近日，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院發(fā)布了《中國(guó)城市生活垃圾管理狀況評(píng)估》報(bào)告。“我們通過對(duì)地級(jí)及以上城市的生活垃圾的評(píng)估，用數(shù)據(jù)與事實(shí)再次證明：‘垃圾圍城’已迫在眉睫，全社會(huì)必須盡快予以應(yīng)對(duì)。”談到對(duì)我國(guó)城市生活垃圾管理狀況進(jìn)行評(píng)估的初衷，報(bào)告首席專家、中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長(zhǎng)宋國(guó)君坦言。
當(dāng)管理目標(biāo)遭遇現(xiàn)實(shí)短板
在評(píng)估報(bào)告中，城市生活垃圾的管理目標(biāo)被概括為“四化”，即無害化、減量化、資源化和無害化前提下的低成本化，評(píng)估對(duì)象為有數(shù)據(jù)的地級(jí)及以上城市2006年—2012年的生活垃圾管理狀況。相應(yīng)的評(píng)估結(jié)論表明，我國(guó)的城市生活垃圾管理目標(biāo)正在遭遇很多現(xiàn)實(shí)的短板。
無害化處理率被高估，是評(píng)估得出的首個(gè)結(jié)論。
2006年—2012年，市轄區(qū)生活垃圾無害化處理率呈上升趨勢(shì)，但仍然較低。2012年均值為62.02%，遠(yuǎn)低于統(tǒng)計(jì)年鑒中的城區(qū)生活垃圾無害化處理率均值93.43%。“可以說，其余接近40%的生活垃圾（主要指農(nóng)村地區(qū)的垃圾）沒有收集或只是簡(jiǎn)單堆放，未進(jìn)行無害化處理。”宋國(guó)君解釋道。
即使進(jìn)入無害化處理設(shè)施的生活垃圾，也并非都實(shí)現(xiàn)了無害化處理。“一些公開的報(bào)道顯示，部分大城市的生活垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)、焚燒廠沒有實(shí)現(xiàn)廢水、廢氣連續(xù)達(dá)標(biāo)排放，未嚴(yán)格執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)。”
根據(jù)報(bào)告，2012年，全國(guó)有數(shù)據(jù)的地級(jí)及以上城市（258個(gè)）生活垃圾簡(jiǎn)單填埋量為814.1萬噸，僅占垃圾清運(yùn)量的6.59%。“簡(jiǎn)單填埋不是無害化處置，這部分生活垃圾產(chǎn)生的大量滲濾液不處理直接排放將對(duì)地下水和土壤產(chǎn)生巨大危害。因此，用城區(qū)無害化處理率統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映城市生活垃圾無害化處置水平，存在高估可能，具有誤導(dǎo)性。”宋國(guó)君提醒。
減量化沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，是評(píng)估得出的第二個(gè)結(jié)論。
報(bào)告顯示，評(píng)估城市的人均生活垃圾日清運(yùn)量較高，減量化沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2012年，人均生活垃圾日清運(yùn)量平均水平為1.12千克，而臺(tái)北市已減少到0.37千克/人·日。“尤其對(duì)于生活垃圾分類試點(diǎn)城市，人均生活垃圾清運(yùn)量并非都出現(xiàn)明顯下降，生活垃圾減量化具有較大潛力。”
通過對(duì)全國(guó)和典型城市廢紙、廢塑料的資源回收率進(jìn)行估算，報(bào)告認(rèn)為生活垃圾的資源回收率不理想。宋國(guó)君將其概括為“城市間差異大，進(jìn)一步回收的空間較大”。“以北京、本溪、牡丹江、蘇州的紙類資源回收率為例，其中牡丹江達(dá)到61.52%，北京僅為25.32%，距離北京市‘十二五’規(guī)劃要求的2015年垃圾資源化率55%的目標(biāo)仍有較大差距。”
垃圾處置的全社會(huì)成本被低估，是評(píng)估得出的又一個(gè)結(jié)論。
2012年，北京市生活垃圾填埋處置的社會(huì)成本為1530.7元/噸，涵蓋垃圾從收集到衛(wèi)生填埋處置的全部成本，遠(yuǎn)高于由公開統(tǒng)計(jì)資料估算的處置成本。“根據(jù)對(duì)北京市北神樹生活垃圾填埋場(chǎng)的考察，由于滲透液、臭氣控制等處置成本逐年增加，如果要保證空氣、水污染物連續(xù)達(dá)標(biāo)排放，肯定要有一個(gè)基本支出。雖然不同城市的填埋場(chǎng)會(huì)有所區(qū)別，但過低的成本，例如低于平均值的末端處置，都有可能是沒有達(dá)標(biāo)排放。”宋國(guó)君斷言。
垃圾源頭分類和減量刻不容緩
一邊說“垃圾圍城”，一邊卻缺少信息公開與數(shù)據(jù)，這給課題組的研究帶來很多不便。宋國(guó)君說：“城市生活垃圾管理目標(biāo)不完整，減量化、資源化和低成本化目標(biāo)缺失，無害化目標(biāo)雖在某些規(guī)劃中提出，但界定不清楚。”
在他看來，只有制定城市生活垃圾源頭分類和信息公開法規(guī)，修訂《固體廢物污染環(huán)境防治法》，明確分類對(duì)象、分類與投放方法、獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰措施等內(nèi)容，才能保障城市生活垃圾管理的有效實(shí)施。“報(bào)告只是如實(shí)描述了樣本城市的生活垃圾管理狀況，目前還做不到績(jī)效評(píng)估。因此，政府應(yīng)明確規(guī)定每個(gè)城市的無害化、減量化、資源化和低成本化目標(biāo)，委托第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)每年公布城市生活垃圾管理績(jī)效評(píng)估報(bào)告。”
對(duì)生活垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)、焚燒廠執(zhí)行水和空氣的排污許可證制度，是課題組提出的另一個(gè)建議。“以許可證為記錄、核查和監(jiān)管手段，增加填埋場(chǎng)和焚燒廠的違法排放成本，促進(jìn)其連續(xù)達(dá)標(biāo)排放，進(jìn)而倒逼源頭分類與減量。”
可見，無論是信息公開、排污許可證制度，還是修訂《固體廢物污染環(huán)境防治法》，其目的都是用政策的確定性和法律的權(quán)威性保障垃圾源頭分類和減量。“很明顯，將生活垃圾管理關(guān)口前移，在家庭和辦公室就進(jìn)行源頭分類，可以實(shí)現(xiàn)減量化和資源化，最終降低無害化處置的成本。”不過宋國(guó)君同時(shí)指出，垃圾分類和減量也要遵循成本收益原則，“不是絕對(duì)的分類和無限制的減量”。
“在巨大的垃圾處置壓力面前，要實(shí)現(xiàn)生活垃圾管理‘四化’目標(biāo)，需要全社會(huì)凝聚共識(shí)，這也是報(bào)告希望促成的目標(biāo)之一。”宋國(guó)君再次坦陳。
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