2014-06-11 10:44:10
4個高級別的檢查小組已經(jīng)開始奔赴京津冀、長三角、珠三角等地，展開為期4個月的大氣污染防治法專項執(zhí)法檢查工作。記者在全國人大常委會日前召開的大氣污染防治法執(zhí)法檢查組第一次全體會議上了解到，此次執(zhí)法檢查與此前相關檢查的情況，將為《大氣污染防治法》（以下簡稱大氣法）的修訂提供現(xiàn)實參考。
張德江委員長在今年人代會所作的《全國人大常委會工作報告》中明確提出，今年要“修改環(huán)境保護法、大氣污染防治法，完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度”。大氣法修改已列入了本屆人大五年立法規(guī)劃，此次專項執(zhí)法檢查之前，全國人大常委會已經(jīng)多次開展大氣污染防治的專題調(diào)研。
根據(jù)此次全體會上環(huán)保、發(fā)改、公安等10多個部委相關負責人對各自工作情況的介紹，修訂于2000年的現(xiàn)行大氣法，在過去的10余年中，對防治大氣污染發(fā)揮了積極的作用。但是，在具體工作中，當前的管理手段、職能分工、制度設計等多個方面仍然存在許多問題，與當前嚴峻的大氣污染形勢不相適應，而這些問題的解決，在很大程度上要依賴大氣法的此次修訂。
現(xiàn)行法 階段建功，仍有不足
我國的大氣污染防治工作取得了一定進步，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也在一定程度上獲得優(yōu)化
過去的10多年間，各個部門、各級地方政府在現(xiàn)行大氣法的要求下，積極推動總量控制、節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等各項工作，我國的大氣污染防治工作取得了一定進步，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也在一定程度上獲得優(yōu)化。
至2013年底，燃煤電廠脫硫機組比例已超過90%，脫硝機組比例達到50%；新型干法水泥脫硝比例達到50%。2013年，全國二氧化硫排放量比2005年削減20%以上，氮氧化物排放總量持續(xù)下降。
2013年，90. 6%的地級及以上城市空氣中二氧化硫濃度達到空氣質(zhì)量二級標準，酸雨區(qū)占國土面積的比例由2000年的30%下降到目前的10.6%。
2001年開始實施第一階段機動車排放標準，至2011年已實施第四階段機動車排放標準，新生產(chǎn)機動車的單車排放量下降了90%以上；機動車環(huán)境監(jiān)管工作不斷加強，已建成機動車尾氣檢測線4000余條。
2010年~2013年，工業(yè)領域大氣污染防治重點行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能分別為煉鐵約8500萬噸、煉鋼約5700萬噸、水泥（熟料及粉磨能力）約6.4億噸、平板玻璃約1.3億重量箱。
除國務院出臺的配套法規(guī)和規(guī)范性文件之外，又有《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》、《大氣污染物綜合排放標準》、《火電廠大氣污染物排放標準》等200多項環(huán)境標準、技術政策、導則和規(guī)范等，大氣污染防治法律法規(guī)標準體系逐步完善。
環(huán)境保護部會同有關部門連續(xù)10年開展了整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項行動，把大氣污染防治作為執(zhí)法重點，嚴厲打擊違法排污行為。僅2013年10月~2014年3月的半年間，全國共出動執(zhí)法人員40.3萬人次，發(fā)現(xiàn)并查處涉及環(huán)境違法的工業(yè)企業(yè)3395家，環(huán)保不達標的施工場地3690個，未安裝油煙凈化設施的餐飲服務企業(yè)2.6萬家。
據(jù)發(fā)改委相關負責人介紹，2013年，服務業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重已經(jīng)達到46. 1%，超過了第二產(chǎn)業(yè)；節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)以年均15%以上的速度快速增長。但是，“當前大氣環(huán)境形勢依然十分嚴峻。”環(huán)境保護部相關負責人說。
大氣污染物排放負荷巨大，2013年我國SO2與NOx排放量分別達到2043.9萬噸、2227.3萬噸，遠超環(huán)境承載能力；城市大氣污染十分嚴重，按照新的環(huán)境空氣質(zhì)量標準進行評價，我國七成以上的城市空氣質(zhì)量達不到二級標準要求；區(qū)域性大氣污染問題日趨明顯，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域，大氣污染物排放集中，重污染天氣在區(qū)域內(nèi)大范圍同時出現(xiàn)，呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性特征；另外，重污染天氣頻繁發(fā)生，尤其是2013年以來，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域多次出現(xiàn)灰霾天氣，影響人民群眾的生產(chǎn)生活和身體健康。
新形勢 世易時移，法應跟上
現(xiàn)行大氣法框架下，仍存在環(huán)保問責制不落實、激勵約束機制不健全等問題
“隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了新階段，大氣污染形勢有新變化，人民群眾對改善大氣環(huán)境質(zhì)量有新期待，對大氣污染綜合防治提出了新要求。”發(fā)改委一位負責人在會議上表示，現(xiàn)行大氣法框架下，仍存在環(huán)保問責制不落實、激勵約束機制不健全、執(zhí)法不到位、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和移動源污染控制缺乏有效的措施等問題，“盡快修訂大氣法非常必要。”
