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美國水務(wù)行業(yè)投融資機(jī)制研究 環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究第11期
美國水務(wù)行業(yè)投融資機(jī)制研究
一、美國環(huán)境保護(hù)投資概況
美國的環(huán)境保護(hù)投入以執(zhí)行聯(lián)邦政府和州政府環(huán)境法律、滿足法律要求為基礎(chǔ)，國會所通過的環(huán)境立法是左右環(huán)保投入的最主要力量。從70年代至今，美國國會每年通過立法批準(zhǔn)行政當(dāng)局為執(zhí)行法律所需要的預(yù)算，這部分來自聯(lián)邦稅收的直接環(huán)保投入，接近全國環(huán)?？傎M(fèi)用的30%。
美國在減少污染、保護(hù)環(huán)境過程中所投入的資金量相當(dāng)可觀，而且呈增長勢頭。環(huán)境保護(hù)在60年代末成為美國公眾和政府關(guān)注的焦點(diǎn)，1972年第一部聯(lián)邦環(huán)保法律生效，該年度全國用于污染控制的總費(fèi)用約占GDP的1.5%；進(jìn)入90年代，污染控制的總費(fèi)用接近GDP的2%。1972年至1992年美國污染控制總費(fèi)用差不多增長了一倍。1993年總投入占到GDP的1.8%，達(dá)到920億美元，包括污染控制費(fèi)用888億元，監(jiān)測與執(zhí)法16億美元，研發(fā)費(fèi)用14億美元。
美國環(huán)保局（EPA）的年度預(yù)算在整個聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)預(yù)算中的比重保持相對穩(wěn)定的趨勢，平均約為7%—8%。EPA剛成立時每年經(jīng)費(fèi)為13億美元，從1996年開始，經(jīng)費(fèi)預(yù)算逐年增加，1996年為62.81億美元，1997年為67.99億美元，1998年為73.63億美元，1999年為75.9億美元，2001年為72.57億美元。
二、美國水務(wù)行業(yè)投資趨勢
20世紀(jì)五六十年代之前，美國飲用水和污水處理基礎(chǔ)設(shè)施的投資幾乎全部來自地方政府或私人部門，基本能滿足資金需求。但隨著人口增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施老化及水質(zhì)要求不斷提高，水務(wù)行業(yè)的投資需求大大增加，聯(lián)邦政府開始向環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施提供財政支持，重點(diǎn)是污水處理項(xiàng)目，飲用水方面的投資相對較少。
1972年，聯(lián)邦政府在《清潔水法案》修訂案中加入“污水撥款計(jì)劃”。美國把公共污水處理設(shè)施、下水道和流域水環(huán)境整治統(tǒng)稱為“清潔水領(lǐng)域”。長期以來，聯(lián)邦政府通過轉(zhuǎn)移支付等手段，從公共財政預(yù)算中向各州和地方政府提供了大量資金，用于清潔水項(xiàng)目的建設(shè)。20世紀(jì)七八十年代，除提供資金支持外，聯(lián)邦政府依據(jù)日益嚴(yán)格的水質(zhì)要求繼續(xù)修訂《清潔水法案》，并實(shí)施監(jiān)管。1972—1990年期間，全美制定了數(shù)以千計(jì)的地方污水處理計(jì)劃和污水基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)建計(jì)劃。其中，聯(lián)邦資助共600多億美元，各州及地方政府也相應(yīng)投入200多億美元。建設(shè)撥款項(xiàng)目（Construction Grants Program）是聯(lián)邦基金的主要來源，包括污水處理廠建設(shè)、泵站建設(shè)、收集和攔截污水、下水道系統(tǒng)的維護(hù)更新以及下水道溢出防治。該計(jì)劃啟動時要求州政府配套25%的建設(shè)費(fèi)用，聯(lián)邦政府資助75%；1982年的法律修正案將聯(lián)邦政府分?jǐn)偟馁M(fèi)用調(diào)整到55%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1973~1979年聯(lián)邦政府向各州城市污水處理廠建設(shè)提供的資助為282億美元，80年代后逐漸降低，1980~1984年為124億美元；1985~1989年為108億美元。
