全文：德國環(huán)境保護投融資機制研究 環(huán)境產業(yè)研究第11期
德國環(huán)境保護投融資機制研究
一、德國環(huán)境保護投資趨勢
二戰(zhàn)之后，德國依靠重工業(yè)和制造業(yè)的發(fā)展使經濟得以快速復蘇，但也造成生產消費不斷擴張、生態(tài)環(huán)境日益惡化以及自然資源的日趨緊缺。從20世紀70年代開始，德國政府相繼實施強制性控制政策，尤其在空氣和水領域。主要通過征稅和收費要求企業(yè)承擔污染治理責任，同時廣泛使用環(huán)境友好型的生產設備和實施稅收優(yōu)惠政策。不論是新建企業(yè)購置環(huán)保技術設備，還是老企業(yè)技術改造和設備更新，環(huán)保投資往往占到總投資的10—30%。
80年代開始，德國從強制性污染控制逐漸轉向預防和合作，通過政府主導、企業(yè)參與來解決具體環(huán)保問題。1982年，德國開始實行市政環(huán)境公用行業(yè)的市場化改革，積極推行政府與私營企業(yè)合作的PPP模式，包括BOT、委托經營、合作模式等。項目資金主要來源是政府推動資金、國家預算資金、地方政府貸款、地方政府擔保貸款、股權抵押貸款、企業(yè)貸款和投資者自有資金等。如德國一些廢水處理項目采取的合作方式是組建產業(yè)投資公司（地方政府和私營公司各持有一半股份），再進行項目的運作。
90年代德國統(tǒng)一后，大量資金被投入到前東德地區(qū)的廢水和廢物基礎設施建設以及污染場所的恢復上。德國廢水服務私有化的范圍也逐漸擴大，已占到總運營成本的1/3。這一時期的國家戰(zhàn)略逐步向經濟與環(huán)境的協(xié)調發(fā)展轉變，通過財政和稅收優(yōu)惠政策使承擔更多環(huán)保責任的企業(yè)具有更強的競爭力。環(huán)保項目的研發(fā)投資遠遠高于其他產業(yè)，環(huán)保產業(yè)成為國民經濟的一個重要產業(yè)部門。
多年來，德國用于環(huán)境保護的資金始終保持在一個較高的水平上。1975年為150億西德馬克，占國民收入的1.9%；1983年為300億西德馬克，占國民收入的3%；1996年近430億馬克。80年代中期以來，德國每年的污染消減與治理支出（PAC）約占GDP的1.5%。在PAC總支出中，公共部門和商業(yè)部門的支出幾乎相同。近年來公共和私人環(huán)保投資正在下降，而運行費支出卻在增加。
德國總環(huán)境支出（即PAC支出加上供水、土壤和地下水保護、污染地恢復和自然生態(tài)保護等支出）估計將近占德國GDP的2.5%。在PAC總支出中，約50%用于水污染治理，40%用于固體廢物處理，10%用于大氣污染治理。公共PAC支出主要用于廢水（大約60%）和廢物管理（38%）；工業(yè)PAC支出主要用于大氣污染控制（44%）、廢水處理（38%）和廢物管理（16%）?？傮w來看，在空氣污染控制方面的支出呈下降趨勢，而固體廢物管理和廢水處理支出呈上升趨勢。
表1 德國污染物消減和治理支出（PAC）
1985a 1990a 1995 1995b 1997b
總支出 十億馬克（1995） 35.8 45.5 51.3 69.3 65.4
單位GDP（%） 1.4 1.4 1.5 2 1.8
人均支出 馬克（1995） 94 109 100 100 94
其中：投資（%） 46 46 37 40 34
當年運行費（%） 54 54 63 60 66
其中：廢水(%) 51 49 49 49 49
廢物（%） 21 24 29 38 40
大氣（%） 26 24 21 12 10
噪聲（%） 2 2 2 1 1
其中：公共（%） 49 52 54 40 33
商業(yè)（%） 51 48 46 60 67
a）1985，1990：僅為前聯(lián)邦德國的數(shù)據(jù)
b）根據(jù)新的分類：商業(yè)部門，包括私有化的公共企業(yè)
資料來源：OECD。
以德國污水處理為例，自1970年到1983年間在排水工程中投資近780億馬克，其中210億馬克（27%）用于污水廠的建設，570億馬克（73%）用于管網建設。從90年代起總支出開始增長，特別是在前東德地區(qū)（見表2）。德國統(tǒng)一以來，在前西德地區(qū)投資支出呈下降趨勢而運營支出呈增加趨勢，在前東德地區(qū)通過公司聯(lián)合投資建立了200多個污水處理廠。全國來看，90年代末每年投資支出約130億馬克，其中3/4來自公共部門，地方團體和污水集團的運營支出為120億馬克。
表2 用于廢水管理的污染消減和控制支出（10億德國馬克）
1985 1991 1994
德國 22.7 26.6
前西德地區(qū) 13.5 20.7 21.9
其中： 投資： 公共 6 9.7 9.3
商業(yè) 1.1 1.9 1.4
運營： 公共 3.1 4.8 6.2
商業(yè) 3.3 4.3 5
前東德地區(qū) 2 4.7