“各級政府及其相關部門、公眾的職責、義務不夠明確。”環(huán)境保護部相關負責人說，目前法律法規(guī)著重規(guī)范了企事業(yè)單位的污染防治義務，對各級政府及其相關部門職責、義務的規(guī)定較為原則性，尤其是缺乏對各級政府及其部門的目標考核和責任追究要求，使大氣環(huán)境目標責任難以真正落實。另外，在公眾踐行綠色生活、綠色消費等方面的法律規(guī)定還不明確，缺乏公眾參與、鼓勵舉報等相關內(nèi)容。
同時，管理職能存在交叉問題。環(huán)境保護部對目前大氣污染防治工作進行梳理后發(fā)現(xiàn)，在初步總結(jié)出的127項管理職能中，現(xiàn)行大氣法中僅規(guī)定了其中的52項，明確了管理部門的有32項，環(huán)保部門行使監(jiān)管權的僅有17項。在揚塵、惡臭、無組織排放等的監(jiān)督管理工作中，監(jiān)管部門不明確或職能不清等問題突出。
對于大氣污染防治的區(qū)域協(xié)作要求，現(xiàn)行大氣法也沒有相應規(guī)定。去年以來，京津冀、長三角、珠三角分別建立了區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制，在目標措施制定、重污染天氣共同應對等方面開展了有益的嘗試，但現(xiàn)行大氣法只提到城市空氣污染的防治，未涉及如何解決區(qū)域性大氣污染問題，導致行政轄區(qū)“各自為戰(zhàn)”，難以形成治污合力。
移動源污染控制一直是難點問題?，F(xiàn)行大氣法對機動車環(huán)保監(jiān)管的規(guī)定較為原則性，職能交叉嚴重，在實際工作中難以操作。環(huán)境保護部相關負責人介紹說，其主要問題有4點。其一，重行政審批、輕監(jiān)督管理，多部門重復進行準入審批，卻無明確的法律問題監(jiān)督處罰部門；其二，輕企業(yè)責任，重使用監(jiān)管，主要通過在用車定期檢驗的方式進行環(huán)境監(jiān)管，與汽車生產(chǎn)企業(yè)為環(huán)保負主要責任的國際經(jīng)驗不符；其三，對于淘汰黃標車等重點工作缺少應有的支持；最后，在管理范圍上，缺少對車用燃料等的明確要求，已經(jīng)不能適應目前的管理需求。
此外，現(xiàn)行大氣法還存在管控的大氣污染因子單一、排污許可證制度不完善、缺少對重污染天氣的應對要求、涉氣違法問題調(diào)查與取證難、對環(huán)境違法沒有震懾性等問題，已經(jīng)不能適應當前嚴峻的大氣污染防治形勢需要。
待修訂 形勢嚴峻，必行重典
建議強化法律責任追究制度設計，力爭有違法行為必有處罰
針對上述各種問題，此次會議上，環(huán)境保護部、發(fā)改委等多個部門提出了大氣法修訂建議。
發(fā)改委相關負責人指出，大氣法的修訂，應做好與相關法律的銜接工作。新修訂的《環(huán)境保護法》在政府和企業(yè)責任、加大處罰力度、總量控制、信息公開和公眾參與等方面作了規(guī)定，他建議大氣法的修訂要與此銜接好，結(jié)合大氣環(huán)境要素的特點，進一步細化可操作性，加大責任追究力度。同時，在法律框架方面統(tǒng)籌考慮與相關領域立法，如《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》以及擬議中的宏觀調(diào)控、規(guī)劃、氣候變化等領域立法的統(tǒng)籌和銜接。
他同時建議，突出區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，強化多環(huán)境要素協(xié)同控制，比如明確區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治等方面的具體要求；建立完善的大氣污染物排放和質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)，為開展污染物源解析、建立污染源排放清單、制定科學的大氣污染控制對策提供依據(jù)。
此外，他還建議加大環(huán)境處罰力度、細化操作性規(guī)定。這位負責人表示，應強化環(huán)境執(zhí)法的要件性、程序性、時限性規(guī)定，建立環(huán)境執(zhí)法責任制，明確各種處罰措施適用的具體情形，增強可操作性；加大對違法行為的處罰力度，將新修訂的《環(huán)境保護法》確定的按日處罰、停產(chǎn)整治、責令關閉等方面要求進一步細化。
環(huán)境保護部相關負責人也在會議上表示，應大幅提高違法成本。針對當前執(zhí)法難、確證難，守法成本遠遠高于違法成本，執(zhí)法成本倒掛等問題，他認為，應將“實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度”的要求落實到大氣法中，強化法律責任追究制度的設計。
他建議，一是力爭有違法行為必有處罰，做到每條法律要求都配有處罰條款；二是增加政府人員的法律責任，對履職不力的工作人員追究法律責任；三是加大處罰額度，提出“雙罰制”的處罰原則和“按日計罰”的處罰方式；四是擴展證據(jù)鏈條，將在線監(jiān)控和遙感測量結(jié)果列為執(zhí)法的依據(jù)。
環(huán)境保護部還在空氣質(zhì)量目標責任制、排污許可證制度等制度機制層面，機動車、揚塵、燃煤、揮發(fā)性有機物等具體污染控制層面，以及重污染天氣的應急預警和加強信息公開等方面提出了更為具體的建議。
隨著灰霾問題的日益突出，社會各界和各級環(huán)境保護行政主管部門對大氣法的修改，都非常關注，寄予很高的期望。“目前，大氣法修改工作進展比較順利，我們正在積極與法制辦溝通，加強部門之間的協(xié)調(diào)，充分聽取社會各界的意見，全力推動立法進程。”環(huán)境保護部相關負責人透露說。
