2014-05-04 15:28:18
今年3月，法國(guó)巴黎遭遇霧霾，有關(guān)法國(guó)政府施行免費(fèi)公共交通外加單雙號(hào)限行的報(bào)道一時(shí)間占據(jù)了各大主流媒體的顯著位置，由此引發(fā)廣泛的關(guān)注和討論。
十年來(lái)空氣治理成效顯著
法國(guó)深受二氧化硫、氮氧化物和顆粒物之害。為此，在法律層面，法國(guó)政府2010年頒布《空氣質(zhì)量法令》，明確規(guī)定可吸入顆粒物當(dāng)年超標(biāo)天數(shù)不多于35天。同時(shí)，投入巨資推進(jìn)節(jié)能減排，提出到2020年為節(jié)能減排和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展投資4000億歐元。降低新建建筑能耗，改造老舊建筑、優(yōu)化居民供熱系統(tǒng)。2013年8月~2015年，法國(guó)政府計(jì)劃投入1.35億歐元用于翻新家庭供熱系統(tǒng)。
為防治顆粒物污染，法國(guó)先后實(shí)施顆粒物減排計(jì)劃、空氣質(zhì)量緊急計(jì)劃和空氣保護(hù)計(jì)劃，形成了以環(huán)境質(zhì)量為核心，覆蓋從常態(tài)管理到應(yīng)急、從國(guó)家到地方、從科研到監(jiān)測(cè)的多元防控體系。
1997年，巴黎因二氧化氮超標(biāo)首次啟用交通限行，事后巴黎大區(qū)空氣監(jiān)測(cè)局（Airparif）發(fā)布報(bào)告稱(chēng)，限行取得了良好成效，體現(xiàn)在3個(gè)方面：一是交通流量顯著降低，巴黎市與連接線(xiàn)流量減少了20%，其他區(qū)域減少了8%，總體減少15%；二是二氧化氮總量減少，與限行前相比減少了15%，交通源減排達(dá)到22%。同時(shí)，限行措施有效緩解了交通堵塞與出行成本。
去年是歐洲空氣年，巴黎市政府專(zhuān)門(mén)請(qǐng)巴黎大區(qū)空氣監(jiān)測(cè)局重點(diǎn)對(duì)氮氧化物和可吸入顆粒物的年際變化做了評(píng)估。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明，2002年~2012年間，巴黎大氣污染物排放呈下降趨勢(shì)，空氣質(zhì)量得到明顯改善（以濃度計(jì)），約170萬(wàn)巴黎人直接受益于大氣質(zhì)量的整體改善。
交通領(lǐng)域四大措施與PM10減排相關(guān)，分別是限速或降速類(lèi)的交通管控措施、機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放達(dá)到歐盟新標(biāo)準(zhǔn)的要求、機(jī)動(dòng)車(chē)柴油化的比例以及機(jī)動(dòng)車(chē)組成比例的變化。按照濃度，10年間交通管控使17萬(wàn)人（占轄區(qū)人口的8%）受益，尾氣達(dá)標(biāo)讓56.1萬(wàn)人（占轄區(qū)人口的26%）受益，機(jī)動(dòng)車(chē)比例的變化（小轎車(chē)、貨車(chē)、卡車(chē)等）影響了4.2萬(wàn)人（占轄區(qū)人口的2%），車(chē)輛的柴油化影響了9.7萬(wàn)人（占轄區(qū)人口的4.5%）。
從排放總量來(lái)講，與2002年相比，前兩項(xiàng)措施減少了受影響人群的比例，管控措施減少了9%的受影響人群，尾氣達(dá)標(biāo)減少了45%的受影響人群；而后兩項(xiàng)則分別增加了13%和6%的受影響人群，10年共計(jì)減少了35%的受影響人群。
限行治霾的三大疑問(wèn)
據(jù)法國(guó)媒體報(bào)道，巴黎汽車(chē)尾氣排放只占細(xì)顆粒物排放的18%，低于住宅區(qū)供暖設(shè)備以及工業(yè)制造，后兩者所占比率分別為45%和24%。
