全文：中國環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制評(píng)述 環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究第9期
編者按 上世紀(jì)80年代以來，我國政府高度重視環(huán)境保護(hù)工作，環(huán)保投資呈逐年增長之勢。然而，與污染治理的需要相比，環(huán)保投入的瓶頸問題依然存在。為使有關(guān)部門了解國內(nèi)外環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制，我們特編寫一組文章供決策部門參考。
中國環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制評(píng)述
一、 中國環(huán)境保護(hù)投融資概況
1、環(huán)保投資總量增長趨勢
中國政府自20世紀(jì)80年代將環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)基本國策以來，環(huán)保投入迅速增加。從“六五”期間的166.3億元增長到“十五”期間的8395億元，增長了近50倍。“十一五”期間，中國在環(huán)保領(lǐng)域的投入預(yù)計(jì)達(dá)到15000多億元。圖1和圖2給出了中國從“六五”到“十一五”的環(huán)境污染治理投資總量及占GDP比重的發(fā)展趨勢。
圖1 80年代以來中國環(huán)境保護(hù)投入的5年規(guī)劃
資料來源：歷年《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》
圖2 80年代以來中國環(huán)境保護(hù)年投入及占GDP的比重
資料來源：歷年《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》
自上世紀(jì)80年代以來，中國環(huán)境污染治理的投資總量逐年上升，1981年到2007年的平均年增長率為20.8%，污染治理投資占同期GDP的比重也呈上升趨勢。“六五”期間，這一比重為0.5%左右， “七五”期間達(dá)到0.65%，“八五”期間略升為0.68%。“九五”初期，污染治理投資占GDP的比重有所下降，到1998年又開始回升，2000年首次超過1%。此后這一比重持續(xù)增長，整個(gè)“十五”期間環(huán)保投資占GDP的1.18%。到2007年，環(huán)保投資已占GDP的1.36%。
2、環(huán)境保護(hù)投融資政策歷程
中國環(huán)境保護(hù)投融資體制是隨著中國經(jīng)濟(jì)體制的改革和環(huán)境管理思想的發(fā)展而逐步建立、發(fā)展和完善的。從20世紀(jì)70年代至今，大體可以概括為以下幾個(gè)階段：
第一階段：起步階段，1973年第一次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議到80年代初。
這一時(shí)期由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的限制，污染治理投資基本上來自國家財(cái)政預(yù)算，在國務(wù)院環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一指導(dǎo)下，通過各工業(yè)部門和省市下達(dá)安排。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1973—1981年間，由國家財(cái)政安排治理資金5.04億元。
第二階段：發(fā)展階段，1982年到1998年。
進(jìn)入80年代后，我國的環(huán)境污染日趨嚴(yán)重，政府逐步意識(shí)到單純依靠國家財(cái)政已很難滿足污染治理投資的需求。1982年頒布的《征收排污費(fèi)暫行辦法》明確規(guī)定排污費(fèi)的80%用于污染防治，1983年國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于結(jié)合技術(shù)改造防治工業(yè)污染的幾項(xiàng)規(guī)定》。特別是1984年，七部委聯(lián)合頒布《關(guān)于環(huán)境保護(hù)資金渠道的規(guī)定的通知》，是中國第一次就環(huán)境保護(hù)資金渠道問題做出明確政策規(guī)定。共有8條資金渠道，即：基本建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”的環(huán)保投資、更新改造投資中環(huán)保投資、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的環(huán)保投資、排污收費(fèi)補(bǔ)助用于污染治理資金部分、綜合利用利潤留成用于污染治理的投資、銀行和金融機(jī)構(gòu)貸款用于企業(yè)污染治理的投資、污染治理專項(xiàng)基金和環(huán)境保護(hù)部門自身建設(shè)投資。自此，中國環(huán)境保護(hù)投資機(jī)制由單一的政府財(cái)政為主體逐步發(fā)展為政府、銀行、股市、企業(yè)等多種渠道，并隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革不斷開辟新的融資渠道。
