長(zhǎng)期粗放型發(fā)展模式在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，也過度消耗了寶貴的自然資源和環(huán)境容量。盡管國(guó)家采取了一系列措施，并不斷提高環(huán)保投資，但環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)的速度依然跟不上污染和破壞的速度，環(huán)境整體質(zhì)量并未根本好轉(zhuǎn)，局部持續(xù)惡化，實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)與資源環(huán)境支撐的矛盾十分尖銳。黨的十七大明確提出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源環(huán)境代價(jià)過大。長(zhǎng)此以往，資源將難以為繼，環(huán)境將不堪重負(fù)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式勢(shì)在必行，其中一個(gè)重要舉措就是實(shí)施節(jié)能減排戰(zhàn)略。
減排措施力度空前 但形勢(shì)依然嚴(yán)峻
國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要提出，2010年，萬元GDP能耗較2005年下降20％，主要污染物(COD、SO2)同比減排10％。原國(guó)家環(huán)?？偩?、國(guó)家發(fā)改委等國(guó)家部委制定了一系列的相關(guān)政策和配套措施，鼓勵(lì)全民參與，實(shí)行源頭預(yù)防、過程控制和末端治理三管齊下的策略，并實(shí)施分區(qū)減排、分類減排，減排力度可謂空前。一些省份污染物減排初見成效。較2005年相比，2006年，江蘇省COD同比減排2.9％，北京市SO2同比減排7.9％，天津3.8％、江蘇3.8％、甘肅3.0％，都基本或圓滿完成了既定的階段性任務(wù)。
但就全國(guó)而言，減排形勢(shì)不容樂觀。同年COD與SO2排放量均不降反增，前者增排1.0％，后者增排1.5％。直至2007年第三季度，COD和SO2排放量才首次雙雙下降。未來3年，兩者每年減排幅度均需超過3.0％，甚至3.5％，減排形勢(shì)非常嚴(yán)峻。
完成減排目標(biāo)存在可能 但難度極大
經(jīng)濟(jì)、行業(yè)超常發(fā)展，機(jī)制、體制不完善，是“十五”污染物減排目標(biāo)未完成的重要原因
早在2001年，《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十五”規(guī)劃》已提出污染物減排目標(biāo)和方案，要求2005年，S O2、塵(煙塵及工業(yè)粉塵)、COD、NH3－N、工業(yè)固體廢物等主要污染物排放量比2000年減少10％。但是，上述目標(biāo)多未實(shí)現(xiàn)，其中COD減排2.1％，S O2則不降反增27.8％。原因主要有三:
一是經(jīng)濟(jì)超預(yù)期增長(zhǎng)。“十五”污染物減排目標(biāo)基于年均7.0％的經(jīng)濟(jì)增速，但實(shí)際增速達(dá)9.5％。若按規(guī)劃的發(fā)展速度，而保持污染物實(shí)際排放強(qiáng)度(90.5噸/萬元)，C O D 減排了12.8％，超額完成既定目標(biāo)，S O2增排13.8％，不足統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)27.8％的一半。
二是部分行業(yè)的超常規(guī)發(fā)展。2000年~2002年，S O2減排3.4％。2002年~2005年，S O2增排32.3％，其中86.6％的增量由火電貢獻(xiàn)，火電SO2排放量占工業(yè)的比重已由2002年的48.7％增至2005年的60.0％。2001年~2002年，原國(guó)家環(huán)?？偩謱徟幕痣婍?xiàng)目共83個(gè)，2003年~2005年猛增至557個(gè)，火電項(xiàng)目占總項(xiàng)目的比例由2001年的12.8％增至2005年的39.2％。SO2排放量的不降反增與火電項(xiàng)目的超常規(guī)發(fā)展明顯相關(guān)。
三是機(jī)制、體制不完善，保障措施不力。由于缺乏問責(zé)機(jī)制，加之環(huán)保部門“人微言輕”，環(huán)境監(jiān)管力量薄弱。“以新帶老”和“上大關(guān)小”等環(huán)評(píng)措施及“三同時(shí)”制度不能有效落實(shí)，一些明文規(guī)定淘汰的企業(yè)死而不僵、死灰復(fù)燃，市縣及以下尤為如此。環(huán)保投入不足，盡管城市生活污水處理率不斷增長(zhǎng)，但難以滿足實(shí)際處理需要，我國(guó)城鎮(zhèn)生活COD排放量仍以3.0％以上的速度持續(xù)增長(zhǎng)。
機(jī)制體制既是減排的難點(diǎn)，亦是減排的盲區(qū)。因此，地區(qū)污染物減排難度更甚于行業(yè)。
