10月8日，為期一個(gè)月的《大氣污染防治法（修訂草案）》征求意見(jiàn)結(jié)束。當(dāng)日，北京發(fā)布下半年首個(gè)空氣重污染黃色預(yù)警，9日升級(jí)為橙色預(yù)警，空氣質(zhì)量達(dá)到六級(jí)嚴(yán)重污染。
此后一連3天，京津冀及周邊地區(qū)持續(xù)重度污染，空氣混濁至“伸手不見(jiàn)五指”。
晴好不過(guò)三兩天，根據(jù)天氣預(yù)報(bào)，10月17日、18日霧霾天氣又將卷土重來(lái)。
持續(xù)的霧霾再次引發(fā)人們對(duì)修改《大氣污染防治法》（下稱“大氣法”）的關(guān)注。“我們需要的是一部解決問(wèn)題的法律，而不是一部一堆原則概念堆積、華而不實(shí)的法律。”在上述征求意見(jiàn)“關(guān)門”之際，國(guó)家發(fā)改委一位官員對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者說(shuō)。
“《大氣污染防治法》需要大修大改，不是小修小改，而目前僅僅是中修中改。”全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書長(zhǎng)駱建華表示，中國(guó)需要一部中國(guó)版本的《清潔空氣法》，而目前修改稿不能滿足治理大氣污染尤其是治理霧霾的需要，離現(xiàn)實(shí)愿望相去甚遠(yuǎn)。
現(xiàn)行大氣法環(huán)保問(wèn)責(zé)制未落實(shí)
1987年，我國(guó)制定了《大氣污染防治法》，1995年和2000年兩次修訂。然而，現(xiàn)行法律著重規(guī)范了企事業(yè)單位的污染防治義務(wù)，對(duì)各級(jí)政府及其相關(guān)部門職責(zé)、義務(wù)的規(guī)定較為原則性，尤其是缺乏對(duì)各級(jí)政府及其部門的目標(biāo)考核和責(zé)任追究要求，使大氣環(huán)境目標(biāo)責(zé)任難以真正落實(shí)。
在過(guò)去十多年間，我國(guó)在污染物總量控制、節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面進(jìn)展明顯。數(shù)據(jù)顯示，2013年，90.6%的地級(jí)及以上城市空氣中二氧化硫濃度達(dá)到空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，酸雨區(qū)占國(guó)土面積的比例由2000年的30%下降到目前的10.6%。
但近年來(lái)日漸突出的京津冀大氣污染問(wèn)題在現(xiàn)行大氣法中沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定。
起草組有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，去年以來(lái)，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角分別建立了區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，在目標(biāo)措施制定、重污染天氣共同應(yīng)對(duì)等方面開展了有益的嘗試，但現(xiàn)行大氣法只提到城市空氣污染的防治，未涉及如何解決區(qū)域性大氣污染問(wèn)題，導(dǎo)致行政轄區(qū)“各自為戰(zhàn)”，難以形成治污合力。
此外，相關(guān)職能部門的管理交叉問(wèn)題嚴(yán)重。環(huán)保部對(duì)目前大氣污染防治工作進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，在初步總結(jié)出的127項(xiàng)管理職能中，現(xiàn)行大氣法中僅規(guī)定了其中的52項(xiàng)，明確了管理部門的有32項(xiàng)，環(huán)保部門行使監(jiān)管權(quán)的僅有17項(xiàng)。在揚(yáng)塵、惡臭、無(wú)組織排放等的監(jiān)督管理工作中，監(jiān)管部門不明確或職能不清等問(wèn)題突出。
現(xiàn)行大氣法還存在管控的大氣污染因子單一、排污許可證制度不完善、缺少對(duì)重污染天氣的應(yīng)對(duì)要求、涉氣違法問(wèn)題調(diào)查與取證難、對(duì)環(huán)境違法沒(méi)有震懾性等問(wèn)題，已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前嚴(yán)峻的大氣污染防治形勢(shì)需要。
《大氣污染防治法（修訂草案）》起草組有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，“現(xiàn)行大氣法框架下，仍存在環(huán)保問(wèn)責(zé)制不落實(shí)、激勵(lì)約束機(jī)制不健全等問(wèn)題。”
“立法也要站在宏觀綜合的角度，從調(diào)整國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通發(fā)展戰(zhàn)略等角度著眼，而不是僅僅增強(qiáng)環(huán)保部門執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)力。”駱建華說(shuō)。
駱建華認(rèn)為，新形勢(shì)下，大氣法新法更應(yīng)把近年來(lái)行之有效的經(jīng)濟(jì)手段、市場(chǎng)機(jī)制加以肯定和固化，如脫硫脫硝電價(jià)政策，開征二氧化硫、氮氧化物稅、第三方治理等。
修訂案“遺漏”重要內(nèi)容
《大氣污染防治法（修訂草案）》起草組有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，修訂草案由環(huán)保部起草，報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議。“征求意見(jiàn)稿立足于我國(guó)當(dāng)前大氣污染防治的實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件，以新修訂的環(huán)境保護(hù)法為依據(jù)。”這位負(fù)責(zé)人說(shuō)。