1988年國家發(fā)布《污染源治理專項(xiàng)基金有償使用暫行辦法》，其后，沈陽設(shè)立了環(huán)境保護(hù)投資公司，各省也相繼建立了污染防治專項(xiàng)基金和其他環(huán)保基金。1996年沈陽特種環(huán)保設(shè)備制造股份有限公司成為第一家向社會(huì)公開募股的環(huán)保企業(yè)，標(biāo)志著環(huán)保融資渠道的進(jìn)一步拓展。
90年代后，隨著國際環(huán)境保護(hù)熱潮的興起，國際金融組織和政府貸款向環(huán)保傾斜，中國環(huán)境保護(hù)利用外資的進(jìn)程加快。到1996年，中國政府利用外資項(xiàng)目72個(gè)，共計(jì)41.37億美元。一些跨國水務(wù)巨頭如法國蘇伊士—里昂水務(wù)集團(tuán)、威望迪集團(tuán)、英國泰晤士水務(wù)公司從90年代中后期也開始以投資方式進(jìn)入中國市場。
總體看來，這一時(shí)期中國環(huán)保工作的重點(diǎn)是工業(yè)污染防治，城市生活污水和垃圾等城市生活型污染治理步伐相對(duì)緩慢。
第三階段：國債投資階段，1998年到2001年。
隨著中國城市化的快速發(fā)展，城市生活型污染問題逐漸凸顯，而污染處理設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，歷史欠賬較多，對(duì)資金形成巨大需求。1998年，為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)，中國政府開始實(shí)施積極財(cái)政政策。1998年、1999年和2000年分別發(fā)行國債3310億元、4015億元和4180億元，有效推動(dòng)了城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。這三年國家利用中央財(cái)政增發(fā)國債資金，共安排城市環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、“三河三湖”污染治理、北京市環(huán)境綜合整治、環(huán)保設(shè)備國產(chǎn)化等534個(gè)項(xiàng)目，總投資1622億元，其中利用國債460億元。
1998年，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資額占環(huán)?？偼顿Y的比例高達(dá)63.33%，成為這個(gè)時(shí)期投資增長較快的領(lǐng)域。到2000年，中國環(huán)境保護(hù)投資占GDP的比重首次超過1%。
第四階段：市場化階段，2002年至今。
中國市政環(huán)境公用事業(yè)市場化改革自2002年拉開帷幕。2002年底，建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，允許外資、民營資金進(jìn)入市政公用行業(yè)。2004年《市政公用特許經(jīng)營辦法》和《關(guān)于投資體制改革的決定》正式發(fā)布，2005年9月又發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》。社會(huì)企業(yè)（包括外資企業(yè)）大批進(jìn)入到供水、污水和垃圾處理等領(lǐng)域，給市政環(huán)境設(shè)施建設(shè)帶來了活力。截至2008年5月，在建設(shè)部統(tǒng)計(jì)的1004座污水處理廠中，以BOT、TOT融資模式建設(shè)的項(xiàng)目就有353個(gè)（34.66%）。中國城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)入新一輪的投資高峰期，每年的總投資額都在1000億以上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年在環(huán)境和公用設(shè)施管理業(yè)中，外資和民間資本占到總投資資金的59%。