完成“十一五”減排目標(biāo)存在可能，但制約“十五”減排的因素依然存在，加之措施的“滯后效應(yīng)”，“十一五”減排壓力巨大
根據(jù)預(yù)測(cè)，如果工業(yè)COD減排15.0％左右，S O2減排11.0％左右，生活COD減排7.0％左右，S O2維持近幾年排放量。其中造紙行業(yè)COD減排超過15.0％，火電機(jī)組的脫硫率達(dá)64.0％，城鎮(zhèn)生活污水處理率約67.5％～71.0％，完成“十一五”減排目標(biāo)是可能的。但完成上述目標(biāo)壓力很大，主要在于:
首先，經(jīng)濟(jì)依然快速發(fā)展。根據(jù)前兩年發(fā)展態(tài)勢(shì)，“十一五”期間的經(jīng)濟(jì)年均增速不會(huì)低于10％。按規(guī)劃的7.5％的發(fā)展速度和污染物的實(shí)際排放強(qiáng)度，2010年，億元GDP排放COD和SO2分別為56.8噸、102.3噸，而按10％～11％的經(jīng)濟(jì)增速，屆時(shí)COD和SO2的排放強(qiáng)度
將分別為48.4噸～50.6噸/億元、87.1噸～91.2噸/億元，若排放強(qiáng)度保持不變，而按7.5％的發(fā)展速度，則2010年，COD和SO2均需減排19.8％～23.3％。難度之大，可想而知。
其次，“兩高一資”行業(yè)亦將快速發(fā)展。盡管較2005年有所下降，2006年，原國(guó)家環(huán)?？偩峙男律匣痣婍?xiàng)目數(shù)占總項(xiàng)目數(shù)的比重仍然超過1/3，達(dá)到34.5％。2007年第一季度，鋼鐵、有色、化工、電力、石油加工及煉焦、建材六大高耗能、高污染行業(yè)增加值增長(zhǎng)了20.6％，高出規(guī)模以上工業(yè)增速2.3個(gè)百分點(diǎn)。“十五”末期審批項(xiàng)目已逐步成為“十一五”時(shí)期的老污染源，進(jìn)一步加劇了污染物減排壓力。
再次，機(jī)制、體制仍不完善，保障措施仍需強(qiáng)化。盡管“十一五”減排力度非“十五”所比，但機(jī)制、體制仍有待完善，保障措施仍需強(qiáng)化。當(dāng)前制定和實(shí)施的COD和SO2減排措施中，有相當(dāng)部分是針對(duì)“增量”，針對(duì)“存量”部分明顯偏少。如“以新帶老”和“上大關(guān)小”政策，往往關(guān)注的是“新”和“大”，忽視了“老”和“小”。關(guān)閉、淘汰小企業(yè)的目的，一般是為新上項(xiàng)目騰出環(huán)境空間。一些仍在運(yùn)營(yíng)的企業(yè)的污染物排放空間有時(shí)竟被多個(gè)新上項(xiàng)目占用，污染物的“區(qū)域削減”通常只留在紙面。
“十一五”減排最重要的措施是“區(qū)域限批”和行政問責(zé)制，兩者均與減排成效掛鉤，但由于減排的階段目標(biāo)考核制度無疾而終，考核時(shí)間一般在2010年末期或更晚。因此，即使嚴(yán)格執(zhí)行行政問責(zé)制和“區(qū)域限批”政策，亦于“十一五”減排無補(bǔ)，其成效通常在“十二五”時(shí)期顯現(xiàn)。
此外，環(huán)保投資需求偏高，且有“時(shí)滯效應(yīng)”，不可能立竿見影。根據(jù)預(yù)測(cè)，欲使工業(yè)COD減排15％左右，城鎮(zhèn)生活COD需減排7.0％，城鎮(zhèn)生活污水處理率為67.5％～71.0％，按可比價(jià)格計(jì)算，2010年，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資將達(dá)2000億元左右，若考慮管網(wǎng)敷設(shè)和改造的難度，以及環(huán)保投資的有效性，可能接近或達(dá)到3000億元，環(huán)保投資占GDP的比重甚至超過2.0％。就目前而言，這一比例顯然偏高。
而且，由于政策和措施的“時(shí)滯效應(yīng)”，生活污水處理設(shè)施預(yù)算—規(guī)劃—設(shè)計(jì)—投資—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—見效通常需要幾年的時(shí)間。即使從長(zhǎng)期看，某些政策和措施合理、有效，但在短期內(nèi)，也難見功效，當(dāng)前不少措施的成效可能延至“十二五”時(shí)期。
COD減排難于SO2，地區(qū)減排難于行業(yè)
由于國(guó)家發(fā)改委制定了一系列節(jié)能措施，節(jié)能的同時(shí)，也直接促進(jìn)了SO2的減排，而COD減排則沒有如此幸運(yùn)，主要依靠環(huán)保部門實(shí)施減排或監(jiān)督減排。因此，COD 減排難度更甚于SO2。
其次，由于行業(yè)統(tǒng)計(jì)的企業(yè)基本為規(guī)模以上企業(yè)，清潔生產(chǎn)水平相對(duì)較高，管理體系相對(duì)完善，一般不包括小企業(yè)，后者多為地方企業(yè)，難于管理，大多不能達(dá)標(biāo)排放，更不用說集中治理，就目前的機(jī)制體制，既是減排的難點(diǎn)，亦是減排的盲區(qū)。因此，地區(qū)污染物減排難度更甚于行業(yè)。