為什么不限制供暖？法國(guó)主要采用集中供暖方式。按照規(guī)定，連續(xù)兩天日平均氣溫在13.5℃以下時(shí)，集中供暖就要開(kāi)啟，且集中供暖的室內(nèi)溫度要保持在19℃以上。巴黎發(fā)生霧霾時(shí)，日最高溫度在13.5℃，但最低溫度在0℃上下，天氣相對(duì)寒冷，不具備停止供暖的客觀(guān)條件。另一方面，法國(guó)政府已投入巨資改善供暖設(shè)備，這一關(guān)乎每個(gè)人切身利益的基本保障，政府不敢輕易觸碰。
為什么不等風(fēng)來(lái)？巴黎霧霾產(chǎn)生的原因主要是無(wú)風(fēng)少雨再加上人類(lèi)活動(dòng)，氣象因素是主因。3月14日8時(shí)~19日0時(shí)，風(fēng)速偶爾達(dá)到24km/h，按照風(fēng)力等級(jí)表屬于4級(jí)和風(fēng)，霧霾期間3/4以上的時(shí)間都是微風(fēng)或輕風(fēng)。很明顯，政府不能將刮風(fēng)列為具體的應(yīng)急手段，更不能將污染防治工作架設(shè)在天氣預(yù)報(bào)上，靠風(fēng)治霾在巴黎是靠不住的。
工業(yè)是另一個(gè)排放大戶(hù)，但巴黎已經(jīng)將重工業(yè)轉(zhuǎn)移到城市之外，法國(guó)政府也始終面對(duì)高失業(yè)率的指責(zé)，只要企業(yè)是達(dá)標(biāo)排放，考慮到就業(yè)因素，政府很難對(duì)工業(yè)采取措施。既然供暖不可碰，天氣不可靠，工業(yè)不可停，那么擁有限行經(jīng)驗(yàn)且相對(duì)不敏感的機(jī)動(dòng)車(chē)就成為最可靠的管控對(duì)象。
巴黎大區(qū)共設(shè)置了23個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位監(jiān)測(cè)PM10，其中10個(gè)路邊站、13個(gè)背景站，數(shù)據(jù)每小時(shí)發(fā)布一次。巴黎大區(qū)空氣監(jiān)測(cè)局?jǐn)?shù)據(jù)表明，3月6日~7日，巴黎顆粒物濃度已經(jīng)超過(guò)安全值，10日之后，這一趨勢(shì)更為顯著，11日~15日長(zhǎng)時(shí)間超出安全值，峰值出現(xiàn)在14日11時(shí)，達(dá)到147.5μg/m3。15日9時(shí)濃度低于安全值，并迅速下降至較低水平。至19日，污染物濃度未高于安全值，17日9時(shí)之前，監(jiān)測(cè)指標(biāo)接近甚至低于空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。
從事后評(píng)估來(lái)看，巴黎市政府10日宣布次日限速、法國(guó)環(huán)境部13日宣布采取緊急應(yīng)對(duì)措施的時(shí)機(jī)都是比較恰當(dāng)?shù)?。?5日晚宣布17日限行耐人尋味，因?yàn)楫?dāng)時(shí)污染物濃度已經(jīng)降到標(biāo)準(zhǔn)之下，法國(guó)政府為什么要“矯枉過(guò)正”？究其原因，政治是最大的誘因，無(wú)論是巴黎市還是法國(guó)政府，執(zhí)政黨均無(wú)法承受顆粒物污染的負(fù)面效應(yīng)。政府寧可“多花錢(qián)、早辦事”，也不愿等待事態(tài)嚴(yán)重或失控后再亡羊補(bǔ)牢。
對(duì)中國(guó)治霾的啟示
巴黎治霾，在時(shí)間、空間上均有很好的制度安排和步驟設(shè)計(jì)，體現(xiàn)在5個(gè)方面：