90年代，盡管聯(lián)邦政府繼續(xù)確認(rèn)新的水務(wù)投資需求并制定新的法令，卻沒有為這些新增需求提供資金支持，如1990~1995年聯(lián)邦政府向各州城市污水處理廠建設(shè)提供的資助僅為135億美元?；I資的重?fù)?dān)重新落在了地方政府和私人部門肩上，地方政府和私人部門幾乎承擔(dān)了持續(xù)增長的全部運(yùn)營成本。1990年，根據(jù)《清潔水法案》（1987）修訂，美國國會決定停止建設(shè)撥款項(xiàng)目（除哥倫比亞地區(qū)、維京群島和外太平洋群島外），由清潔水州立滾動基金提供貸款。州政府以清潔水州滾動基金為支持可發(fā)行杠桿債券，市政當(dāng)局也可以發(fā)行市政債券。美國大多數(shù)水務(wù)資產(chǎn)屬于各市政當(dāng)局所有，但憑借其發(fā)達(dá)的資本市場，政府也吸引了眾多社會資金投資水務(wù)行業(yè)，遵循市政機(jī)制進(jìn)行投資和運(yùn)營。污水處理廠的運(yùn)行和維護(hù)則主要靠各地方政府收取生活污水處理費(fèi)來維持。
近年來，日益嚴(yán)格的水質(zhì)和環(huán)境要求使得美國飲用水和污水處理基礎(chǔ)設(shè)施投資需求不斷增加，投資不足的問題也逐漸顯現(xiàn)。
三、美國水務(wù)行業(yè)融資機(jī)制及渠道
目前，美國污水處理公共設(shè)施由地方政府或其下屬的污水處理公司為項(xiàng)目法人進(jìn)行建設(shè)，具體的投融資結(jié)構(gòu)是：建設(shè)資金上，以聯(lián)邦和州政府公共財政支出的轉(zhuǎn)移支付以及由此衍生出的其他資金為第一資金來源，以地方政府公共財政支出和市政債券融資為第二資金來源。運(yùn)行經(jīng)費(fèi)上，則以地方政府向排污者收取的污水處理費(fèi)為主。
美國城市水務(wù)發(fā)展遵循市場化原則，城市工業(yè)和生活供水工程一般要求全部回收投資。排水工程的投資一般計(jì)入水價構(gòu)成中，通過固定資產(chǎn)折舊費(fèi)、管理成本和合理收益實(shí)現(xiàn)。污水處理工程投資回收一般通過污水處理費(fèi)和稅收實(shí)現(xiàn)。
1、聯(lián)邦政府的資助
聯(lián)邦政府對環(huán)境保護(hù)的支出（包括對清潔水項(xiàng)目的支出）都是來自普通的公共財政預(yù)算（主要是個人所得稅），聯(lián)邦政府沒有設(shè)立其他專門的環(huán)境稅收或收費(fèi)手段來籌集環(huán)境保護(hù)所需的資金。表1是1970-2001年間聯(lián)邦政府向州和州以下地方政府轉(zhuǎn)移支付情況。
表1 美國聯(lián)邦政府對環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付（單位：億美元）
年份 聯(lián)邦向州和州以下政府轉(zhuǎn)移支付總額 對環(huán)境和資源項(xiàng)下的轉(zhuǎn)移支付 此項(xiàng)下給美國環(huán)保局的撥款 對環(huán)境與資源轉(zhuǎn)移支付占支付總額的比例（%）
1970 240.65 4.1 1.94 1.71
1980 913.85 53.63 46.03 5.87
1990 1353.25 37.45 28.74 2.77
1995 2249.91 41.48 29.12 1.84
1998 2461.28 37.58 27.46 1.53
1999 2670.81 41.03 29.6 1.54
2000 2846.59 45.95 34.9 1.61
2001 3162.65 50.92 35.95 1.61
