全文：日本環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制研究 環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究第10期
日本環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制研究
一、日本環(huán)境投資趨勢
日本從60年代末期開始全面防治產(chǎn)業(yè)污染，環(huán)境保護(hù)費(fèi)用主要由企業(yè)負(fù)擔(dān)。1967年，日本的環(huán)境保護(hù)投資為470億日元，1971年上升到1114億日元。1973年的石油危機(jī)迫使日本企業(yè)大規(guī)模改進(jìn)生產(chǎn)工藝設(shè)備，將污染治理設(shè)施納入重組和改造中；同時，更嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和公害健康被害賠償法也開始實(shí)施，促使產(chǎn)業(yè)污染治理在70年代中期達(dá)到高峰。到1981年，日本環(huán)保投資已增加到12030億日元，10年間增長了10倍多。
在基本解決了產(chǎn)業(yè)污染問題后，80年代日本著手解決城市生活污染問題，環(huán)境投資的方向轉(zhuǎn)向城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要由政府負(fù)擔(dān)。80年代初，日本用于污染治理的投資占同期GNP的1.3%。1982年以后，投資總量有所下降，但仍維持在11000億日元左右，保持平穩(wěn)。1994年日本政府實(shí)施《環(huán)境基本計(jì)劃》之后，環(huán)保投資占GNP的比重一直保持在1.6%以上，有些年份甚至高于2%。1999年環(huán)境保護(hù)投入達(dá)到30213億日元，比1990年增加了1.25倍。
90年代以來，日本中央政府環(huán)境預(yù)算的83%用于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，11%用于包括國家公園、港口及文物古跡等地的自然環(huán)境保護(hù)。在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中，污水處理占到70%左右，其次為噪聲防治、生活垃圾處理和農(nóng)村下水管網(wǎng)建設(shè)，大致各占8%左右。在地方政府的環(huán)境投資中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資比例更高，達(dá)到90%多，其中70%多用于污水處理，12%—18%用于生活垃圾處理?？傮w上，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資是大氣污染防治投資的7倍左右。而從環(huán)境設(shè)備的使用結(jié)構(gòu)看，70%以上被政府和公共部門消費(fèi)，企業(yè)對環(huán)境設(shè)備的需求量約占20%左右，出口占5%以下。
二、日本環(huán)境投資主要渠道
日本環(huán)境投資的主體分為中央政府及其附屬的金融機(jī)構(gòu)、地方政府和企業(yè)。政府負(fù)責(zé)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資；企業(yè)除了負(fù)擔(dān)自身的污染防治投資外，還要承擔(dān)相關(guān)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部分費(fèi)用；中央政府附屬的金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對企業(yè)和部分環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持。其相互關(guān)系如表1所示。
近年來日本整個環(huán)境投資中，政府投資是主體。以污水處理為例，日本政府通過《生活污水建設(shè)法的應(yīng)急措施》，設(shè)立全國生活污水設(shè)施建設(shè)五年計(jì)劃。從1963年開始已完成的8個五年計(jì)劃中，中央政府的財政撥款占到總投資的20%—66%，其他資金來源包括市政債券（20%—45%）、地方政府撥款和相關(guān)排放企業(yè)（將自身工業(yè)污水排入公共污水處理廠的企業(yè)）投資。在沒有相關(guān)排放企業(yè)參建的項(xiàng)目中，中央政府撥款占到項(xiàng)目總投資的50%—66%。