不過(guò)，多家民間組織在對(duì)比了征求意見(jiàn)稿和新環(huán)保法之后，發(fā)現(xiàn)征求意見(jiàn)稿“遺漏”了不少重要內(nèi)容。
“與新《環(huán)保法》相比，征求意見(jiàn)稿在篇章體例中缺少‘信息公開與公眾參與’一章內(nèi)容。”環(huán)保組織自然之友公眾參與團(tuán)隊(duì)協(xié)調(diào)人葛楓稱仔細(xì)研讀了上述兩部法案，并對(duì)主要內(nèi)容進(jìn)行了梳理和對(duì)比，認(rèn)為有關(guān)“公民、法人和其他組織依法享有獲取與大氣污染相關(guān)的環(huán)境信息、參與和監(jiān)督大氣環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”，“各級(jí)人民政府大氣環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利”等內(nèi)容缺失。
此外，在《大氣法》征求意見(jiàn)稿中，有關(guān)“大氣污染重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)向社會(huì)公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況，接受社會(huì)監(jiān)督”的內(nèi)容也沒(méi)有。
“我們正在推動(dòng)國(guó)家重點(diǎn)控制污染源自行監(jiān)測(cè)信息省級(jí)公開平臺(tái)的完善。”葛楓說(shuō)，建議《大氣法》應(yīng)與新《環(huán)保法》保持一致，規(guī)定重點(diǎn)排污企業(yè)有向社會(huì)公開實(shí)時(shí)排放信息、接受社會(huì)監(jiān)督的義務(wù)。
葛楓介紹，在征求環(huán)境法、環(huán)境管理、環(huán)境健康及大氣污染等相關(guān)領(lǐng)域的專家的意見(jiàn)并討論研究后，自然之友形成了針對(duì)《大氣法》的修法意見(jiàn)，并于9月30日快遞給國(guó)務(wù)院法制辦。
“整體來(lái)看，《大氣法》修訂草案還需引入市場(chǎng)機(jī)制、加強(qiáng)社會(huì)的參與和監(jiān)督；完善相關(guān)法律責(zé)任，特別是在社會(huì)的參與和監(jiān)督方面的規(guī)定還很薄弱，具體來(lái)說(shuō)，就是公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容還很不完善。”葛楓說(shuō)。
能源基金會(huì)、中國(guó)清潔空氣聯(lián)盟提交給國(guó)務(wù)院法治辦的有關(guān)《大氣污染防治法》修訂建議也認(rèn)為，新法應(yīng)建立空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)更新的長(zhǎng)效機(jī)制、大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不斷更新的機(jī)制、強(qiáng)化區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、鼓勵(lì)地方實(shí)施更加嚴(yán)格的移動(dòng)源排放標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制、建立機(jī)動(dòng)車環(huán)保性能監(jiān)督檢查和不達(dá)標(biāo)召回機(jī)制，同時(shí)全面加強(qiáng)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理制度，加大違法處罰力度，解決違法成本低守法成本高的問(wèn)題，加強(qiáng)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)油品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施的管理。
上述兩家機(jī)構(gòu)在修訂建議中表示，英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家經(jīng)過(guò)倫敦?zé)熿F事件、洛杉磯煙霧事件之后都是通過(guò)立法手段，制定《清潔空氣法案》，建立不斷減少空氣污染的法律機(jī)制，并嚴(yán)格執(zhí)法，最終大幅度改善了空氣質(zhì)量。
“我國(guó)的《大氣法》是大氣污染防治領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律。”能源基金會(huì)有關(guān)專家對(duì)記者表示，首要的是保證空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)能不斷得到更新。
2012年2月，我國(guó)發(fā)布了新的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但這一標(biāo)準(zhǔn)還僅是世界衛(wèi)生組織（WHO）推薦的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)第一階段過(guò)渡值，離世界衛(wèi)生組織劃定的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)值還有很大距離。
新標(biāo)準(zhǔn)能夠在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)滿足空氣質(zhì)量管理的要求，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)的保護(hù)公眾健康和環(huán)境來(lái)考慮，還需要進(jìn)行修訂。