聯(lián)邦政府對清潔水項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制是多種多樣的。形式上，分貸款和贈款；內(nèi)容上，分技術(shù)支持、設(shè)施建設(shè)、系統(tǒng)完善、特殊地區(qū)幫助（印第安人地區(qū)和美墨邊境地區(qū)）等；從對象上看，有專門針對小社區(qū)發(fā)展、城市污水處理廠建設(shè)和改造、鄉(xiāng)村地區(qū)的非點(diǎn)源污染治理等。聯(lián)邦政府環(huán)保局、農(nóng)業(yè)部、內(nèi)務(wù)部、聯(lián)邦海洋與大氣管理局、商務(wù)部、住房與城市發(fā)展部、衛(wèi)生部等也都有援助資金用于清潔水項(xiàng)目。其中代表性的項(xiàng)目包括印第安清潔水項(xiàng)目、環(huán)境財政項(xiàng)目和非點(diǎn)源污染基金。除清潔水州立滾動基金外，絕大多數(shù)資金援助項(xiàng)目由某一聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，通過設(shè)立資金管理和使用章程、公布申請程序和評審標(biāo)準(zhǔn)與時限、實(shí)施項(xiàng)目資金審查監(jiān)管和后評估程序等進(jìn)行直接管理。
目前，清潔水州立滾動基金是美國最大、最成功的聯(lián)邦水質(zhì)基金項(xiàng)目，在大多數(shù)地區(qū)已取代建設(shè)撥款項(xiàng)目。該基金由聯(lián)邦和州政府按照4：1的比例投入資本金，由各州設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，并根據(jù)本州的具體情況決定資金用途和申請程序等。1987—2001年，這個基金共向10900個清潔水項(xiàng)目提供了343億美元的低息貸款。為擴(kuò)大資金量，在50個設(shè)立該滾動基金的州中，在34個州還通過發(fā)行“杠桿債券”（用1美元現(xiàn)金做擔(dān)保發(fā)行2美元的債券）使?jié)L動基金的可使用金額共增加了44億美元。目前，這個資金周轉(zhuǎn)情況良好，除每年都有10億美元以上的本金和利息回流外，美國國會還根據(jù)美國環(huán)保局的“清潔水需求調(diào)查”，每年向這個滾動基金增撥11億美元的聯(lián)邦資金。
另外，根據(jù)《安全飲用水法案》修正案，美國在1997年正式設(shè)立了州飲用水周轉(zhuǎn)基金，從用戶水費(fèi)中獲得補(bǔ)償，資助飲用水系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)與更新，并為防治污染、確保飲用水安全的工程及小型弱勢社區(qū)提供資金。至2004年6月，各州周轉(zhuǎn)基金已接受聯(lián)邦撥款57億美元；加上州政府出資、發(fā)行債券、貨款收回以及其他資助，至2005年基金的可貸款總金額達(dá)到97億美元。從資金使用情況來看，截至2005年6月，基金共支持了4300多個健康保護(hù)項(xiàng)目，援助資金接近95億美元，受益人口超過1億。
2、州政府與地方政府的資助
美國各州政府對城市污水處理的最大投入是“清潔水州立滾動基金”配套投入，平均每年約3億美元。此外，各州還根據(jù)自己的實(shí)際情況設(shè)立其他的污水處理資助計(jì)劃，如紐約州為了保護(hù)其北部的大湖地區(qū)水質(zhì)，在不同的地區(qū)和州立政府機(jī)構(gòu)設(shè)立了多種資助計(jì)劃。如果將“清潔水州立滾動基金”的衍生擴(kuò)容資金（使用杠桿債券融資）歸屬聯(lián)邦資金的話，美國各州政府公共財政資金每年對清潔水建設(shè)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付總量平均在7億美元左右，約占全美在這方面投資總量的5%。表2列出了美國各州政府和地方政府1990—1998年間為生活污水公共設(shè)施的投資總額。
表2 美國州與地方政府對生活污水設(shè)施投資額（單位：億美元）
年份 州政府投資 地方政府投資 州與地方政府總計(jì)
1990 3.33 80.23 83.56
1993 6.84 95.78 102.61
1994 7.74 72.15 79.89
1995 8.53 80.4 89.94
1996 9.13 84.13 93.26
1997 4.74 91.16 95.89
1998 6.39 84.22 90.61
平均值 6.67 84.01 90.68
地方政府一般只從地方財政公共預(yù)算中拿出占項(xiàng)目建設(shè)總投資的2%—5%作為項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備資金和開工經(jīng)費(fèi)，其余的資金多是使用聯(lián)邦和州政府的轉(zhuǎn)移支付資金（1987年前以贈款為主，1987年以后以貸款為主）和發(fā)行市政債券。而在其所發(fā)行的市政債券中，也有相當(dāng)一部分被清潔水州立滾動基金所直接或間接購買或擔(dān)保。
