本報(bào)記者 王爾德 北京報(bào)道
今天的美國(guó)雖已不再像中國(guó)這樣為霧霾困擾，但美國(guó)在治霾上卻仍然投入了很多的錢和人。
根據(jù)《治霾須投入多少“錢”和“人”？——國(guó)際經(jīng)驗(yàn)分享之美國(guó)》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》）的數(shù)據(jù)，美國(guó)環(huán)保署（USEPA）2012財(cái)政年的總預(yù)算達(dá)到89億美元，其總工作人員達(dá)到了1萬(wàn)7千多人。這些數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了同期中國(guó)環(huán)保部在人員和資金上的投入水平。
《國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》由中國(guó)清潔空氣聯(lián)盟于近日完成，該報(bào)告建議， 中國(guó)政府應(yīng)加大對(duì)空氣污染治理資金的投入，尤其應(yīng)增加從事空氣質(zhì)量規(guī)劃和大氣污染源監(jiān)察執(zhí)法的人員數(shù)量，并可通過(guò)采購(gòu)服務(wù)等模式讓更多研究機(jī)構(gòu)參與空氣污染防治 。
“在提高各級(jí)政府的治霾能力上，尤為重要的是通過(guò)加大財(cái)力和人力的方式，提高市縣政府的監(jiān)察執(zhí)法能力，并改善現(xiàn)有的環(huán)境執(zhí)法體制，從而確?！洞髿馕廴痉乐畏ā纺軌虻玫接行?zhí)行。”全國(guó)人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春分析。
公開(kāi)資料顯示，中國(guó)清潔空氣聯(lián)盟是由十家中國(guó)清潔空氣領(lǐng)域的核心科研院所共同發(fā)起的平臺(tái)組織，這十家發(fā)起機(jī)構(gòu)包括：清華大學(xué)、環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院、環(huán)保部環(huán)境工程評(píng)估中心、復(fù)旦大學(xué)、南京大學(xué)、北京師范大學(xué)、中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院、北京大學(xué)、環(huán)保部機(jī)動(dòng)車排污監(jiān)控中心、中國(guó)人民大學(xué)。
美國(guó)環(huán)保署：1424人管空氣
中國(guó)清潔空氣聯(lián)盟秘書處負(fù)責(zé)人解洪興介紹，美國(guó)在上世紀(jì)經(jīng)歷了多起空氣污染事件，如1943年洛杉磯光化學(xué)煙霧事件、1948年多諾拉煙霧事件等，都給當(dāng)時(shí)美國(guó)人民的健康帶來(lái)了巨大危害。為了應(yīng)對(duì)空氣污染，美國(guó)于1970年出臺(tái)《清潔空氣法案》，并成立了環(huán)保署以及地方空氣資源管理局，逐步開(kāi)展系統(tǒng)的空氣質(zhì)量管理。
經(jīng)過(guò)數(shù)十年的努力，美國(guó)的空氣質(zhì)量得到了巨大的改善。如今，雖然PM2.5和臭氧仍然是美國(guó)大氣的主要污染物，但污染級(jí)別已經(jīng)遠(yuǎn)低于中國(guó)。目前，美國(guó)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中PM2.5年均濃度要求為12微克／立方米，十分接近WHO建議的10微克／立方米的標(biāo)準(zhǔn)。不過(guò)，由于2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，美國(guó)環(huán)保署在近年也在裁員和縮減預(yù)算。
《國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》指出，美國(guó)環(huán)保署大氣項(xiàng)目成立于1970年，設(shè)有12個(gè)指揮部辦公室和10個(gè)區(qū)域辦公室。據(jù)悉，指揮部辦公室負(fù)責(zé)各種空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)的制定、達(dá)標(biāo)和非達(dá)標(biāo)區(qū)域的劃定、州實(shí)施計(jì)劃的執(zhí)行及空氣監(jiān)測(cè)、污染源清單編制、模型等。具體包括行政和資源管理辦公室、空氣和輻射辦公室、化學(xué)品安全和污染辦公室、財(cái)務(wù)總監(jiān)辦公室、法律執(zhí)行和守法辦公室、環(huán)境信息辦公室、法律顧問(wèn)辦公室、監(jiān)察辦公室、國(guó)際和部落事務(wù)辦公室、研究和發(fā)展辦公室、固體廢物和應(yīng)急辦公室、水環(huán)境辦公室。
