2015-05-19 15:19:48
《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”）從流域著眼，對京津冀、長三角、珠三角等幾大區(qū)域提出明確水污染治理要求，針對每一項措施都明確牽頭及參與部門，力爭權責明晰，著力打破“九龍治水”的困局。
破解難題，要從流域統(tǒng)籌考慮
水污染治理往往涉及污水處理廠建設、航運、農業(yè)等諸多方面，相對應的則有環(huán)保、水利、交通、建設、農業(yè)等多個部門。環(huán)保部門雖然具有法律賦予的統(tǒng)一監(jiān)督責任，但是這些責任在部門協調上卻效力欠佳：水利部門緊盯水資源短缺，建設部門更注重建市政給排水管網和污水處理廠，國土資源部門側重地下水管理，環(huán)保部門更多是控制達標排放。
從本質上說，水污染治理是跨行政區(qū)、跨部門的流域綜合治理問題。而實際上，從中央到地方，多部門的多頭管理并未形成合力，雖不至于“三個和尚沒水吃”，但工作效率及效果卻大打折扣。這也正是以往水污染防治工作開展過程中遭遇的難點。尤其是在跨界水污染糾紛中，這一點表現得更為突出。
2013年，漳河上游山西省境內一家企業(yè)發(fā)生苯胺泄漏，造成重大環(huán)境污染，污染水體最終流經河北、河南兩省邊界。而處于下游的河北省邯鄲市竟在5天后才被告知，最終導致下游大面積停水、兩地群眾恐慌并引發(fā)大規(guī)模“搶水”。
其實，早在1993年漳河上游管理局就已經成立，負責對河段實行統(tǒng)一管理，依法協調山西、河北、河南三省的漳河水事糾紛。但實際情況卻是，對于各省漳河水污染治理，管理局很難插手。
“‘水十條’最大的特點是在中長期時間框架內對多個污染源、多類型水體、多方面舉措進行了全面部署，這種系統(tǒng)性、多要素的部署，同時也帶來了如何做到部門協調、制度協同、舉措聯動、持續(xù)有效推進水環(huán)境質量改善的難題。”環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤認為，這可能將是“水十條”實施過程中遇到的最大問題。
破解難題，水污染治理必須從流域著眼、統(tǒng)籌考慮。而流域管理中一個突出問題便是會涉及不同利益相關方，各類群體出于不同的權利、利益訴求，往往存在著各種矛盾與沖突。如何化解這些矛盾與沖突，區(qū)域之間、部門之間如何做到擰成一股繩，勁往一處使，也正是“水十條”能否實現目標的關鍵所在。
明確責任，加強考核是必要手段
“水十條”共提出10條35款76類238項具體治理措施，幾乎每一項都明確了具體牽頭部門和具體參與部門。同時，國務院與地方政府簽訂水污染防治目標責任書，分解落實目標任務。每年分流域、分區(qū)域、分海域對行動計劃實施情況進行考核。
這在我國水污染治理的進程中可謂是大手筆。對此，國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文指出：“如果無法完成要求，牽頭部門負主要責任，參與部門也負相應責任，權責的明確和問責機制的完善將會極大避免出現‘九龍治水’的亂局。”
僅把繩子擰成一股還不夠，怎樣做到大伙勁往一處使才更為重要。
完善流域協作機制，健全跨部門、區(qū)域、流域、海域水環(huán)境保護議事協調機制，充分發(fā)揮環(huán)境保護區(qū)域督查派出機構和流域水資源保護機構作用，成為必須。這也正是黨的十八屆三中全會提出的明確要求：要建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復和污染防治區(qū)域聯動機制。
中科院科技政策與管理科學研究所所長王毅指出：“過去我們在主要流域設有水資源保護局，在一個時期內這一機構在形式上曾實行水利和環(huán)保部門雙重領導，但是兩個部門在預算、人員安排、信息分享等問題上并不能達成共識，導致這個機制無疾而終。”
因此，他建議，優(yōu)先開展環(huán)境管理流域派出機構的試點工作，負責流域環(huán)境質量的監(jiān)管和協調，也可以考慮通過流域機構的重組將水資源管理和水環(huán)境管理統(tǒng)一起來。
實踐中，早有先例。為了整治遼河污染，遼寧省以遼河干流河道管理范圍為主體，劃定“遼河保護區(qū)”，并在省、市、縣設立專門管理機構——遼河保護區(qū)管理局，在保護區(qū)內統(tǒng)一行使多部法律法規(guī)確定的權責，統(tǒng)一負責遼河治理保護的各項工作，并對應設立遼河保護區(qū)公安局。最終變“九龍治水”為“劃區(qū)設局”，如期摘掉了流域重污染的帽子。
有了“斷腕”措施，還需“接骨”良策，通體才能盤活。在流域水污染治理過程中，想要充分調動地域及部門的治水積極性，建立跨省流域生態(tài)補償機制是有效途徑。
2011年，新安江流域正式成為我國首個跨省流域生態(tài)補償機制試點，各方約定，只要安徽出境水質達標，下游的浙江省每年補償安徽1億元。3年試點結束后，兩省聯合監(jiān)測數據表明，新安江安徽出境斷面水質穩(wěn)中趨好，達到試點考核要求，并帶動了千島湖水質與上游來水同步改善，營養(yǎng)狀態(tài)指數逐步下降。在此基礎上，兩省還建立了新安江流域上下游互訪協商機制，統(tǒng)籌推進全流域聯防聯控，合力治污。
“源頭活水出新安，百轉千回下錢塘”，于新安江，“共飲一江水”成為了一段佳話。打破“多龍治水”困局并非不能實現，需要的是借鑒已有的經驗，同時也需不斷創(chuàng)新。