表1 日本環(huán)境投資主體結(jié)構(gòu)關(guān)系（1991年）（十億日元）
投資主體 環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資 企業(yè)污染投資 總計(jì)
中央政府 向地方政府提供的資金 貸款 799（24%） 799（20.7%）
補(bǔ)助 1100（33%） 1100（28.6%）
直接投資的項(xiàng)目資金 40（1%） 40（1.0%）
中央政府附屬金融機(jī)構(gòu) 環(huán)境事業(yè)團(tuán) 30（6%） 30（0.8%）
其他 89（18%） 89（2.3%）
地方政府 向企業(yè)提供的資金 貸款 19（4%） 19（0.5%）
無償補(bǔ)助 6（1%） 6（0.2%）
直接投資的項(xiàng)目資金 619（18%） 619（16.1%）
企業(yè) 企業(yè)自有資金 349（71%） 1148（29.8%）
向私人銀行或商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的貸款 799（24%）
總計(jì) 3357
（100%）[87.2%] 493
（100%）[12.8%] 3850（100%）[100%]
資料來源：世界銀行
1、中央和地方政府財政投入
（1）中央政府環(huán)境預(yù)算
日本1961年國家污染防治預(yù)算僅為133億日元，到了1975年，年度預(yù)算已達(dá)3751億日元。1980年以后，中央政府的環(huán)境預(yù)算較70年代翻了一番還多，占整個中央政府財政預(yù)算的1%—1.5%。到1994年日本政府實(shí)施《環(huán)境基本計(jì)劃》后，環(huán)境預(yù)算又翻了近一番，1997年達(dá)到2.82萬億日元，占同年國家財政預(yù)算的3.6%和GNP的0.56%。
（2）地方政府財政投入、借貸或發(fā)債
近年來日本絕大多數(shù)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)是由地方政府實(shí)施和管理的，大部分投資也來自地方政府。中央政府基本不直接建設(shè)和管理環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，但提供一定的補(bǔ)助金。
日本中央政府根據(jù)地方政府的財政收支以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會發(fā)展情況，審批地方政府每年或每個項(xiàng)目可以發(fā)行的市政債券規(guī)模。據(jù)1990—1994年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，日本污水處理系統(tǒng)建設(shè)資金只有40%來自中央政府以贈款或軟貸款形式給予的補(bǔ)助，60%來自地方政府，其中12.5%來自地方財政資金直接投入，33.5%由地方政府向銀行借貸，14%來自經(jīng)中央政府審批后發(fā)行的市政債券。
2、企業(yè)污染防治投資
日本很多企業(yè)把環(huán)保投入放到企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略的重要位置，尤其在預(yù)算階段，充分考慮了環(huán)保投資，污染防治費(fèi)用基本上全部由企業(yè)自我負(fù)擔(dān)。根據(jù)1971年的《關(guān)于企業(yè)負(fù)擔(dān)公共污染控制項(xiàng)目成本的法律》規(guī)定，對于由政府建設(shè)的、與企業(yè)有直接成本關(guān)系的公共污染防治項(xiàng)目，相關(guān)企業(yè)也必須承擔(dān)部分建設(shè)成本。如表2，截至1992年3月的99個相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目中，企業(yè)負(fù)擔(dān)了46.9%的費(fèi)用。
日本企業(yè)的環(huán)境投資從60年代后期開始顯著增加，70年代中期達(dá)到高峰，隨后迅速降低，80年代之后基本保持平穩(wěn)。在投資高峰的1975年，企業(yè)污染防治投資高達(dá)1.3萬億日元，占同年企業(yè)總資本投資的14%和GNP的0.65%左右；1990年投資降為4600億日元，但仍占同年企業(yè)總資本投資的3.1%和GNP的0.12%。此外，企業(yè)還投入了大量的管理運(yùn)行費(fèi)用，僅1997年就約相當(dāng)于累計(jì)投資額的10%左右，即8427億日元。