一是常規(guī)防治與應(yīng)急決策相結(jié)合。政府在日常生活中倡導(dǎo)綠色出行、發(fā)展公共交通，創(chuàng)新公共自行車(chē)、電動(dòng)汽車(chē)等自助租用服務(wù)，完善供暖系統(tǒng)，促進(jìn)節(jié)能減排；針對(duì)突發(fā)事件能夠果斷決策，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急措施，對(duì)緊急措施均留有時(shí)間余量，減緩與公眾的正面沖突。
二是環(huán)境信息公開(kāi)透明，環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)可信、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可靠。巴黎大區(qū)空氣監(jiān)測(cè)局雖是國(guó)家授權(quán)機(jī)構(gòu)，但董事會(huì)由國(guó)家、大區(qū)、行業(yè)、環(huán)保機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者組織等構(gòu)成，面向社會(huì)提供實(shí)時(shí)準(zhǔn)確的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，所有監(jiān)測(cè)信息都可以申請(qǐng)下載，信息公開(kāi)程序透明，多方參與確保信息科學(xué)、中立。
三是限行政策人性化，民生至上。限行政策首先拿市政府公車(chē)開(kāi)刀，公車(chē)先停；其次才針對(duì)普通百姓。但限行有3項(xiàng)例外，一是電動(dòng)車(chē)、混合動(dòng)力車(chē)等新能源汽車(chē)，二是救護(hù)、消防、郵政、出租車(chē)等專(zhuān)業(yè)車(chē)，三是載客3人（以上）的車(chē)輛，這也最大限度保障了民生。
四是管控手段經(jīng)濟(jì)合理，獎(jiǎng)懲結(jié)合。對(duì)于違反限行政策的車(chē)輛，處以22歐元的現(xiàn)場(chǎng)罰款或者35歐元的補(bǔ)交罰款（3天內(nèi)）；對(duì)于抗法滋事者，處以拖車(chē)罰款。同時(shí)，免費(fèi)的自行車(chē)-電動(dòng)車(chē)-地鐵綜合交通網(wǎng)則為最大多數(shù)人提供了基本保障。巴黎汽車(chē)保有量500萬(wàn)輛，車(chē)流量過(guò)百萬(wàn)，限行政策只開(kāi)出4000張罰單，再次證明公交體系的完備。
五是輿論監(jiān)督客觀(guān)寬容，允許媒體發(fā)出“不同的聲音”，善于掌控話(huà)語(yǔ)權(quán)。基本上所有媒體在報(bào)道巴黎治霾時(shí)，在肯定工作的同時(shí)總會(huì)在結(jié)尾部分筆鋒一轉(zhuǎn)，寫(xiě)一寫(xiě)抱怨牢騷和指責(zé)。任何政策都會(huì)有利益受損的個(gè)體，政府對(duì)輿論和媒體報(bào)道持理性包容的態(tài)度，也在很大程度上化解了公眾的擔(dān)憂(yōu)和疑慮。
中法國(guó)情不同，北京與巴黎也存在很大的差別，不可能將巴黎經(jīng)驗(yàn)直接用在北京身上，但這些做法和決策考量，卻是未來(lái)北京治霾的重要借鑒與參考。以善治的思路來(lái)治理霧霾，是巴黎帶給北京的最重要經(jīng)驗(yàn)。中法在廣開(kāi)經(jīng)貿(mào)合作的同時(shí)，也應(yīng)積極考慮環(huán)保合作的迫切性。霧霾問(wèn)題長(zhǎng)期、復(fù)雜，中國(guó)在經(jīng)歷霧霾的重重考驗(yàn)之后，治霾的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，必將成為一種重要的輸出，構(gòu)建出立足中國(guó)、惠及世界的軟實(shí)力和巧實(shí)力。
作者單位：中國(guó)-東盟環(huán)境保護(hù)合作中心/中國(guó)-上海合作組織環(huán)境保護(hù)合作中心政策研究部
