●修訂《大氣污染防治法》的工作應(yīng)該做好，使之成為史上最嚴(yán)《環(huán)境保護(hù)法》的細(xì)化、深化和超越。
●這次修改《大氣污染防治法》，既要體現(xiàn)修改的必要性和針對性，又要體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的時代性和特色性，才能實(shí)現(xiàn)十八屆三中全會提出的“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”目的。
去年 9月，國務(wù)院法制辦公室公布了《大氣污染防治法》修訂草案征求意見稿，向全社會公開征求修改意見。如何與《環(huán)境保護(hù)法》相銜接，并體現(xiàn)當(dāng)下環(huán)境保護(hù)的時代性和特色性，這次《大氣污染防治法》的修改中，有一些問題值得我們予以重視。
防治策略的規(guī)定應(yīng)作調(diào)整
《大氣污染防治法》(修訂草案)的防治策略(修訂草案第2條)存在如下兩個方面的問題，需要解決。
一是有必要明確提出“多規(guī)合一”。
草案中“應(yīng)當(dāng)堅持規(guī)劃先行”，可改為“應(yīng)當(dāng)堅持空間管控、多規(guī)合一，堅持規(guī)劃先行”，強(qiáng)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地開發(fā)利用規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃合一，形成一張藍(lán)圖，把環(huán)境因素作為區(qū)域開發(fā)和利用的約束性因素。
多個規(guī)劃如果不強(qiáng)制性合一或者相互融合，把環(huán)境要求揉到其他規(guī)劃之中，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃永遠(yuǎn)是橡皮圖章，環(huán)境保護(hù)工作永遠(yuǎn)被動。習(xí)總書記在2013年12月在中央城鎮(zhèn)化工作會議上發(fā)表重要講話時也強(qiáng)調(diào)“多規(guī)合一”，一張藍(lán)圖干到底。本修訂草案第66條規(guī)定的“編制可能對國家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域的大氣環(huán)境造成嚴(yán)重污染的有關(guān)工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)、區(qū)域產(chǎn)業(yè)和發(fā)展等規(guī)劃，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者有關(guān)部門會商，會商意見及其采納情況作為該規(guī)劃環(huán)境影響評價文件審查以及規(guī)劃審批的重要依據(jù)”，也強(qiáng)調(diào)了多規(guī)合一和規(guī)劃環(huán)境影響評估，但是不明確，有必要明確提出“多規(guī)合一”。
二是建議圍繞空氣質(zhì)量目標(biāo)管理和實(shí)際大氣環(huán)境容量、實(shí)時排放流量控制相結(jié)合的模式開展管制。
總量控制指標(biāo)的分配按年分配，沒有考慮大氣環(huán)境的實(shí)時質(zhì)量、實(shí)時容量和大氣污染物的實(shí)時排放流量。為此，可以考慮建立動態(tài)的、細(xì)化符合大氣環(huán)境實(shí)時管理的排污許可證管理制度。為此，建議在修訂草案第2條“推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”之后加上“采取空氣質(zhì)量目標(biāo)管理和實(shí)際大氣環(huán)境容量、實(shí)時排放流量控制相結(jié)合的方式”。
“行動計劃”的地位要予以明確
本修訂草案第3條專門規(guī)定了規(guī)劃制度， 第62規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門、國家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，根據(jù)重點(diǎn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和大氣環(huán)境承載能力，制定重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治行動計劃”，提到了行動計劃。
目前，針對大氣污染防治國務(wù)院制定了“大氣污染防治行動計劃”，針對水污染防治國務(wù)院制定了“水污染防治行動計劃”。關(guān)于行動計劃的性質(zhì)以及行動計劃與法律、規(guī)劃的關(guān)系，學(xué)界的爭議目前很大，國內(nèi)環(huán)境規(guī)劃界于2015年4月就曾在微信群中進(jìn)行激烈的爭論。如果說行動計劃屬于規(guī)劃，它們卻有考核和追責(zé)的規(guī)定，又不像規(guī)劃；如果說是行政法規(guī)性文件，而它們又主要是工作部署。而且這些行動計劃與現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和大氣、水等領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃又有重復(fù)和沖突的地方。
因此，急需在《大氣污染防治法》里把它們的關(guān)系理順。否則，《大氣污染防治法》的部分條款在實(shí)施中可能被架空。
監(jiān)管體制的補(bǔ)充和創(chuàng)新
