jìn)行抽測(cè)。8月24日，全國(guó)人大法律委員會(huì)提出經(jīng)研究，建議增加規(guī)定：在不影響正常通行的情況下，可以通過(guò)遙感監(jiān)測(cè)等技術(shù)手段對(duì)在道路上行駛的機(jī)動(dòng)車(chē)的大氣污染物排放狀況進(jìn)行抽測(cè)，公安交管部門(mén)予以配合。
車(chē)輛尾氣遙感檢測(cè)技術(shù)于上世紀(jì)80年代末開(kāi)始在美國(guó)出現(xiàn)，目前已在北美、歐洲、東亞等國(guó)家和地區(qū)得到應(yīng)用。
這一檢測(cè)技術(shù)主要還是用于高排放車(chē)識(shí)別、清潔車(chē)豁免、I/M項(xiàng)目評(píng)估、車(chē)隊(duì)排放特征調(diào)查、機(jī)動(dòng)車(chē)排放清單建立、過(guò)境高排放車(chē)輛限行。更多的是用于排放特征研究，并沒(méi)有作為執(zhí)法工具。
北京、廣東、江蘇、山東等地已出臺(tái)了有關(guān)機(jī)動(dòng)車(chē)遙感檢測(cè)的地方標(biāo)準(zhǔn)，不僅具體指標(biāo)差別較大，甚至連機(jī)動(dòng)車(chē)污染物排放量的計(jì)算公式都沒(méi)有。
“大氣污染防治要做到防、控、治，遙感檢測(cè)技術(shù)既不能分析出機(jī)動(dòng)車(chē)污染量，也無(wú)法控制污染量，更不可能是治理技術(shù)。”國(guó)家機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副主任顏梓清接受《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者采訪表示，這個(gè)實(shí)際上是在推銷(xiāo)產(chǎn)品，這個(gè)將來(lái)會(huì)形成腐敗，一定要引起高度重視。“如果一個(gè)權(quán)利部門(mén)，或者是參與制定法律的人，通過(guò)他的權(quán)利，能夠去推銷(xiāo)產(chǎn)品，那對(duì)社會(huì)的危害大家可想而知，這是非常有危害的。”
《新車(chē)型式認(rèn)證與在用車(chē)檢測(cè)能力差異分析表》顯示，目前機(jī)動(dòng)車(chē)檢測(cè)所采用的簡(jiǎn)易瞬態(tài)工況法可檢測(cè)新車(chē)國(guó)Ⅳ標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目中的一氧化碳、碳?xì)浠衔?、氮氧化物三種污染物質(zhì)量(克/公里)，而穩(wěn)態(tài)工況法、雙怠速法和遙測(cè)法均檢測(cè)不出這些污染物質(zhì)量。
去年10月24日，國(guó)家發(fā)改委等部委發(fā)布的《加強(qiáng)“車(chē)、油、路”統(tǒng)籌，加快推進(jìn)機(jī)動(dòng)車(chē)污染綜合防治方案》(下稱(chēng)《方案》)提出，“2015年起，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域的地級(jí)及以上城市推行遙感檢測(cè)法”。
北京市計(jì)劃在2017年以前，新投入150套固定式遙感檢測(cè)設(shè)備，新增20輛遙感監(jiān)測(cè)車(chē)，對(duì)上路行駛車(chē)輛排放實(shí)施24小時(shí)監(jiān)控;天津市去年引進(jìn)1輛遙感監(jiān)測(cè)車(chē)，最近又增加了8輛，并多次對(duì)超標(biāo)排放、冒黑煙大型車(chē)輛(含過(guò)境外埠車(chē)輛)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法檢查;銀川、合肥、青島、杭州、西安等城市也紛紛添置機(jī)動(dòng)車(chē)遙感檢測(cè)設(shè)備。
根據(jù)大氣污染防治法的修訂流程，稿子先由環(huán)保部呈報(bào)國(guó)務(wù)院，再由國(guó)務(wù)院呈報(bào)到全國(guó)人大常委會(huì)。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，大部分全國(guó)人大常委會(huì)委員們參與立法的環(huán)節(jié)，一般是從一審會(huì)接觸一審稿時(shí)開(kāi)始。“這相當(dāng)于菜已大致炒成，再讓評(píng)委們點(diǎn)評(píng)怎么修改再吃，這時(shí)基本已經(jīng)晚了。”常紀(jì)文表示。