表2 日本企業(yè)分擔(dān)的公共污染防治建設(shè)項(xiàng)目份額（1992年）
項(xiàng)目數(shù) 總費(fèi)用（百萬日元） 企業(yè)分擔(dān)額（百萬日元） 分擔(dān)比例（%）
疏浚工程 32 85341 56950 66.7
污染表土的替換工程 35 74748 32479 43.5
綠色緩沖帶工程 27 99783 33060 33.1
公共污水處理工程 6 4296 1432 33.3
合計(jì) 99 264167 123921 46.9
資料來源：日本環(huán)境白皮書，1992年
從行業(yè)的投資結(jié)構(gòu)看，在1974年，電力、化學(xué)和鋼鐵行業(yè)的污染投資占日本企業(yè)污染投資總額的一半以上，到1990年，僅電力行業(yè)用于治理SOX、NOX和懸浮顆粒物等的設(shè)備投資仍舊占到整個企業(yè)污染投資的65%，如表3所示。從70年代中期至今，企業(yè)污染防治投資的60%用于大氣污染防治，30%用于水污染防治。
表3 日本不同行業(yè)的污染投資份額
行業(yè) 1974 (%) 1990 (%)
電力 18 65
化學(xué)工業(yè) 18 3.8
鋼鐵工業(yè) 17 8.4
煉油行業(yè) 13 3
造紙與紙漿工業(yè) 5 3.6
其他 29 12.5
合計(jì) 100 100
資料來源：世界銀行
四、日本環(huán)境投資的援助機(jī)制
日本在激勵和幫助企業(yè)進(jìn)行污染投資上，建立了一套成功有效的援助機(jī)制，包括中央政府下屬的公共金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠貸款、稅收優(yōu)惠政策和政府的直接補(bǔ)貼等，如下表4所示。在1991年的企業(yè)污染防治投資中，71%是企業(yè)的自有資金和向商業(yè)銀行的貸款，28%是中央政府附屬的金融機(jī)構(gòu)和地方政府提供的優(yōu)惠貸款，此外，地方政府提供約1%的補(bǔ)助。
表4 日本政府對企業(yè)污染防治的資金援助結(jié)構(gòu)（1991年）（十億日元）
資助類型 資助給企業(yè)所帶來的收益凈現(xiàn)值及比例
地方政府的直接補(bǔ)助 6 (1.2%)
稅收優(yōu)惠和低息貸款的間接資助 稅收優(yōu)惠和低息貸款的間接資助 28.3 (5.7%)
加快污染治理設(shè)施的資產(chǎn)折舊所產(chǎn)生的收益 13.6 (2.7%)
與商業(yè)貸款相比，政府低息貸款所產(chǎn)生的收益 8.7 (1.8%)
小計(jì) 50.6 (10.2%)
資助所產(chǎn)生收益的合計(jì) 56.6 (11.4%)
企業(yè)污染防治投資總額 493 (100%)
資料來源：世界銀行，1994
1、政府直接補(bǔ)助
日本地方政府給企業(yè)污染防治的直接性補(bǔ)助很少，主要側(cè)重于污染治理技術(shù)的研發(fā)和推廣。日本于1987年曾通過環(huán)境事業(yè)團(tuán)等提供了74億日元的環(huán)保資助，地方政府于1986年也曾提供了54億日元的資助。另外一個典型例子是20世紀(jì)60年代，日本政府曾向四日市火電廠脫硫技術(shù)試驗(yàn)提供全額資金，并由三菱公司為其提供技術(shù)，而這項(xiàng)實(shí)驗(yàn)的成果又作為三菱公司的專利。
2、優(yōu)惠貸款
日本政府大部分補(bǔ)助是通過稅收優(yōu)惠和低息貸款的方式進(jìn)行的，由此給企業(yè)帶來的資金收益約占污染投資的10%左右。從1955年開始，日本地方政府通過財政資金對中小企業(yè)污染防治給予利息補(bǔ)貼，并延長本金的還款期限，為企業(yè)特別是中小企業(yè)解決污染防治資金發(fā)揮了重要的作用。
與此同時，日本政府還通過法律建立信用承認(rèn)制度，為中小企業(yè)貸款提供擔(dān)保功能。如工業(yè)財團(tuán)制度允許以工廠的大規(guī)模生產(chǎn)設(shè)備、所屬土地、房屋、建造物、機(jī)械器具、工具等財產(chǎn)進(jìn)行綜合擔(dān)保，使得擔(dān)保價值加大，從而有利于資金的籌集。