在我國，環(huán)境保護(hù)堅持政府主導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)，因此建立科學(xué)、有效的監(jiān)管體制是環(huán)境保護(hù)措施得以實(shí)施、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要保證。《大氣污染防治法》(修訂草案)的監(jiān)管體制(修訂草案第5條)存在如下四個方面的問題，需要解決。
一是大氣污染防治措施，應(yīng)當(dāng)包括大氣污染與人體健康的關(guān)系監(jiān)測、研究，包括環(huán)境基準(zhǔn)的研究和制定，包括疾病的診治等，這些都和衛(wèi)生部門有關(guān)系，而修訂草案中沒有明確規(guī)定，建議把衛(wèi)生部門的職責(zé)補(bǔ)上。
二是增加地方政府規(guī)定部門職責(zé)及其考核的內(nèi)容。“水十條”在每個工作任務(wù)的后面，都加了一個括號，規(guī)定哪個部門負(fù)責(zé)，哪個部門參與，這樣為考核和追責(zé)奠定了職責(zé)基礎(chǔ)?！洞髿馕廴痉乐畏ā沸抻啿莅傅?條管理體制可以借鑒此經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定“地方人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合法律法規(guī)的要求和國務(wù)院、地方上級人民政府大氣污染防治的工作部署，修訂‘三定’方案，規(guī)定牽頭部門和參與部門，細(xì)化各自的職責(zé)和考核指標(biāo)”。
三是規(guī)定經(jīng)濟(jì)綜合主管部門的職責(zé)。宏觀調(diào)控對解決目前的區(qū)域性大氣污染至關(guān)重要，所以既應(yīng)考慮污染具體監(jiān)管的體制建設(shè)，還應(yīng)考慮宏觀調(diào)控的體制建設(shè)，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局方面的職責(zé)，由誰行使？事實(shí)上，行使監(jiān)管職責(zé)的部門有三類：一類是行政綜合協(xié)調(diào)的環(huán)境保護(hù)部門；一類是直接監(jiān)管污染防治的各部門；還有一類是行使宏觀調(diào)控職責(zé)的經(jīng)濟(jì)綜合主管部門。所以，有必要補(bǔ)上。
四是環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)。無論是環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)還是污染源排放數(shù)據(jù)，以前都存在不同程度的造假現(xiàn)象。為保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、可靠和可比性，建議由國家投資建設(shè)獨(dú)立的不屬于環(huán)境保護(hù)部門的國家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，并統(tǒng)一發(fā)布全國大氣環(huán)境質(zhì)量狀況信息。
聯(lián)防聯(lián)控制度的法律創(chuàng)新
區(qū)域大氣污染問題的解決需要聯(lián)合防治。如何細(xì)化聯(lián)合防治的體制制度和機(jī)制、區(qū)分各自的責(zé)任、開展區(qū)域監(jiān)督，在中國缺乏經(jīng)驗(yàn)，需要認(rèn)真思考。在重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治(修訂草案第五章)的體制制度和機(jī)制方面，《大氣污染防治法》(修訂草案)存在如下三個方面的問題，需要按照促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的要求，予以解決：
一是源解析是弄清各區(qū)域污染底數(shù)、分清區(qū)域污染責(zé)任的基礎(chǔ)性工作。沒有源解析，談區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，是不公平和科學(xué)的。為此應(yīng)把這項(xiàng)工作納入地方政府的重要基礎(chǔ)工作，要求摸清各區(qū)域內(nèi)的總體排放底數(shù)和各區(qū)域的排放底數(shù)，分清各區(qū)域的減排義務(wù)，以明確各區(qū)域的減排責(zé)任，強(qiáng)化各區(qū)域的行政監(jiān)管和區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。
二是跨區(qū)域的大氣污染防治體制和機(jī)制規(guī)定不足，建議增加以下內(nèi)容：“跨區(qū)域的大氣污染防治工作，由共同的上級人民政府統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，必要時建立區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作。”在此基礎(chǔ)上，在重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治的章節(jié)之中，規(guī)定區(qū)域內(nèi)既發(fā)揮各自靈活性又保護(hù)區(qū)域內(nèi)整體大氣環(huán)境質(zhì)量的統(tǒng)一規(guī)劃行政體制、統(tǒng)一環(huán)境保護(hù)共治的體制、協(xié)調(diào)執(zhí)法的體制、統(tǒng)一舉報的體制、統(tǒng)一的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)組織體制、統(tǒng)一應(yīng)急的體制和機(jī)制、統(tǒng)一的污染物排放總量分配體制、統(tǒng)一的排污權(quán)交易體制、統(tǒng)一的大氣污染治理市場化體制。