其中： 投資： 公共 1.1 2.2
商業(yè) 0.7 1.6
運營： 公共 0.1 0.2
商業(yè) 0.1 0.7
資料來源：OECD。
二、德國環(huán)保投資渠道
為從根本上改變環(huán)境污染給經濟造成的損失，德國聯(lián)邦政府采取國家投資、企業(yè)集資和提高環(huán)保收費等方法，加強對環(huán)境保護的資金投入。在1991—1999年期間，根據(jù)聯(lián)邦政府報告，每年的國家援助和稅收減免（中央和地方政府）都增加15%，達到1160億馬克。在聯(lián)邦政府的資助資金（占總量的40%）中，有明確環(huán)境目標的占2%—3%，另據(jù)估計，有超過35%的資助和環(huán)境有關。
1、直接財政投入
德國政府用于環(huán)保相關的支出大約占聯(lián)邦總預算的4%，政府統(tǒng)一各部門用于環(huán)保的預算，其中一部分由環(huán)境部列入預算并實施，其他部分則分散在各個職能部門。2005 年列入環(huán)境部的預算為7.69 億歐元，主要用于可再生能源促進資助、太陽能熱水器用木材取暖設備購置資助、新技術開發(fā)等。除環(huán)境部外，德國交通部、經濟技術部、農業(yè)部、建設部、衛(wèi)生部、教育部、林業(yè)部、經濟合作發(fā)展部也為德國的節(jié)能減排提供積極支持。
90年代德國統(tǒng)一后，大量的財政資金轉移到了前東德地區(qū)，大大縮小與前西德地區(qū)的生產力等差距。財政轉移的來源是：聯(lián)邦政府74%、前西德6%、歐盟4%，以及社會保障體系16%。其中總財政轉移的16%用于東德地區(qū)供水和廢水基礎設施建設。
2、項目補助
德國政府對特定的環(huán)保項目進行補助，限于以下三種情況：（1）從預防環(huán)境污染的意義上需要國家參與的環(huán)保項目；（2）可以推動環(huán)保革新和改造的項目；（3）企業(yè)或其他國家、地區(qū)依靠自身力量不能完全實現(xiàn)環(huán)保目標的項目。環(huán)保資助項目一般由國有銀行管理，國有銀行不直接面向投資者而是為商業(yè)和儲蓄銀行的地方支行提供資助。作為“一站式商店”，地方銀行為投資者提供可利用的支持項目的評估意見，在選擇最佳項目、處理申請和資金管理等方面提供幫助。政府通過對一系列示范性項目進行資助，有力地推動了先進技術和先進設備的應用和推廣。
德國環(huán)境部曾發(fā)起對北萊茵河流域威斯特伐利亞地區(qū)生態(tài)和可持續(xù)管理的撥款計劃，就是為了支持減少污水排放，改善水循環(huán)，以及通過改變生產過程減少污水中的有害成分。工廠和制造公司，不論規(guī)模大小和收入多少都符合該計劃的支持條件，一些特定的公共機構也在資助范圍內。財政援助采取撥款方式，大約能提供50%的投資成本，其總量不超過10萬歐元。
在污水處理廠最初投資時，德國州政府經常給地方政府20—25%的補助金。原西德在1974年為幫助修建184個污水處理廠曾提供了9億馬克的補助資金。1975年，聯(lián)邦德國政府發(fā)放的補助金在企業(yè)治污投資中所占的比例是9.1%。
3、環(huán)境基金
除了政府援助，不斷增加的基金也支持著德國的環(huán)境研究、發(fā)展和投資。其中最重要的是德國聯(lián)邦環(huán)境基金（DBU），成立于1990年，資金來源于一家前公共控股鋼鐵公司國有股份的私有化進程，依靠固定資產收入來開展獎勵性的活動并資助創(chuàng)新項目。1991年以來，DBU已經資助了3300多個項目（超過15億馬克），大約一半在前東德地區(qū)。每年大約資助環(huán)境創(chuàng)新項目1.4億馬克，特別注意針對中小企業(yè)開展環(huán)境技術示范投資。
4、優(yōu)惠貸款
對采取環(huán)保措施的企業(yè)，德國政府給予國家擔保貸款或低息優(yōu)惠。如在1975年德國曾向企業(yè)發(fā)放了800億馬克的低息貸款以幫助其修建污水處理廠。德國復興銀行（KfW）與德國平等銀行（DtA）作為兩個主要的政策性金融機構，為在解決就業(yè)、技術革新或環(huán)境保護等方面做出貢獻的公司和項目提供融資支持。
德國復興銀行在環(huán)保領域充當了三方面的角色：一是經濟界伙伴；二是聯(lián)邦政府環(huán)保目標的執(zhí)行者；三是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展項目的融資者。服務對象包括政府部門、企業(yè)、個人等。對符合要求的項目給予低息貸款，特點是利息低、時間長，最初幾年可以免利息，項目可以與其他促進項目組合實施。貸款人不直接與復興銀行接觸，而是與其開戶行聯(lián)系，具體業(yè)務操作在開戶的商業(yè)銀行。復興銀行根據(jù)開戶行信用等級確定開戶行總的貸款額度和利率，不同地區(qū)貸款額度不同。開戶行給一般企業(yè)只貸50%，中小企業(yè)75%，中小企業(yè)也可向其他銀行申請貸另外的25%。對于開發(fā)利用可再生能源的企業(yè)可以100%貸款。