完成減排目標(biāo)必須采取超常措施
基于上述分析，完成“十一五”減排目標(biāo)必須針對(duì)目前制約污染物減排的主要因素，有的放矢，抓住重點(diǎn)，實(shí)施分區(qū)、分類減排，并采取更強(qiáng)有力的保障措施。
有的放矢、狠抓典型，以造紙、火電行業(yè)減排及提高城市生活污水處理率為重點(diǎn)，促進(jìn)污染物減排
2005年，造紙COD排放貢獻(xiàn)率為32.4％，火電SO2排放貢獻(xiàn)率為51.0％，分別是行業(yè)COD和SO2排放的第一大戶。因此，剖析造紙和火電污染物減排策略對(duì)其他行業(yè)污染物減排很有幫助。
根據(jù)分析，“十一五”期間，全面淘汰不符合產(chǎn)業(yè)政策的落后的650萬噸草漿等非木漿造紙，可削減COD40萬噸；排放標(biāo)準(zhǔn)平均下調(diào)到100mg/L，可削減COD40萬噸，排放強(qiáng)度降低10個(gè)百分點(diǎn)，可削減COD10萬噸，扣除新增的60萬噸，造紙行業(yè)可削減COD 30萬噸/年，減排18.8％。其中東北地區(qū)、黃淮海地區(qū)、東部地區(qū)、東南沿海地區(qū)均應(yīng)減排15.0％以上。如果部分地區(qū)淘汰5萬噸以下落后的非木漿企業(yè)，C O D 減排形勢(shì)更樂觀。火電行業(yè)規(guī)劃“十一五”期間3.55億千瓦機(jī)組脫硫，其中新建機(jī)組1.88億千瓦，現(xiàn)有燃煤電廠脫硫機(jī)組1.67億千瓦，共形成590萬噸SO2削減能力，2010年火電機(jī)組2010年脫硫率可達(dá)64％。
城鎮(zhèn)生活COD排放量已占總排放量的62.1％，因此加快生活COD減排至關(guān)重要，預(yù)計(jì)欲使工業(yè)COD減排15.0％，城鎮(zhèn)生活COD需減排7.0％，即減排60萬噸。2010年，城鎮(zhèn)生活污水處理率為67.5％~71.0％，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資2000億元甚至3000億元，屆時(shí)國(guó)家環(huán)保投資總額占GDP的比重可能達(dá)到2.0％。為便于生活COD減排，可實(shí)施分區(qū)減排，C O D 環(huán)境超載嚴(yán)重、人均GDP
高、人均生活COD排放量大的省份為城鎮(zhèn)生活COD減排的首選地區(qū)，減排力度較大。減排幅度最大的為山西省，減排目標(biāo)為10％。
完善“區(qū)域限批”政策，實(shí)施經(jīng)濟(jì)與環(huán)境捆綁式運(yùn)行機(jī)制
“區(qū)域限批”是基于我國(guó)國(guó)情的一種創(chuàng)新，是環(huán)境保護(hù)政策的深化與發(fā)展?；贑OD減排的“區(qū)域限批”政策主要針對(duì)未完成“十一五”COD減排任務(wù)的地區(qū)、COD超載較嚴(yán)重的地區(qū)、國(guó)家重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)限制和禁止開發(fā)區(qū)域。具體而言，包括黃淮海、華北、長(zhǎng)三角、珠三角、東三省、關(guān)中、寧夏、甘肅東部、新疆博湖、北部灣和大興安嶺等地區(qū)，滿足上述3個(gè)條件的為“區(qū)域限批”的重點(diǎn)地區(qū)，滿足4個(gè)條件的為“區(qū)域限批”的首選地區(qū)。
基于SO2減排的“區(qū)域限批”政策主要針對(duì)未完成“十一五”SO2減排任務(wù)的地區(qū)、酸雨嚴(yán)重區(qū)和頻發(fā)區(qū)、國(guó)家級(jí)限制和禁止開發(fā)區(qū)域。具體包括山西、貴州、重慶、內(nèi)蒙古南部、陜西北部、河北南部、河南北部、山東西部、云南東部、四川東部、長(zhǎng)三角及中南的局部地區(qū)。滿足上述兩個(gè)條件的為“區(qū)域限批”的重點(diǎn)地區(qū)，滿足3個(gè)條件的為“區(qū)域限批”的首選地區(qū)。
其次，國(guó)家主要控制斷面不能滿足環(huán)境功能區(qū)劃要求的河流流域，多次發(fā)生特大重大環(huán)境污染事故、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患突出的行政區(qū)域和污水處理設(shè)施“建而少用”和“建而不用”的城市也是實(shí)施“區(qū)域限批”的重點(diǎn)。
此外，未完成“十一五”減排任務(wù)的行業(yè)，尤其是造紙、火電、重化工等行業(yè)是限批的重點(diǎn)行業(yè)。
但是，由于污染物減排階段考核制度未能實(shí)施，“區(qū)域限批”的成效更有助于“十二五”污染物減排。建議未來3年，污染物減排目標(biāo)分階段考核。
完善并嚴(yán)格執(zhí)行污染物減排行政問責(zé)制，建立階段性考核與問責(zé)制度