三是國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門和國家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以組織有關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法。建議增加社會代表性人士(如人大代表、政協(xié)委員等)以監(jiān)督者的省份參與這些執(zhí)法活動，效果會好一些。
法律制度和機(jī)制的細(xì)化創(chuàng)新
中國的環(huán)境保護(hù)法律目前存在一個共同的問題，即規(guī)定總體過于原則，給執(zhí)法部門以很大的自由裁量權(quán)。在反腐的影響下，很多部門目前不愿意多干活，不愿意再享受以前那樣的自由裁量權(quán)。因此《大氣污染防治法》的修改應(yīng)當(dāng)借此東風(fēng)，改變立法模式，能夠細(xì)化的細(xì)化，能夠制約的制約，能創(chuàng)新的創(chuàng)新，不用再遵循以前實(shí)施法律一般借助條例的慣例。
在《大氣污染防治法》(修訂草案)一審時，一些專家和全國人大常委會委員認(rèn)為，《大氣污染防治法》的修訂草案是《環(huán)境保護(hù)法》的簡單重復(fù)和簡單細(xì)化，沒有新意。《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的一些基本制度和機(jī)制，應(yīng)結(jié)合大氣污染防治的特殊性，予以細(xì)化和創(chuàng)新。
具體而言，《大氣污染防治法》的修訂應(yīng)解決以下問題：大氣污染排放的總量控制制度和水污染物排放的質(zhì)量控制有什么區(qū)別？大氣污染物排放許可證管理與水污染物排放許可證管理有什么區(qū)別？大氣環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)政策與水環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策有哪些差別？大氣污染第三方治理政策與水污染第三方治理政策有什么區(qū)別？大氣污染排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與水污染排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有什么區(qū)別？大氣污染排污權(quán)交易制度與水污染排污權(quán)交易制度有什么區(qū)別？大氣污染應(yīng)急制度與水污染應(yīng)急制度有什么區(qū)別？大氣污染違法排放處罰措施與水污染違法排放的處罰措施有什么區(qū)別？
法律救濟(jì)的創(chuàng)新
在環(huán)境侵權(quán)法律責(zé)任方面，應(yīng)當(dāng)有生態(tài)損失的賠償。
《環(huán)境保護(hù)法》為了促進(jìn)立法銜接，在第64條規(guī)定：“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。”而《侵權(quán)責(zé)任法》只規(guī)定了人身和財產(chǎn)損失，沒有規(guī)定生態(tài)損失的賠償。因此，立法沒有銜接好，出現(xiàn)了漏洞。關(guān)于生態(tài)損失的賠償，2015年《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》做了創(chuàng)新性規(guī)定，予以了認(rèn)可。為此，本次修改《大氣污染污染防治法》應(yīng)當(dāng)解決這一問題。
在環(huán)境民事公益訴訟的訴訟請求方面，《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟”，并沒有明確提起的訴訟是行為限制、禁止之訴還是損害賠償之訴，或者二者兼有。2015年《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定可以提起損害賠償之訴。這一明確或者創(chuàng)新需要得到《大氣污染防治法》修訂的認(rèn)可。
在環(huán)境民事公益訴訟的知情權(quán)保障方面，立法也存在互相不貫通的問題。一些社會組織為了提起環(huán)境公益訴訟，向有關(guān)地方人民政府申請政府信息公開和企業(yè)環(huán)境信息公開，而被以“申請者與所申請公開的環(huán)境信息沒有直接利害關(guān)系”為由予以拒絕。本次修改《大氣污染防治法》，應(yīng)當(dāng)放寬《信息公開條例》的信息公開條件。
另外，現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定的行政法律責(zé)任大都是報應(yīng)性的，缺乏教育性的。對環(huán)境違法單位，可以借鑒日本和我國臺灣地區(qū)的作法，嘗試設(shè)置強(qiáng)制環(huán)境違法者接受環(huán)境法制教育的法律責(zé)任。為了使環(huán)境違法者認(rèn)真學(xué)習(xí)環(huán)境法制，授權(quán)環(huán)境保護(hù)部制定《違法單位和個人學(xué)習(xí)環(huán)境法制課程規(guī)劃》，規(guī)定課程的設(shè)置、學(xué)習(xí)時間和順序等。
如能解決上述問題，修訂后的《大氣污染防治法》，可以說是史上最嚴(yán)《環(huán)境保護(hù)法》的細(xì)化、深化和超越，既體現(xiàn)立法修改的必要性和針對性，又體現(xiàn)立法規(guī)定的時代性和特色性，實(shí)現(xiàn)十八屆三中全會提出的“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”目的。
(作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長)
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