5、稅收優(yōu)惠措施
德國政府對環(huán)保的新技術、新設備、新產品的開發(fā)和應用，給予20%以上的稅收優(yōu)惠。對于安裝環(huán)保設施的企業(yè)，所需土地享受低價優(yōu)惠；免征三年環(huán)保設施的固定資產稅；并允許企業(yè)每年度環(huán)境保護設施所提折舊比例超過正常折舊比例。對于實施環(huán)保項目的研發(fā)，允許企業(yè)將研發(fā)費用計入稅前生產成本。 1996年德國頒布了循環(huán)經濟法，使廢物資源的開發(fā)利用等產業(yè)市場也有法可依，按照“誰投資誰受益”的原則采取稅收優(yōu)惠等辦法，吸引社會投資。
6、征收排污稅費
德國對污染環(huán)境行為征稅和收費。從1981年起開始征收水污染稅，以廢水的“污染單位”（相當于一個居民一年的污染負荷）為基準，在全國實行統(tǒng)一稅率。居民用水交納排污費，排污費比本身水費要貴得多。工業(yè)企業(yè)也要交納排污費，處理后的污水排入河道同時向河道管理部門交納排水費。當企業(yè)排放的廢水達到低標準時，可以減免稅款；污水治理沒達到要求時則要承擔巨額罰款。自1981年排污費執(zhí)行以來，經歷了幾次修訂，進一步理清收費的行政程序并擴大征稅的污染物種類和收費優(yōu)惠范圍。前東德地區(qū)于1993年開始實施排污收費。
排污費率在1986年之前每年都有增長（表3所示），之后為鼓勵系統(tǒng)地使用最佳技術來削減污染，德國提出了排污優(yōu)惠政策，按單位毒性和允許排放量確定廢水排污費。從1986年起，德國排污費率的增長速度逐步放緩，從40馬克增加到1997年的70馬克，1997年后保持不變。同時，德國設計了一套排污收費返還制度，符合標準的污水處理廠的部分投資在建設期3年內可以利用污水處理費。從1994年開始，除了污水處理廠，管網和安裝投資也能享受50%的優(yōu)惠，有力促進了前東德地區(qū)的投資，投資一個污水處理廠，可以降低另一個廠的費用。德國的污水處理廠是企業(yè)化運作，但是政府限定其為非盈利單位，污水處理廠的每年成本與政府收取的污水費基本平衡。
表3 德國歷年排污收費標準
年份 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1991 1993 1997
收費標準
（馬克/單位有害物） 12 18 24 30 36 40 50 60 70
從1999年起德國實施生態(tài)稅改革，實際上是采取“燃油稅”附加的方式，征收對象是汽油、柴油、天然氣等。1999 年至2004 年間，征收額由40 億增長到180 億歐元。所得收入的10%用于環(huán)保措施投入。另外，德國還對企業(yè)和家庭征收垃圾處理費。
四、環(huán)保投資的效果
德國環(huán)保投入的增加，推動了環(huán)保技術的進步和產品的開發(fā)，也促使環(huán)保產業(yè)蓬勃發(fā)展。1980年德國的環(huán)保企業(yè)不到1000個，近年來已擴大到5000多個。據(jù)德國工商會估計，僅在德國西部，2001年環(huán)保市場的銷售額就高達550億馬克。而同期傳統(tǒng)的優(yōu)勢行業(yè)鋼鐵工業(yè)的銷售額為600億馬克。德國環(huán)保產業(yè)產值約占到了德國工業(yè)產值的5%，僅2005年至2007年就增加了27%。
德國的環(huán)保技術和產品出口每年正以6—8%的速度增長。根據(jù)德國聯(lián)邦環(huán)境部調查報告稱，2005年德國環(huán)保技術和設備銷售占德國整個工業(yè)產品銷售總額的4%，國際環(huán)保市場達到上萬億歐元的規(guī)模。德國出口直接或間接涉及環(huán)保的產品占5%，占據(jù)國際市場份額的20%左右，居世界第一位。
在環(huán)保技術專利方面，在1983—1993年的10年中，全世界共有5500項環(huán)保專利技術申請，其中85%的項目來自德國，這也為德國企業(yè)保持在環(huán)保技術領域的領先地位奠定了堅實的基礎。
主題詞：德國 環(huán)保 投融資
報送：中央政策研究室 國務院研究室 國務院發(fā)展中心 國家發(fā)改委
財政部 環(huán)保部 住房與城鄉(xiāng)建設部 水利部 科技部 工業(yè)和信息化部 中國人民銀行 全國工商聯(lián)
抄送：環(huán)境服務業(yè)商會各會員企業(yè)
全國工商聯(lián)環(huán)境服務業(yè)商會秘書處 2009年3月19日印發(fā)
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