區(qū)域辦公室負(fù)責(zé)與轄區(qū)內(nèi)的州、城市和部落政府一起治理環(huán)境問(wèn)題，全國(guó)被劃分為10個(gè)區(qū)域，包括波士頓、紐約、費(fèi)城、亞特蘭大、芝加哥、達(dá)拉斯、堪薩斯、丹佛、舊金山、西雅圖。
解洪興解釋，各區(qū)域辦公室的規(guī)模根據(jù)轄區(qū)范圍以及空氣質(zhì)量情況有較大差異，人數(shù)從30到150人不等。其具體職責(zé)包括：為州、城市、部落環(huán)保機(jī)構(gòu)提供技術(shù)支持；參與并支持州之間的區(qū)域大氣環(huán)境規(guī)劃；負(fù)責(zé)州實(shí)施計(jì)劃的審核以及聯(lián)邦實(shí)施計(jì)劃的執(zhí)行（若需要）；提供環(huán)保履約協(xié)助；當(dāng)州政府沒(méi)能履行職責(zé)時(shí)，對(duì)特殊設(shè)施采取執(zhí)法行動(dòng)；負(fù)責(zé)國(guó)家對(duì)州及跨州組織的撥款；為州空氣質(zhì)量管理人員提供培訓(xùn)。
“我國(guó)在2012年底發(fā)布的《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治十二五規(guī)劃》中明確提出了‘三區(qū)十群’的概念。京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角三個(gè)大氣污染重點(diǎn)區(qū)域也在探討建立長(zhǎng)效的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，但目前還沒(méi)系統(tǒng)成型的機(jī)制。美國(guó)的區(qū)域辦公室模式可以提供借鑒。”解洪興分析。
根據(jù)《國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》，美國(guó)環(huán)保署在2012年負(fù)責(zé)空氣質(zhì)量工作的人員共有1424人，其中包括環(huán)境項(xiàng)目人員、管理人員、研究人員、技術(shù)專家和監(jiān)察人員等。美國(guó)環(huán)保署大氣環(huán)保投入大概占總環(huán)保投入的10%，2012年為8.2億美元，2011年為8.1億美元，2010年為7億美元。
加州治霾
在聯(lián)邦政府之外，《國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》也介紹了美國(guó)州政府和城市層面治霾的經(jīng)驗(yàn)。
截至2013年，加州總?cè)丝跀?shù)為3800萬(wàn)，是美國(guó)人口最多的州。加州也是美國(guó)空氣質(zhì)量最具挑戰(zhàn)的地區(qū)，如聞名世界的“洛杉磯光化學(xué)煙霧事件”就發(fā)生在加州。為了應(yīng)對(duì)空氣污染，加州在1967年成立了一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)——空氣資源管理局，負(fù)責(zé)空氣質(zhì)量管理工作。
解洪興介紹，加州空氣資源管理局有九個(gè)部門，包括移動(dòng)源控制部門、執(zhí)法部門、空氣質(zhì)量規(guī)劃和科學(xué)部門、研究部門、信息服務(wù)部門、固定源部門、行政服務(wù)部門、監(jiān)測(cè)和實(shí)驗(yàn)部門、移動(dòng)源運(yùn)營(yíng)部門。2013年共1344名工作人員，包括工程師、律師、項(xiàng)目經(jīng)理、研究人員和執(zhí)法人員等。除去負(fù)責(zé)溫室氣體減排和氣候變化工作的人員，管理局共有1279人負(fù)責(zé)大氣污染相關(guān)工作。
同時(shí)，2012年加州環(huán)保局總預(yù)算為163300萬(wàn)美元，加州空氣資源管理局總預(yù)算55500萬(wàn)美元，由此可見(jiàn)，后者占前者的比例高達(dá)34%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出聯(lián)邦政府大氣環(huán)保投入在總環(huán)保投入的10%左右的占比。
加州空氣資源管理局資金來(lái)源主要是專項(xiàng)資金和債券收益。43%的資金來(lái)自一般責(zé)任債券；26%來(lái)自罰款；18%來(lái)自機(jī)動(dòng)車注冊(cè)和上牌費(fèi)用。