另一方面，近年來中國頒布新的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)出臺(tái)推進(jìn)煙氣脫硫的一系列政策，從2004年開始對(duì)脫硫電價(jià)實(shí)施每千瓦時(shí)加價(jià)1.5分錢的補(bǔ)償措施，2005年出臺(tái)的《關(guān)于加快火電廠煙氣脫硫產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的若干意見》等，為脫硫市場創(chuàng)造了巨大的投資機(jī)會(huì)，一大批新型環(huán)保企業(yè)相繼涌現(xiàn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2003年我國具有完成50MW及以上機(jī)組火電廠煙氣脫硫項(xiàng)目的公司只有10余家，脫硫工程合同總額累計(jì)約40億元。2005年已超過60家公司，合同總額累計(jì)約550億元。到2008年底，中國火電廠煙氣脫硫裝機(jī)容量超過3.79億千瓦（約占煤電裝機(jī)總?cè)萘康?6%），是2003年的24倍多。根據(jù)中電聯(lián)近期預(yù)計(jì)，脫硫項(xiàng)目未來每年的市場容量在150—200億元。
這一時(shí)期，中國的環(huán)境保護(hù)在融資政策、融資手段和融資渠道上都有了長足的進(jìn)展，在宏觀政策指導(dǎo)下，符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，由政府、國有企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)共同參與投資的多元化融資體制正在形成。
3、環(huán)保投資使用方向與結(jié)構(gòu)
從環(huán)境保護(hù)投資的結(jié)構(gòu)來看，中國目前環(huán)境保護(hù)投資主要集中在工業(yè)污染防治和城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩個(gè)方面，即“三同時(shí)”資金、老污染源污染治理投資、城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。圖3和圖4顯示了中國90年代以來環(huán)保投資的使用結(jié)構(gòu)及變化趨勢。
（1）工業(yè)企業(yè)污染治理項(xiàng)目投資
由圖3、圖4可以看出，1990年以來，老工業(yè)企業(yè)污染治理投資總量有所上升，但占環(huán)保總投資的比例呈下降趨勢，由1990年的42.16%跌到2007年的16.31%。老工業(yè)企業(yè)污染源的治理主要是解決歷史遺留問題。隨著近年來環(huán)保法律法規(guī)日益健全，執(zhí)法力度加大，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，工業(yè)企業(yè)污染問題逐步得到控制，其治理資金占環(huán)保投入的比重也呈逐年下降趨勢。
圖3 90年代以來中國環(huán)保投資使用方向
資料來源：歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》
圖4 90年代以來中國城市和工業(yè)污染治理投入占環(huán)保總投資的比重
資料來源：歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》
（2）建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資
由圖4可以看出，“三同時(shí)”環(huán)境保護(hù)投資是中國環(huán)境污染治理的一個(gè)穩(wěn)定來源，90年代以來穩(wěn)步上升，近兩年增長幅度明顯加快，2007年高達(dá)1367.4億元（占環(huán)?？偼顿Y的40.36%）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來全國“三同時(shí)”環(huán)保投資的穩(wěn)步增長，對(duì)控制新污染源發(fā)揮了重要作用。
（3）城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資
城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主要來源于城市建設(shè)維護(hù)稅、地方財(cái)政、國債投入和社會(huì)資本。由圖4可以看出，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資一直是環(huán)?？偼顿Y中比重最大的部分，并在1998年和2003年出現(xiàn)高峰（63.33和65.88%）。這與1998年大批國債投入和2002年開始實(shí)施的市政公用事業(yè)市場化改革密切相關(guān)。近十年來，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投資增加幅度較大，保持在環(huán)?？偼顿Y的一半以上，這一方面是由于中央和地方政府近年來加大了投入，另一方面也是因大批社會(huì)資本（包括民營資本和外資）涌入這一領(lǐng)域所致。
二、中國環(huán)境保護(hù)融資渠道
目前，中國的環(huán)境保護(hù)已經(jīng)形成多元化的融資體系，投資主體包括三方面：一是政府投資，包括中央和地方政府的財(cái)政投入；二是國內(nèi)和國際金融機(jī)構(gòu)貸款；三是企業(yè)投資，包括污染企業(yè)自身投入和環(huán)保企業(yè)的社會(huì)融資。