3、市政債券
美國地方政府可以發(fā)行用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公債，投資收益無需交納所得稅，融資成本大大低于私有公司的融資成本。
作為一種迅速有效的融資手段，市政債券為美國城市化發(fā)展做出了很大的貢獻(xiàn)。近年來，美國在飲用水和污水處理兩個領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)資金60%以上都來自市政債券融資。若只算城市污水處理廠建設(shè)，則發(fā)行市政債券募集的資金占這部分總投資的5%—16%左右，近幾年這一比例有擴(kuò)大的趨勢。
表3 美國地方政府發(fā)行的長期市政債券發(fā)行情況 （單位：億美元）
年份 1980 1985 1990 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
總額 456 2024 1259 1622 1562 1815 2143 2797 2192 1943
其中以財政收入
做擔(dān)保發(fā)行的 B 319 1628 857 1067 960 1173 1421 1871 1494 1291
A1：用于污染
控制 23 100 25 70 50 50 6 97 89 48
A2：用于水/下水道
/油氣設(shè)施 31 13 93 125 132 145 182 209 164 113
A3：用于廢物/資源
回用 4 38 30 38 33 16 36 24 12 5
A4:用于沿岸地區(qū)
和港口 5 15 5 8 8 13 12 9 12 11
A1+A2+A3+A4 63 287 153 241 223 224 286 339 277 177
注：可能用于環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的資金皆來自A1+A2+A3+A4四項(xiàng)之和。
由表3可以看出市政債券為環(huán)境保護(hù)及其他公共設(shè)施融資的功能還是很強(qiáng)的。目前，在美國資本市場上市政債券的債務(wù)余額約為1.6萬億美元，占美國GDP的17%，每年的發(fā)行額度保持在2500億美元左右。除了長期市政債券，美國每年還發(fā)行數(shù)百億美元的中、短期市政債券。
4、私有水務(wù)公司融資
美國水務(wù)企業(yè)對投資人沒有特別限制，既允許一般的公眾、機(jī)構(gòu)投資人和風(fēng)險基金進(jìn)入，也允許養(yǎng)老基金、保險基金等追求穩(wěn)定長期收益的投資人持股，如Middlesex水務(wù)公司的主要機(jī)構(gòu)持股人中就包括加利福尼亞公務(wù)員退休基金。
私有水務(wù)公司，尤其是投資者所有的水務(wù)公司通過發(fā)達(dá)的資本市場，利用股權(quán)和債務(wù)等形式籌集資金。以加利福尼亞水務(wù)集團(tuán)為例，截至2005年底加州水務(wù)集團(tuán)的權(quán)益與長期債務(wù)的比例為52：48，其中長期債務(wù)2.74億美元，股權(quán)融資金額近3億美元。短期債務(wù)方面，加州水務(wù)集團(tuán)獲得銀行無擔(dān)保貸款最高額度為1000萬美元，另獲銀行授予的450萬美元信用擔(dān)保額度。美國政府為私有企業(yè)核定固定的投資收益率，資本基數(shù)越大獲得的投資收益相應(yīng)地越多，起到了鼓勵社會資金增加投資的作用。
五、其他相關(guān)激勵措施
1、征收排污處理費(fèi)
美國各城市政府基本上靠收取生活污水處理費(fèi)來維持公共污水處理廠的運(yùn)行和維護(hù)，不足部分由地方財政從中補(bǔ)貼，聯(lián)邦和州政府不給予資金支持。據(jù)美國環(huán)保局調(diào)查，1994年，大約有170億美元用于全國污水處理廠的運(yùn)行和維護(hù)，占當(dāng)年清潔水領(lǐng)域總支出的63%。污水處理費(fèi)用來支付運(yùn)行與維護(hù)費(fèi)、對建設(shè)投資進(jìn)行還本付息、人員工資和極少部分的設(shè)施設(shè)備的更新改造費(fèi)。
2、稅收減免