這筆資金大部分用于移動(dòng)源污染、固定源污染治理和對(duì)地方空氣質(zhì)量治理的資金支持。
其中80%用于以下項(xiàng)目：機(jī)動(dòng)車管理、州交通管理項(xiàng)目；空氣污染控制項(xiàng)目；港口 建設(shè)、安全和空氣質(zhì)量改善、公路安全、減少交通流量項(xiàng)目。20%用于機(jī)動(dòng)車監(jiān)察和維修項(xiàng)目、 聯(lián)邦信托項(xiàng)目、空氣質(zhì)量改善項(xiàng)目等。
建議增加大氣污染源監(jiān)察執(zhí)法人員
《國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》建議，雖然霧霾不再困擾美國(guó)，但與中國(guó)相比，美國(guó)空氣污染防治資金和人員的投入仍然非常巨大。從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)可以看出，治理空氣污染是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的工作，需要大量資金長(zhǎng)期持續(xù)的投入，同時(shí)還需要眾多專業(yè)的科研、管理人員參與政策制定和執(zhí)行。
首先，從中央到地方各級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)大氣污染治理資金的投入。“美國(guó)環(huán)保治理的經(jīng)費(fèi)很大一部分來(lái)自政府每年給企業(yè)開(kāi)展環(huán)境審核并簽發(fā)排污許可證所收取的費(fèi)用。在未來(lái)，我們也可以在‘污染者付費(fèi)’原則下嘗試通過(guò)增加排污成本的方法，為空氣污染防治以及其他環(huán)保工作爭(zhēng)取更多穩(wěn)定的資金來(lái)源。”解洪興建議。
王鳳春認(rèn)為“相比財(cái)政投入，更重要的是督促企業(yè)落實(shí)治污的投入。應(yīng)該通過(guò)更嚴(yán)格的執(zhí)法督促企業(yè)達(dá)標(biāo)排放，按照法律的要求建設(shè)并確保污染治理設(shè)施的正常運(yùn)行。”
其次，應(yīng)該增加從事空氣質(zhì)量規(guī)劃和大氣污染源監(jiān)察執(zhí)法的工作人員。對(duì)此，《國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》指出，美國(guó)在國(guó)家、州和城市都配備了大量的從事空氣質(zhì)量規(guī)劃、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法等工作的人員。鑒于中國(guó)幅員遼闊，各地在氣象特征、地形環(huán)境、產(chǎn)業(yè)能源結(jié)構(gòu)以及機(jī)動(dòng)車發(fā)展水平都有很大差異，因此，在各省市也需要配備專業(yè)背景的科研人員才能有效的支持決策的制定。
中科院科技政策與管理科學(xué)研究所副所長(zhǎng)王毅認(rèn)為，在人力之外，更重要的是提高地方的獨(dú)立監(jiān)察能力，由于人事和財(cái)權(quán)都受地方政府支配，地方環(huán)境監(jiān)察系統(tǒng)往往是不可靠的，其獨(dú)立監(jiān)管能力容易受到地方保護(hù)主義等各種力量的制約。
此外，《國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》提出，考慮到資金的投入可以在短期內(nèi)大幅增加，而人員的投入則需要能力培養(yǎng)過(guò)程，因此國(guó)家應(yīng)鼓勵(lì)更多的專業(yè)機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)參與大氣污染防治，通過(guò)政府采購(gòu)服務(wù)的方式，形成良性市場(chǎng)機(jī)制，既可以支持空氣管理決策的有效性，還可以推動(dòng)大氣相關(guān)環(huán)保服務(wù)業(yè)的發(fā)展。
“大氣治理不應(yīng)僅僅依靠政府，更需通過(guò)制度安排，鼓勵(lì)區(qū)域各利益相關(guān)方參與，特別是通過(guò)更加透明的信息公開(kāi)、環(huán)境監(jiān)督和環(huán)境公益訴訟制度，促進(jìn)社會(huì)公眾的參與，真正把公眾作為促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的骨干力量。”王毅建議。（編輯 趙川 晨星）
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