中國(guó)清潔空氣聯(lián)盟有關(guān)專家介紹，雖然火電、鋼鐵、水泥等行業(yè)最近兩年剛制定相對(duì)比較嚴(yán)格的國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)，但是水泥排放標(biāo)準(zhǔn)的更新間隔了9年，工業(yè)鍋爐間隔了13年，工業(yè)大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)已有18年未更新。而在這段時(shí)期內(nèi)，工業(yè)生產(chǎn)以及排放控制技術(shù)都有了較大的變化。因此，需要建立一個(gè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)更新的機(jī)制。
最大障礙來(lái)自地方干擾
上述多家機(jī)構(gòu)看來(lái)，“最大的障礙還是來(lái)自地方”。
“就拿習(xí)近平總書記最近批示的騰格里沙漠受污染問(wèn)題來(lái)說(shuō)，我們一年前就給當(dāng)?shù)卣崃私ㄗh。但遭到當(dāng)?shù)卣块T的反感，他們甚至想把我們趕走。”一位不愿透露姓名的環(huán)保機(jī)構(gòu)工作人員對(duì)本報(bào)記者說(shuō)。
“我曾經(jīng)在北京市安監(jiān)局當(dāng)副局長(zhǎng)，晚上帶隊(duì)執(zhí)法，有一個(gè)企業(yè)出現(xiàn)違法作業(yè)的情況，因?yàn)槲覀儧](méi)有查封扣押權(quán)，沒(méi)有對(duì)它進(jìn)行處罰。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策所副所長(zhǎng)常紀(jì)文對(duì)自己的執(zhí)法經(jīng)歷記憶猶新。
他說(shuō)，“第二次違法的時(shí)候北京電視臺(tái)把它拍下來(lái)，在北京新聞里放了，第三次抓住的時(shí)候這家企業(yè)負(fù)責(zé)人不但不感到羞愧，還對(duì)我們表示‘感謝’，說(shuō)你讓我們上了電視，我們出名了。”
“現(xiàn)行環(huán)保法律的處罰規(guī)定，顯然‘便宜’了環(huán)境違法企業(yè)。”環(huán)保部規(guī)劃財(cái)務(wù)司司長(zhǎng)趙華林說(shuō)，即便是沱江、松花江等特大水污染事故，最后按照水污染防治法規(guī)定的罰款上限，也只不過(guò)罰了100萬(wàn)元。
“中國(guó)的法制建設(shè)還不很完善，尤其在一些經(jīng)濟(jì)落后的基層地區(qū)，行政干預(yù)還很嚴(yán)重，一些污染大戶往往同時(shí)也是利稅大戶，受到地方一些領(lǐng)導(dǎo)的特別關(guān)愛(ài)。”美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)中國(guó)項(xiàng)目主任張建宇對(duì)記者說(shuō)。
能源基金會(huì)有關(guān)專家也對(duì)記者表示，現(xiàn)行的《大氣法》第十七條規(guī)定：“未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防治重點(diǎn)城市，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的期限，達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。該城市人民政府應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并可以根據(jù)國(guó)務(wù)院的授權(quán)或者規(guī)定，采取更加嚴(yán)格的措施，按期實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)規(guī)劃。”
“然而這一法律要求并沒(méi)有得到有效落實(shí)。”這位專家稱，《大氣法》修訂應(yīng)強(qiáng)化達(dá)標(biāo)管理的規(guī)定，并要求非達(dá)標(biāo)區(qū)須采取更嚴(yán)格的政策和措施（包括更嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，更嚴(yán)格的污染物總量控制目標(biāo)，總量控制涵蓋更多的污染物，新建項(xiàng)目要求污染物排放等量替代或倍量替代等），同時(shí)明確相關(guān)政府部門的責(zé)任，確保配備足夠的資源，確保達(dá)標(biāo)規(guī)劃能夠?qū)嵤?/p>
自然之友在提交給國(guó)務(wù)院法制辦的建議中也提出，為保護(hù)大氣環(huán)境，應(yīng)鼓勵(lì)地方制定嚴(yán)于國(guó)家的排放標(biāo)準(zhǔn)，“地方標(biāo)準(zhǔn)如果嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，建議不用報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，備案即可。”
而對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)提高問(wèn)題，環(huán)保企業(yè)界人士有不同的看法。龍?jiān)喘h(huán)保原總經(jīng)理孟照杰認(rèn)為，國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)不宜提高得太快，應(yīng)有時(shí)效性和底線。
中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)環(huán)境法學(xué)分會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)認(rèn)為，有了法固然重要，但更應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)法。只有讓不達(dá)標(biāo)排放者付出代價(jià)，企業(yè)才會(huì)去治污，碧水藍(lán)天才有希望。
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