2014-10-14 11:14:33
上周，京津冀及周邊地區(qū)出現(xiàn)持續(xù)重度污染天氣。北京、河北、天津、西安等多地發(fā)布重污染天氣應急響應。持續(xù)的霧霾嚴重影響人們的生產(chǎn)生活和身體健康。霧霾不除，民心難安。(更多獨家財經(jīng)新聞，請加微信號cbn-yicai)
10月12日，全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華在接受《第一財經(jīng)日報》記者獨家采訪時表示，根除霧霾天氣，需要鐵腕執(zhí)法，需要鐵面問責。他主張盡快制定中國版《清潔空氣法》。
中國的法律過于仁慈
第一財經(jīng)日報：《大氣污染防治法（修訂草案）》正在逐步完善中，各方都希望盡快出臺，以解決惱人的大氣污染問題。你對此怎么看？
駱建華：就《大氣污染防治法（修訂草案）》征求意見稿，前不久環(huán)境商會也積極收集會員單位意見，召開了相關座談會，并將收集到的意見反饋到有關部門。但如果法律本身不足以控制污染，不足以根除霧霾，不足以給我們一個蔚藍天空。那么，我們就需要制定一部新的法律。
相比較美國《清潔空氣法》，中國的《大氣污染防治法》過于簡單粗糙。美國《清潔空氣法》約60萬字，270個條款；而中國的《大氣污染防治法》僅8500字，66個條款。區(qū)區(qū)15頁紙的法律又怎能控制住蔓延整個東部的霧霾，又怎能使13億中國人呼吸到清新的空氣。
我覺得，相比較美國《清潔空氣法》，中國的《大氣污染防治法》缺乏剛性約束。美國法律規(guī)定，對違規(guī)排污者實行“按日計罰”，每天罰款2.5萬美元，或者處以5年之內的監(jiān)禁，或者兩者兼有；如果重犯，則加倍處罰。對捏造、篡改排污數(shù)據(jù)的，處以罰款或2年之內監(jiān)禁。對因疏忽而向空氣排放有害氣體的，則處以100萬美元的罰款，或15年之內的監(jiān)禁。同時，對舉報違規(guī)排污并屬實的，給予1萬美元的獎勵。
而中國的法律規(guī)定，對違規(guī)排污者，只處以1萬元至10萬元的罰款，而且是一次性的。對其他違法行為，大多數(shù)罰款也就是2萬元或5萬元。對造成大氣污染事故的最高罰款也不過50萬元。兩相比較，可以看出中國的法律過于仁慈，不足以震懾違法排污者。同時，也使得“守法成本高、違法成本低”的現(xiàn)象長期難以得到扭轉。
日報：你是說中國的《大氣污染防治法》的條款過于籠統(tǒng)了？
駱建華：是的。相比較美國《清潔空氣法》，中國的《大氣污染防治法》缺乏精細化管理。
美國法律一個顯著特點是，對空氣管理對象進行分類，并采用不同的手段細化管理。分類標準有：污染物、排放源和區(qū)域。一種分類是按污染物分類，主要分為標準污染物和有害污染物。
所謂標準污染物主要指硫氧化物、氮氧化物、臭氧、一氧化碳、顆粒物和鉛六類污染物。有害污染物則設定了189種，并在法律中詳細列表。對標準污染物不達標地區(qū)，則分別規(guī)定了各種控制措施；對有害污染物控制則主要側重于采用技術標準。
另一種分類是按污染源分類，根據(jù)污染源特性分為固定源和移動源，根據(jù)污染的相對重要性分為主要污染源和小污染源，并針對各種污染源設定了控制措施。
還一種分類是按區(qū)域分類，分為達標區(qū)和不達標區(qū)，這兩種地區(qū)的管制主要區(qū)別在于對新排放源的許可不同，達標區(qū)實行的是防止顯著惡化許可（PSD），這是一種較為嚴格的許可要求；而未達標區(qū)則實行的是建設前許可(NSR)，這是一種最為嚴格的許可要求，必須采用最低排放率技術。由此可見，精細化的分類管理，使得法律操作性大為增強。這一點很值得我們借鑒。