在日本，為企業(yè)提供低息貸款的機(jī)構(gòu)主要是面向大企業(yè)的日本開發(fā)銀行和面向中小企業(yè)的日本環(huán)境事業(yè)團(tuán)。此外，還有中小企業(yè)設(shè)備現(xiàn)代化資金制度下的公害對策融資、中小企業(yè)金融合作社和國民金融合作社的防止公害融資、中小企業(yè)事業(yè)團(tuán)的公害防治項(xiàng)目的聯(lián)合購買融資。這些機(jī)構(gòu)給企業(yè)污染防治項(xiàng)目的貸款利息一般較商業(yè)銀行低1%—2%。對于污染防治設(shè)備貸款，貸款額的50%在第一年可以享受特別償還制度，另外還有加速償還制度和特別準(zhǔn)備金制度。
日本開發(fā)銀行（即日本政策投資銀行前身）從1965年開始實(shí)施主要針對大企業(yè)的環(huán)保優(yōu)惠貸款，在過去的40年間累計(jì)投融資額超過4萬億日元。2004年轉(zhuǎn)向?yàn)槠髽I(yè)環(huán)境保護(hù)業(yè)務(wù)提供綜合資金，實(shí)施“促進(jìn)環(huán)境友好經(jīng)營融資業(yè)務(wù)”，截至2007年9月已向100家企業(yè)提供環(huán)境低息信貸支援，總金額超過1400億日元。
日本環(huán)境事業(yè)團(tuán)（原名污染控制服務(wù)團(tuán)）成立于1965年，大部分資金用于中小企業(yè)的污染防治。由大藏省負(fù)責(zé)資金的統(tǒng)一預(yù)算和管理，環(huán)境廳參與管理并監(jiān)督運(yùn)作。事業(yè)團(tuán)的資金來源包括一般的中央財政預(yù)算和財政投資、融資資金兩部分：前者用來支付事業(yè)團(tuán)的管理費(fèi)、由事業(yè)團(tuán)承擔(dān)的環(huán)境設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)助、以及由低息貸款造成的資金利潤損失補(bǔ)助；融資資金來源于部分公共資金，如郵政儲蓄資金和保險，直接用于事業(yè)團(tuán)的建設(shè)和轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目的貸款，或向企業(yè)和個人貸款。事實(shí)上環(huán)境事業(yè)團(tuán)從建立到1999財年，其提供的貸款總額已達(dá)2萬億日元，占日本污染防治投資總量（20萬億—30萬億日元）的近10%。
表5 政府金融機(jī)構(gòu)向企業(yè)污染防治提供的優(yōu)惠貸款情況（1975年）
金融機(jī)構(gòu) 貸款利息(%) 償還期限(年） 最大貸款額 貸款數(shù)量(億日元）
日本開發(fā)銀行 8 10 項(xiàng)目投資的50% 1723
日本環(huán)境事業(yè)團(tuán) 6.85 10 項(xiàng)目投資的50% 1265
中小企業(yè)金融事業(yè)團(tuán) 7 10 每筆貸款不超過150億日元 180
國家金融事業(yè)團(tuán) 7 10 每筆貸款不超過18億日元 17
商業(yè)銀行 9.1
合計(jì) 3185 (34%)
1975年企業(yè)污染防治總投資 928.6 (100%)
資料來源：日本環(huán)境白皮書，1992；世界銀行，1994
在1975年投資高峰期，政府金融機(jī)構(gòu)向企業(yè)提供的低息貸款占污染防治總投資的1/3，支持強(qiáng)度相當(dāng)可觀（如表5），另外2/3的投資由企業(yè)自有資金和商業(yè)貸款解決。政府金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠貸款占污染投資的比例在1975—1985年之間一直保持在較高的水平上，最高時達(dá)到40%多。
3、稅收激勵措施
為了促進(jìn)污染防治政策的實(shí)施，日本政府從稅收方面給予各種優(yōu)惠，主要有：（1）加大設(shè)備折舊率（特別是折舊制度）：對不同的各類環(huán)保設(shè)備，在原有的折舊率基礎(chǔ)上再增加其價值總額的14—20%不等的特別折舊率；（2）對環(huán)保設(shè)備根據(jù)其類型的不同，分別給予減免或減征固定資產(chǎn)稅的優(yōu)惠；（3）對各類環(huán)保設(shè)備所占的土地免征土地稅。此外，地方政府對污染治理還實(shí)行資產(chǎn)稅及商業(yè)稅方面的優(yōu)惠政策。1986年，日本在公害防治方面的年度減稅額為320億日元，地方稅減稅額為277億日元，共計(jì)597億日元。
這些稅收激勵措施不僅適用于私人企業(yè)的末端控制設(shè)施，而且在土地、工廠、建筑物、污染物低排放生產(chǎn)設(shè)施和污染物低排放交通工具等大范圍內(nèi)都使用，將污染防治成本納入各個企業(yè)的總成本，有效促進(jìn)企業(yè)的污染防治投資。
4、征收排污處理費(fèi)