1、政府投入
各級(jí)政府投資是中國環(huán)境保護(hù)資金的主要來源之一，主要包括預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金、預(yù)算內(nèi)更新改造資金、城市建設(shè)維護(hù)稅和國債資金等。
（1）政府財(cái)政投入
“八五”期間，各級(jí)財(cái)政用于環(huán)境與資源保護(hù)的支出為650億元，占同期國家財(cái)政總支出的2.67%，其中中央環(huán)保財(cái)政支出54億元，占同期中央總支出的0.74%。2007年中央財(cái)政用于節(jié)能環(huán)保的支出達(dá)到235億元，占中央財(cái)政總支出的比例為0.79%；2008年中央節(jié)能環(huán)保支出為423億元，占中央財(cái)政總支出的比例為1.16%。環(huán)保財(cái)政投入無論從總量上還是支出比重上，都有明顯提高。
（2）國債投入
為刺激經(jīng)濟(jì)增長，1998至2002年中央財(cái)政共發(fā)行長期建設(shè)國債6600億元，其中650億元用于燃?xì)?、供熱、垃圾和污水處理等城市環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，包括426億元支持水污染防治項(xiàng)目，64億元支持城市垃圾處理項(xiàng)目，155億元用于大氣污染治理項(xiàng)目，拉動(dòng)了2100億元的項(xiàng)目總投資。在重點(diǎn)區(qū)域污染治理方面，1999年還設(shè)立了“三河”、“三湖”水污染治理國債專項(xiàng)，到2001年底已累計(jì)安排國債資金68億元，項(xiàng)目總投資250億元。2008年末，國家新出臺(tái)4萬億投資計(jì)劃，其中用于節(jié)能減排、生態(tài)工程上的投資約為2100億，約占總投資的5.25%。
（3）征收排污費(fèi)
排污收費(fèi)是中國環(huán)境保護(hù)中一項(xiàng)重要資金來源。根據(jù)“污染者付費(fèi)”原則，中國的排污收費(fèi)制度始于1979年，在近30年間的發(fā)展中建立起了比較完整的法律體系，制定了污水、廢氣等5大類100多項(xiàng)排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)1982年國務(wù)院頒布《征收排污收費(fèi)暫行辦法》，排污收費(fèi)資金的80%用于企業(yè)治理污染（有償貸款和無償撥款），其余用于環(huán)保部門自身能力建設(shè)。1988年頒發(fā)的《污染源治理專項(xiàng)基金有償使用暫行辦法》又規(guī)定，從排污收費(fèi)資金中劃出一塊建立“污染源治理專項(xiàng)基金”，即有償貸款。2003年頒布的新《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》規(guī)定排污費(fèi)執(zhí)行“收支兩條線”，一律上繳財(cái)政，只能以項(xiàng)目撥款補(bǔ)助和貸款貼息的方式使用。
由圖5可以看出，盡管排污收費(fèi)總額在逐年增加，但其占環(huán)保投資的比例卻由1990年的16.07%下降到2007年的5.12%，表明其在環(huán)境保護(hù)投資中的作用在相對(duì)下降。
圖5 90年代以來中國排污費(fèi)征收額及占環(huán)保總投資的比重
資料來源：歷年《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》
（4）征收污染治理設(shè)施使用費(fèi)
根據(jù)“使用者付費(fèi)”原則，1999年國家發(fā)布《關(guān)于加快污水費(fèi)征收力度，建立城市污水排放和集中處理良性運(yùn)作機(jī)制的通知》，開始全國范圍內(nèi)征收污水處理費(fèi)。2006年，國家要求所有城鎮(zhèn)都要開征污水處理費(fèi)，并逐步提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，原則上要求達(dá)到每噸污水收費(fèi)0.8元。截至2008年底，全國36個(gè)重點(diǎn)城市（拉薩尚未開征污水處理費(fèi)）的污水處理費(fèi)平均水平僅能達(dá)到0.65元/噸，其中10個(gè)城市的居民生活污水處理費(fèi)達(dá)到并超過0.8元/噸，還有25個(gè)城市污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在0.8元/噸以下。