問責(zé)制是一套完整的責(zé)任體系，而不等同于引咎辭職。2007年6月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》表明，中國(guó)將建立政府節(jié)能減排工作問責(zé)制和“一票否決”制，將節(jié)能減排指標(biāo)完成情況納入各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)和企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績(jī)考核的重要內(nèi)容。
但是，問責(zé)制實(shí)施的具體效應(yīng)還有待檢驗(yàn)，其實(shí)施細(xì)則還有待完善。首先應(yīng)明確崗位責(zé)任。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任做出盡可能完備、細(xì)致的規(guī)定，以便在實(shí)施責(zé)任追究時(shí)，能夠確定責(zé)任人的相應(yīng)責(zé)任；其次，實(shí)施從終點(diǎn)問責(zé)到階段問責(zé)。根據(jù)污染物減排完成情況，實(shí)施階段性考核和問責(zé)，避免因措施的“滯后效應(yīng)”而導(dǎo)致問責(zé)無助于“十一五”減排；再次，結(jié)合4類主體功能區(qū)節(jié)能減排要求，明確各地區(qū)政績(jī)考核主要目標(biāo)與相關(guān)責(zé)任人的主要職責(zé)。
合理控制經(jīng)濟(jì)尤其是“兩高一資”行業(yè)發(fā)展速度，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式
基于分析，我國(guó)“十五”及“十一五”前兩年污染物減排未實(shí)現(xiàn)的主要原因是經(jīng)濟(jì)超預(yù)期發(fā)展、“兩高一資”行業(yè)超常規(guī)發(fā)展。未來幾年，其仍是制約節(jié)能減排的重要因素，因此，合理控制經(jīng)濟(jì)尤其是“兩高一資”行業(yè)的發(fā)展，以節(jié)能減排為契機(jī)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式勢(shì)在必行。嚴(yán)格控制以“兩高一資”行業(yè)為重點(diǎn)，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。
建議此類地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度不宜超過10.0％甚至8.0％，與國(guó)家規(guī)劃的增速保持一致。若此類地區(qū)仍高速發(fā)展，造成環(huán)境質(zhì)量下降甚至惡化，應(yīng)實(shí)施嚴(yán)格的“區(qū)域限批”政策和問責(zé)制，以此促進(jìn)這一地區(qū)的污染物減排和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。
建立更強(qiáng)有力的保障措施，實(shí)施分區(qū)、分類減排
強(qiáng)力保障措施是完成“十一五”污染物減排的關(guān)鍵。要不斷完善或健全當(dāng)前環(huán)境管理的機(jī)制和體制，運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政手段，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善法律法規(guī)，嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法。運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，實(shí)施源頭控制和防范，嚴(yán)格控制環(huán)境成本高的產(chǎn)品出口和落后設(shè)備與“垃圾”的進(jìn)口；加強(qiáng)過程和末端控制，對(duì)不同行業(yè)和企業(yè)實(shí)施“差別電價(jià)”、“差別水價(jià)”、“差別地價(jià)”等差別化管理；增加環(huán)保投資，并提高其有效性。加強(qiáng)技術(shù)改進(jìn)，強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新，并及時(shí)修訂相關(guān)的導(dǎo)則和標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)公眾參與和輿論監(jiān)督，不斷提高項(xiàng)目環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)的有效性，逐步推動(dòng)政策環(huán)評(píng)；針對(duì)地區(qū)和行業(yè)差異，有的放矢，抓住重點(diǎn)，實(shí)施分區(qū)、分類管理。
(作者為環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心主任)
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