大氣法缺乏制度創(chuàng)新
日報：1987年以來，《大氣污染防治法》已先后進行了二次修訂，據(jù)專家說，這次第三次修訂力度更大，針對性也強。比如，征求意見稿積極回應社會關切，針對當前霧霾等重污染天氣頻發(fā)的形勢，提出建立重污染天氣預警和應對機制，還提出通過法治方式引導能源結構和產(chǎn)業(yè)結構調整，提高產(chǎn)品質量，淘汰落后工藝、設備，建立健全大氣污染防治的長效機制等等。
駱建華：但總的來看，相比較美國《清潔空氣法》，中國《大氣污染防治法》仍缺乏制度創(chuàng)新。大家熟悉的排污權交易，美國70年代中期就開始應用，并在1990年新修訂的《清潔空氣法》中推廣至電力行業(yè)廣泛實施。據(jù)測算，1990-2010年間，排污權交易可以為實現(xiàn)酸雨控制項目節(jié)省126億－180億美元。這種低成本的減排路徑也值得我們借鑒，但前提必須是對污染源監(jiān)管到位。
如果公布的污染物排放數(shù)據(jù)準確的話，那么我國目前的大氣污染物排放水平與美國1990年大致相當。中國2011年二氧化硫排放量2218萬噸，氮氧化物2404萬噸，揮發(fā)性有機物2014萬噸（2008年數(shù)據(jù)）；而美國1990年數(shù)據(jù)是二氧化硫2308萬噸，氮氧化物2553萬噸，揮發(fā)性有機物2411萬噸。
可見當時的美國污染物排放量比我們都略高一點，但并沒有出現(xiàn)如此大范圍、長時段的霧霾天氣。那么，比較中美兩國，哪個排放數(shù)據(jù)更準確呢？中國2011年化石能源消費煤炭34.2億噸，石油4.6億噸，天然氣1300億立方米。而美國1990年煤炭消費8.2億噸，石油8.4億噸，天然氣5400億立方米。可見中國2011年煤炭消費量是1990年美國4倍以上，但污染物排放量卻略低于1990年的美國。
這只能說明，中國現(xiàn)階段污染控制措施比那時的美國嚴格得多，果真如此嗎？
美國自1990年開始實施新修訂的《清潔空氣法》之后，經(jīng)過20年的努力，空氣質量有了實實在在的改善。主要污染物排放量有了大幅度下降，1990-2010年間，二氧化硫下降67%，氮氧化物下降42%，揮發(fā)性有機物下降29%，一氧化碳下降50%，PM10下降34%，PM2.5下降56%。與此對應，空氣質量出現(xiàn)明顯好轉，2010年美國PM10全國年均濃度達到51um/m3，而中國是98um/m3；PM2.5美國是9.99um/m3，而去年北京是89.5um/m3，差距肯定十分明顯。這不能不說美國《清潔空氣法》起了關鍵作用。
有鑒于此，我認為，中國當務之急是要抓緊制定中國版的《清潔空氣法》，以取代已有的《大氣污染防治法》。如能做到這點，再經(jīng)過十幾年的努力，那么到2030年，中國的空氣環(huán)境就有可能象美國現(xiàn)在這樣，少有霧霾，少有污染，真正實現(xiàn)藍藍的天空白云飄這樣一個中國夢。
治理霧霾必須出重拳
日報：那么，在你看來，中國版的《清潔空氣法》應該如何制定？有哪些具體建議？
駱建華：首先是抓緊制定《清潔空氣法》。由環(huán)保部牽頭，聯(lián)合發(fā)改委、財政、工信、科技、衛(wèi)生以及中國科學院等部門，力爭明年“兩會”期間，由全國人民代表大會討論。