2002年，原國家計(jì)委等發(fā)布《關(guān)于實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)制度促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》。不少大中城市已建立了垃圾處理收費(fèi)制度，但中西部一些城市的垃圾收費(fèi)體系尚未形成，垃圾處理費(fèi)的征收面僅16%左右，嚴(yán)重影響垃圾處理市場化的進(jìn)程。另外，垃圾處理費(fèi)征收方式、主體和標(biāo)準(zhǔn)等也有待完善和提高。
2、銀行貸款
國家開發(fā)銀行是我國支持市政公用設(shè)施領(lǐng)域政策性金融機(jī)構(gòu)。“十一五”期間，國家開發(fā)銀行與建設(shè)部、環(huán)保部簽訂協(xié)議，分別提供約500億元用于城市市政公用事業(yè)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃項(xiàng)目。近期，國家開發(fā)銀行與環(huán)保部又簽署了《開發(fā)性金融合作協(xié)議》，在未來7年內(nèi)投入1000億元用于國家“十一五”和“十二五”環(huán)保規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)。
此外，國際金融機(jī)構(gòu)貸款也給我國的環(huán)境污染治理項(xiàng)目注入資金，并通過技術(shù)援助帶來附加值服務(wù)。主要資金渠道為世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、全球環(huán)境基金、蒙特利爾基金、雙邊合作、UNDP等。其中，世界銀行是中國環(huán)境保護(hù)的第一大海外資金來源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上世紀(jì)80年代到2005年為止，在對(duì)華水業(yè)項(xiàng)目投資中世行為27.7億美元，亞行為15億美元，日本協(xié)力銀行為21.2億美元。其中污水處理設(shè)施建設(shè)三者的總貸款達(dá)到39.3億美元，占同期城市污水處理設(shè)施投資總額的16%。
3、企業(yè)
企業(yè)的環(huán)保融資主要有自籌資金、銀行貸款、發(fā)行股票和企業(yè)債券等渠道。
（1）股票市場融資
1996年沈陽特種環(huán)保設(shè)備制造股份有限公司成為第一家向社會(huì)公開募股的環(huán)保企業(yè)，到1999年已經(jīng)有30家與環(huán)保相關(guān)的企業(yè)上市，形成了證券市場中的環(huán)保板塊。此外，還有不少上市公司逐漸介入環(huán)保業(yè)務(wù)。從股市表現(xiàn)來看，環(huán)保企業(yè)具有業(yè)績優(yōu)良、高成長型、獲利能力強(qiáng)和股本擴(kuò)張快等特性，已組成潛力板塊。
（2）企業(yè)債券
1993年國家頒布《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》，允許在市政建設(shè)、農(nóng)業(yè)水利及高新技術(shù)建設(shè)項(xiàng)目等發(fā)行債券。符合條件的企業(yè)可以通過發(fā)行企業(yè)債券為環(huán)保項(xiàng)目融資。與股票相比，企業(yè)債券的發(fā)行成本較低，發(fā)行后股權(quán)和管理結(jié)構(gòu)不受影響，還可以利用財(cái)務(wù)杠桿來擴(kuò)大公司規(guī)模，增加股東利潤。但由于管理體制方面原因，債券融資在整個(gè)證券市場融資總額中比重相對(duì)較小。
目前，環(huán)保相關(guān)的企業(yè)債券發(fā)債單位以國有大型企業(yè)、大型項(xiàng)目為主。早期的如1999年上海城市開發(fā)建設(shè)總公司發(fā)行8億元債券，用于上海城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2008年底，首創(chuàng)股份發(fā)行不超過18億元分離交易可轉(zhuǎn)債，用于湖南等地的水務(wù)項(xiàng)目及進(jìn)行債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
三、中國環(huán)境保護(hù)投融資存在問題
1、污染治理投資需求仍然巨大
根據(jù)OECD資料，1990—2004年期間，中國GDP增加了284%，硫化物排放增加16%，NOX排放增加41%，污染物排放的單位GDP強(qiáng)度大于OECD的平均值，如硫化物排放為2.9kg/1000美元，而OECD的平均值僅為1.1kg/1000美元。另據(jù)《中國綠色國民經(jīng)濟(jì)核算研究報(bào)告2004》顯示，2004年中國因環(huán)境污染造成的經(jīng)濟(jì)損失為5118億元，占當(dāng)年GDP的3.05%。如果在現(xiàn)有的治理技術(shù)水平下全部處理2004年點(diǎn)源排放到環(huán)境中的污染物，需要一次性直接投資約為10800億元，占當(dāng)年GDP的6.8%左右。同時(shí)每年還需另外花費(fèi)治理運(yùn)行成本2874億元（虛擬治理成本），占當(dāng)年GDP的1.80%。但2004年，全國的實(shí)際污染治理投資僅為1910億元（占GDP的1.19%）。