早在20世紀(jì)60年代，美國就規(guī)定對企業(yè)研究污染防治的新技術(shù)給予減免所得稅的優(yōu)惠。1986年，又規(guī)定對企業(yè)綜合利用資源的所得減免所得稅。1991年，美國23個州對循環(huán)投資給予稅收抵免扣除，對購買循環(huán)利用設(shè)備免征銷售稅。2008年起執(zhí)行的美國新《企業(yè)所得稅法》規(guī)定，從事符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目的所得可以享受免征、減征企業(yè)所得稅。其他房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和車船使用稅以及耕地占用稅也都有對環(huán)境保護(hù)部門用地提供稅收政策優(yōu)惠的規(guī)定。
3、生態(tài)稅征管
近年來，美國各州越來越多地使用綠色稅收來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)。據(jù)1995年統(tǒng)計(jì)，各州已頒布各種環(huán)保稅收250多條。稅金由稅務(wù)部門征收，上繳財政部并分別納入普通基金預(yù)算和信托基金，用于支持聯(lián)邦和州政府的環(huán)?；顒?。其中信托基金再轉(zhuǎn)入下設(shè)的超級基金——環(huán)境保護(hù)最大的專項(xiàng)基金，納入聯(lián)邦財政預(yù)算，由國家環(huán)保局管理。
六、美國水務(wù)投資機(jī)制對中國的啟示
綜上所述，美國在公共污水處理系統(tǒng)建設(shè)方面主要是由政府來買單（投資），通過公共財政的轉(zhuǎn)移支付、設(shè)立各種基金和發(fā)行市政債券等手段，從資金、政策等方面給予支持。
美國擁有全球最發(fā)達(dá)的債券市場，除了水務(wù)公司可以在債券市場上發(fā)行債券外，市政當(dāng)局可以發(fā)行享受稅收優(yōu)惠的市政債券，州周轉(zhuǎn)基金也可以作為發(fā)行杠桿債券之類衍生品的支持。尤其是市政債券，作為解決資金短缺的重要途徑，為美國城市化發(fā)展做出了很大貢獻(xiàn)。中國可以借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，積極進(jìn)行財政和金融機(jī)制創(chuàng)新，開拓新的政府融資機(jī)制和渠道，尤其是地方政府融資渠道?？芍鸩浇⒔∪胤绞姓陌l(fā)行和使用機(jī)制，把發(fā)行國債和地方政府市政債券相結(jié)合，合理安排各級政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低中央政府財政風(fēng)險，增強(qiáng)中央政府對環(huán)境保護(hù)事業(yè)進(jìn)行公共財政轉(zhuǎn)移支付的可持續(xù)性，提高各種財政資金的使用效率。
另一方面，美國水務(wù)行業(yè)早期實(shí)施的是建設(shè)撥款項(xiàng)目進(jìn)行污水廠建設(shè)，到90年代起被清潔水州立滾動基金和州飲用水周轉(zhuǎn)基金所取代，由聯(lián)邦和州政府共同撥款投資。自1994年以來，中國就開始醞釀設(shè)立國家環(huán)境保護(hù)基金，有關(guān)單位也設(shè)計(jì)出詳細(xì)的基金方案，但是至今仍未設(shè)立。而中國的排污收費(fèi)制度為地方環(huán)保基金的實(shí)施也創(chuàng)造條件。中國可以參考美國清潔水州立滾動基金的做法，盡快建立國家環(huán)境保護(hù)基金，擴(kuò)大地方環(huán)?；鹳Y金來源并進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算和項(xiàng)目選擇管理，同時也可以探索利用產(chǎn)業(yè)投資基金來發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。
主題詞：美國 水務(wù) 投融資
報送：中央政策研究室 國務(wù)院研究室 國務(wù)院發(fā)展中心 國家發(fā)改委
財政部 環(huán)保部 住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部 水利部 科技部 工業(yè)和信息化部 中國人民銀行 全國工商聯(lián)
抄送：環(huán)境服務(wù)業(yè)商會各會員企業(yè)
全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會秘書處 2009年3月19日印發(fā)