目前，應組織專家在《大氣污染防治法修訂案》基礎上，盡快起草《清潔空氣法》草案，并向社會公開征求意見?！肚鍧嵖諝夥ā房傮w框架建議為：總則，基本法律制度，主要污染物控制（包括二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、一氧化碳、PM10、PM2.5等標準污染物和有害污染物），主要污染源控制（包括固定源和移動源），區(qū)域空氣質量管理（包括京津冀、長三角、珠三角地區(qū)等空氣質量特別管理區(qū)域），激勵措施，法律責任，附則。
此外，還要制定主要污染物減排時間表和區(qū)域空氣質量達標時間表。建議到2030年，二氧化硫、氮氧化物減排1000萬噸左右（以2010年為基準年），其他主要污染物根據(jù)達標要求，相應確定減排量。力爭到2030年，使重點城市空氣環(huán)境質量達到國家新的二級標準。
為此，建議環(huán)保部會同國家發(fā)改委、財政部制定全國城市空氣質量達標長期規(guī)劃（2015－2030），經(jīng)國務院審批后實施。各省市自治區(qū)根據(jù)國家規(guī)劃制定相應的地方規(guī)劃，并細化每年的減排指標和空氣質量指標，并報國家環(huán)保部和發(fā)改委、財政部審批后實施。
環(huán)保部和發(fā)改委、財政部以此為依據(jù)每年開展規(guī)劃執(zhí)行檢查，并將中央財政轉移支付與大氣治理任務完成情況掛鉤，對完成規(guī)劃目標的省份給予獎勵，在環(huán)保項目資金上給予傾斜；對未完成規(guī)劃目標的省份給予處罰，中央財政轉移支付可酌情減少，且不再批復任何新污染源項目。
還要制定兩項制度和一項激勵政策，包括排放置換制度。對空氣質量達標地區(qū)，新上污染源項目，按照等量置換原則，該地區(qū)污染物新增量與既有污染源削減量按照1：1的比例予以置換；對于空氣質量未達標地區(qū)，新上污染源項目，按照雙倍置換原則，該地區(qū)污染物新增量與既有污染源削減量按照1：2的比例予以置換。
另一項是污染排放許可證制度。參照美國做法，設計兩種許可證，即運行許可證和新源建設前許可證。運行許可證應寫明如下信息：排放的污染物名稱、數(shù)量、排放源的所有者、采取的治理措施與步驟，以及監(jiān)測措施和報告等。以上信息應在網(wǎng)上公開，接受社會監(jiān)督。同時，強制推行企業(yè)環(huán)境信息公開制度。對主要污染源排放信息實時在網(wǎng)上和企業(yè)大屏幕上公布，以便監(jiān)督，對拒不執(zhí)行排放信息公開的企業(yè)給予處罰。鼓勵社會團體和個人舉報違法排污，一旦查實給予2萬元獎勵。
同時要制定和完善經(jīng)濟激勵政策。國家環(huán)保投入占GDP比重應逐步提高到2～3%，新上污染源項目環(huán)保投資占項目總投資比例應達到5～7%。盡快出臺環(huán)境稅，建議開征二氧化硫稅和氮氧化物稅，稅率應略高于治理成本，建議硫稅和氮稅的稅率均為2元/公斤。同時，在燃油稅中每升提取0.2元建立清潔交通基金，用于淘汰黃標車補償和購買新能源汽車補貼。
治理霧霾，必須出重拳，用重典。為此建議加大違法排污處罰力度。對違規(guī)排污者實行“按日計罰”，每天罰款10萬元，或者處以2年之內的監(jiān)禁，或者兩者兼有；如果重犯，則加倍處罰。對捏造、篡改排污數(shù)據(jù)的，處以20萬元罰款，或1年之內監(jiān)禁。對因疏忽而向空氣排放有害氣體的，則處以100萬元的罰款，或5年之內的監(jiān)禁。對因大氣污染排放造成重大污染事故的，處以200萬元的罰款，或10年之內的監(jiān)禁。
