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垃圾收運市場化沒那么簡單

2014-10-21 16:43:45  

  
  ●只有降低固定成本以及財務費用,使垃圾收運處理費用降到與支付能力相適應的水平,才能吸引社會資本進入村鎮(zhèn)垃圾收運處理領域
  ●城市生活垃圾收運市場盈利空間不大,參與的企業(yè)缺乏積極性,除非政府在現(xiàn)有基礎上大幅度提高現(xiàn)有的生活垃圾收運支出
  ●村鎮(zhèn)生活垃圾收運服務范圍大,但人口密度低,收運成本顯著高于城市,簡單的市場化將超出村鎮(zhèn)現(xiàn)有的支付能力

  環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場化的實踐起步于上世紀80年代中期,目前,各個城市都在進行一些有益探索。環(huán)衛(wèi)市場化的目標是,理順政府與社會、企業(yè)、市場的關系,形成統(tǒng)一開放、有序競爭、運轉高效的環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務市場,實現(xiàn)市場機制對市容環(huán)衛(wèi)事業(yè)資源配置的調節(jié)作用,最終提高資金使用效率和環(huán)衛(wèi)管理水平。環(huán)衛(wèi)管理市場化是環(huán)衛(wèi)行業(yè)改革的方向。
  市場化的前提必須是可盈利的,如果不能盈利,就難以吸引社會投資
  生活垃圾收集與處理有多重屬性,是市政公益事業(yè),是環(huán)保產(chǎn)業(yè),也是現(xiàn)代服務業(yè)。
  從現(xiàn)代服務業(yè)角度分析,政府通過購買服務方式,以市場為動力推動其發(fā)展有一定的合理性。眾所周知,市場化可以提高效率,但市場化的前提必須是可盈利的,如果不能盈利,就難以吸引社會投資。
  目前,城市生活垃圾焚燒發(fā)電廠BOT投資競爭激烈,有規(guī)模的生活垃圾焚燒發(fā)電廠其盈利模式是清晰的,盈利狀況也是基本可以預期的,往往焚燒生活垃圾量也有政府保底。但是,對于縣級以下的垃圾處理,由于規(guī)模小,垃圾補貼的支付能力弱,同樣是垃圾焚燒發(fā)電廠,其盈利狀況卻大有不同。
  例如,某縣建設生活垃圾焚燒發(fā)電廠,由于經(jīng)濟條件限制,短期內還難以將垃圾收集服務范圍覆蓋到全縣,只能覆蓋到縣城以及縣城附近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而一個300噸/日的生活垃圾焚燒發(fā)電廠,企業(yè)以BOT方式建設運營這樣規(guī)模的生活垃圾焚燒發(fā)電廠,按照合理投資收益率估算(采用爐排爐技術工藝),垃圾補貼收入應該120元/噸,而這個縣所在省的省會城市以BOT形式建設2000噸/日的生活垃圾焚燒發(fā)電廠,生活垃圾補貼只有60元/噸。
  也就是說,完全以市場化的方式(如BOT),同樣焚燒處理1噸垃圾,縣城需要支付120元/噸,高出省會城市1倍,而縣城的經(jīng)濟發(fā)展水平和收入水平往往比省會城市低出很多。這種狀況下,簡單用市場方式是難以推進的。
  此外,考慮到村鎮(zhèn)人口密度低,人口集中度低,無論是垃圾收集運輸還是處理,其總成本都要顯著高于城市。而且村鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展與收入水平又往往明顯落后于城市。
  以生活垃圾焚燒發(fā)電廠BOT為例,固定成本以及財務費用占總成本約2/3,只有降低這部分費用,使垃圾收運處理費用降到與支付能力相適應的水平,才能吸引社會資本進入村鎮(zhèn)垃圾收運處理領域。這就需要引入新的市場模式,比如PPP模式。
  還是以生活垃圾焚燒發(fā)電廠為例,如果政府注入1/2以上的總投資,企業(yè)按1/2的投資計算財務費用和折舊,焚燒垃圾處理費用也就能大幅度降下來,降到地方可以承受的水平。如果說垃圾焚燒發(fā)電的電價補貼啟動了城市生活垃圾焚燒發(fā)電的市場,那么對于縣級以下生活垃圾焚燒發(fā)電廠,需要再增加投資補助,才能啟動市場。
  城市生活垃圾收運市場小,盈利空間不大,村鎮(zhèn)生活垃圾收運體系,是待發(fā)育的市場
  當然,通過市場化購買服務的方式,理想的狀況是購買高效管理、先進技術與經(jīng)驗。但現(xiàn)實是復雜的,特別是在監(jiān)管體系不到位的情況下,失敗的案例也比比皆是。有虛假投資、虛假技術,政府的錢花了,沒有購買到應有的服務,原有的垃圾問題依然如故。
  垃圾處理市場,有人看到劣幣驅逐良幣,因為好的技術、嚴格的管理必然成本高,而競爭市場往往是低價中標,真正具有技術經(jīng)驗并能夠嚴格管理的公司不一定獲得項目,反而是有關系沒有技術經(jīng)驗的公司獲得項目。也有人看到,市場沒有公平對待民營企業(yè)。
  對于生活垃圾收集運輸市場,就城市已有的收運體系而言,并沒有多少市場空間。垃圾收運屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè),現(xiàn)有的環(huán)衛(wèi)工人大部分是合同工,他們的收入水平大多與當?shù)刈畹褪杖胨浇咏?。換言之,將現(xiàn)有的城市生活垃圾收運系統(tǒng)完全市場化,并沒有實際的動力來源。
  這是因為盈利空間不大,參與的企業(yè)缺乏積極性,除非政府在現(xiàn)有基礎上大幅度提高現(xiàn)有的生活垃圾收運支出。但政府的改革動力往往是希望在現(xiàn)有基礎上減少支出,增加支出的改革,政府是不會積極推動的。
  對于村鎮(zhèn)生活垃圾收運體系,這是一個待發(fā)育的市場。村鎮(zhèn)生活垃圾收運服務范圍大,但由于人口密度低,收運成本顯著高于城市,簡單的市場化將超出村鎮(zhèn)現(xiàn)有的支付能力。所以,同樣需要引入如PPP模式,把生活垃圾收運的日常支出降低到村鎮(zhèn)能夠接受的水平,這樣的市場化才有發(fā)展空間。
  至于生活垃圾收運服務是由第三方企業(yè)提供,還是由生活垃圾處理企業(yè)直接提供,并沒有優(yōu)劣之分,這需要根據(jù)現(xiàn)實條件確定。但不管哪種方式,關鍵點是如何監(jiān)管。改革開放30多年,我們并不缺乏對市場化的感知,監(jiān)管的缺失反而是軟肋。
  這里再回過頭來思考,生活垃圾收運處理是公益事業(yè),市場化的目的是通過提高效率,讓公眾更多受益。如果沒有有效的監(jiān)管,從現(xiàn)有的實踐看,生活垃圾收運處理市場化往往會使公益變成公損。
  作者系中國城市建筑研究院總工程師

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