2、環(huán)保投資占GDP的比重偏小
近年來中國環(huán)境保護(hù)投資總量迅速增加，但同經(jīng)濟(jì)增長總量和全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總量相比比重仍然偏小，制約著環(huán)境質(zhì)量的改善。中國環(huán)保投資在2000年后突破GDP的1%，現(xiàn)階段已經(jīng)達(dá)到一些OECD國家的水平。但是中國處于工業(yè)化、城市化加快發(fā)展階段，復(fù)合型環(huán)境問題比較突出，不僅要解決新的環(huán)境問題，還要解決歷史欠賬問題，而OECD國家已經(jīng)度過了大規(guī)模污染治理時(shí)期，因此中國需要更多的環(huán)保投資。據(jù)世界銀行一份研究報(bào)告稱，當(dāng)國家污染削減和治理總投資占GDP比重達(dá)到1.5%—2%時(shí)，才有可能控制環(huán)境污染；當(dāng)達(dá)到2%—3%時(shí)，才有可能改善環(huán)境質(zhì)量。中國環(huán)保投資占GDP的比重2007年僅為1.36%，與改善環(huán)境的需求相比還相距甚遠(yuǎn)。另一方面，近年來環(huán)境保護(hù)投資占同期全國固定資產(chǎn)投資額的比例有下降趨勢，從2002年的3.1%降到2007年的2.5%。若不創(chuàng)新現(xiàn)有的投融資機(jī)制，未來環(huán)保投資缺口有可能不斷加大。
3、環(huán)保投資效率不高
目前，污水處理廠處于閑置狀態(tài)或“吃不飽”的現(xiàn)象十分普遍。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)查顯示，目前全國1400多座污水廠中，有一半處于半開工狀態(tài)。以河南省為例，2007年以前該省已建設(shè)的17座集中污水處理廠，設(shè)計(jì)運(yùn)行能力為127萬立方米/天。2007年1—6月份，僅有14座污水廠正常運(yùn)營，平均運(yùn)行天數(shù)為161天，平均處理能力為63萬立方米/天，僅為設(shè)計(jì)處理能力的47%。尤其是2006年新建的8座污水處理廠中，就有3座沒有開機(jī)運(yùn)營。污水處理廠不能正常運(yùn)營，實(shí)際上影響了環(huán)境投資效率。
4、金融配套政策不足
在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，銀行信貸是重要的融資手段，但目前環(huán)保企業(yè)從商業(yè)銀行貸款較為困難。主要表現(xiàn)在：一是金融機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)保企業(yè)貸款不積極。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，金融機(jī)構(gòu)往往愿意投資給高回報(bào)的產(chǎn)業(yè)，而大多數(shù)環(huán)保企業(yè)當(dāng)前還處于中小型規(guī)模，僅僅是保本微利，銀行一般都不愿意提供貸款。二是貸款抵押品條件苛刻。環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域所形成的資產(chǎn)形態(tài)更多地體現(xiàn)為劃撥土地、無房產(chǎn)證的泵房、設(shè)備間、設(shè)備資產(chǎn)、管網(wǎng)資產(chǎn)等，難以達(dá)到金融機(jī)構(gòu)要求的抵押條件。而特許經(jīng)營權(quán)抵押貸款在目前的商業(yè)銀行體制下也不能順利推行。三是擔(dān)保體系不健全。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款額一般較大，地方難以找到合適的企業(yè)擔(dān)保或者企業(yè)不愿為其提供擔(dān)保。
四、幾點(diǎn)建議
我國現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制取得了一定的成效，但投資總量尚不能滿足環(huán)境保護(hù)需求，投資效率也亟待提高。同時(shí)，環(huán)保資金來源雖然已經(jīng)呈現(xiàn)多元化，但主要還是依靠政府財(cái)政投入，市場化融資渠道較少，這一狀況在城市污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面表現(xiàn)尤為突出。我國應(yīng)通過利用資本市場、開發(fā)金融工具、創(chuàng)新融資手段等途經(jīng)，在優(yōu)化環(huán)境保護(hù)融資結(jié)構(gòu)、減低融資成本的基礎(chǔ)上，逐步形成多元化的、穩(wěn)定的融資機(jī)制。鑒于此，我們提出如下幾方面建議：