在污水處理廠運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)用方面，日本與美國和歐洲國家的做法有較大區(qū)別。在日本，60%的運(yùn)行和維護(hù)經(jīng)費(fèi)來自地方財政預(yù)算內(nèi)資金，另外的40%來自企業(yè)和居民用戶所交納的污水處理費(fèi)。部分城市還就市政廢物處理征收居民用戶費(fèi)，用于市政廢物收集和處理。
五、日本環(huán)境投資的經(jīng)濟(jì)評價
事實(shí)表明，日本巨額的環(huán)境保護(hù)投資并未妨礙其經(jīng)濟(jì)的高速增長。1965—1975年期間，日本企業(yè)共投入了53000億日元的污染防治資金，使得企業(yè)的實(shí)際固定資產(chǎn)投資在1975年增加了約7.4%，實(shí)際個人消費(fèi)提高了0.4%，實(shí)際GNP提高了0.9%；另外一方面，海外貿(mào)易順差減少了3000億日元，消費(fèi)價格指數(shù)提高了1.2%，批發(fā)商品價格指數(shù)升高了1.7%。
大量資金投入到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，帶動了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的興起和蓬勃發(fā)展。日本的環(huán)保產(chǎn)業(yè)興起于60年代中期。到70年代中期，大氣污染防治設(shè)備產(chǎn)值隨著污染防治投資的增加而同步達(dá)到高峰，隨后迅速降低，到80年代基本保持平穩(wěn)，年生產(chǎn)額保持在1400—1600億日元的水平上，到90年代后又迅速增加，產(chǎn)值翻了一倍左右。1966—1995年，大氣污染防治設(shè)備產(chǎn)值高達(dá)6.6萬億日元?？傮w上，80年代以后，隨著日本環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城市生活環(huán)境管理后，水污染治理設(shè)備生產(chǎn)開始占據(jù)整個環(huán)境產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)地位，年產(chǎn)值在3100—3700億日元，到90年代又翻了一番，同時垃圾處理設(shè)備開始與水處理設(shè)備生產(chǎn)平分秋色，年產(chǎn)值達(dá)到6000多億日元。1990—2000年度，日本環(huán)保產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值年均增長率為8%。
六、日本環(huán)境投資機(jī)制對中國的啟示
從70年代中期的投資高峰到80年代末，日本中央政府所屬金融機(jī)構(gòu)給企業(yè)提供的低息貸款占到企業(yè)污染防治投資的30%-40%，對解決企業(yè)的資金困難發(fā)揮了重要作用。粗略估算，僅日本環(huán)境事業(yè)團(tuán)在對中小企業(yè)資金援助上的這一比例曾高達(dá)50%以上。政府在籌集部分社會公共資金作為向企業(yè)融資的資本之后，政府的成本包括一般的管理費(fèi)用和對低息貸款的貼息。這部分成本大約占到日本中央年度環(huán)境預(yù)算的3%左右。
目前，資金短缺也正是中國產(chǎn)業(yè)污染防治的重大障礙之一，中國可以參考日本環(huán)境事業(yè)團(tuán)的做法，成立類似的環(huán)境投資公司，充分利用現(xiàn)有的環(huán)保資金潛力并提高利用效率。其本金一方面可融資一部分政府和社會的公共資金，另一方面，可以將現(xiàn)有政策性的污染防治資金如排污費(fèi)和“三同時”制度中的環(huán)保配套資金納入其中，同時也可吸收一些國外的贈款和貸款。
主題詞：日本 環(huán)保 投融資
報送：中央政策研究室 國務(wù)院研究室 國務(wù)院發(fā)展中心 國家發(fā)改委
財政部 環(huán)保部 住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部 水利部 科技部 工業(yè)和信息化部 中國人民銀行 全國工商聯(lián)
抄送：環(huán)境服務(wù)業(yè)商會各會員企業(yè)
全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會秘書處 2009年3月19日印發(fā)
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