1、探索設(shè)立城鎮(zhèn)環(huán)境設(shè)施運(yùn)行基金
中央發(fā)布的4萬億投資計(jì)劃中強(qiáng)調(diào)加大對(duì)生態(tài)環(huán)境和污染治理的投入，進(jìn)一步推進(jìn)了污水、垃圾處理廠等環(huán)境設(shè)施的建設(shè)。未來幾年，隨著城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的陸續(xù)建成，城市環(huán)境設(shè)施將逐步由建設(shè)期轉(zhuǎn)入運(yùn)行期，如何保障環(huán)境設(shè)施的正常運(yùn)行將成為重中之重。根據(jù)近年來的經(jīng)驗(yàn)看，污水處理、垃圾處理設(shè)施建成之后，運(yùn)營資金不足是造成設(shè)施低負(fù)荷運(yùn)行或者停運(yùn)的主要原因。據(jù)中國水網(wǎng)等機(jī)構(gòu)的研究表明，2007年全國城市污水處理設(shè)施平均利用率僅為60.32%，除了管網(wǎng)不配套，污水處理設(shè)施運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足是造成設(shè)施利用率低下的重要原因。
發(fā)達(dá)國家很多是通過設(shè)立各種環(huán)?；?，對(duì)環(huán)境設(shè)施的運(yùn)行加以支持。在美國，由聯(lián)邦和州政府按照4：1的比例投入資本金設(shè)立清潔水州立滾動(dòng)基金，由各州設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，并根據(jù)本州的具體情況決定資金用途和申請(qǐng)程序等。1987—2001年，這個(gè)基金共向1萬多個(gè)水污染防治及飲用水項(xiàng)目提供了343億美元的低息貸款，有效地保障了設(shè)施的建設(shè)和正常運(yùn)行。目前，這個(gè)基金周轉(zhuǎn)情況良好，除每年都有10億美元以上的本金和利息回流外，美國國會(huì)還根據(jù)美國環(huán)保局的“清潔水需求調(diào)查”，每年向滾動(dòng)基金增撥11億美元的聯(lián)邦資金。
借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)積極探索設(shè)立城鎮(zhèn)環(huán)境設(shè)施運(yùn)行基金，對(duì)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行階段提供資金支持。這樣一方面能夠?yàn)榄h(huán)保運(yùn)營企業(yè)提供新的融資方式和渠道，改善融資結(jié)構(gòu)；另一方面也有利于環(huán)保資金使用效率的提高。為此建議，國家設(shè)立城鎮(zhèn)環(huán)境設(shè)施運(yùn)行基金，分別由中央、省、市三級(jí)財(cái)政中劃撥一定資金作為啟動(dòng)資金，并將征收的污水處理費(fèi)作為經(jīng)常性資金來源納入其中。中央財(cái)政資金主要傾斜于中西部地區(qū)，省級(jí)財(cái)政資金主要傾斜于貧困地區(qū)、中小城鎮(zhèn)等?；鹬饕糜趯?duì)已建成的環(huán)境設(shè)施提供運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)償，或提供低息、無息貸款。
2、積極推進(jìn)市政債券的發(fā)行
發(fā)行市政債券是發(fā)達(dá)國家籌集城市公用設(shè)施建設(shè)資金的通行做法。在美國，水務(wù)市場每年建設(shè)性投資需求約2300億美元，其中85%來自市政債券投資，政府直接財(cái)政投資僅占15%，主要用于投資回報(bào)率較低的污水處理項(xiàng)目。在日本，市政債券被稱為地方債券，其在城市生活污水處理設(shè)施建設(shè)方面的投資占相關(guān)設(shè)施建設(shè)總投資的20%—40%。在歐洲，市政債券是各國地方政府籌集城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的一個(gè)重要手段，英國、德國和法國都有完備的法規(guī)和制度來規(guī)范與管理地方政府市政債券的發(fā)行。特別是在英國，盡管城市環(huán)境設(shè)施私有化（擁有和運(yùn)行等）已經(jīng)做得很完善，其相當(dāng)一部分污水處理廠建設(shè)資金也是來自地方政府的市政債券融資。
今年，國務(wù)院決定代發(fā)2000億元地方債券，以配合經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，這是一個(gè)有益的嘗試。我們認(rèn)為，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，今后可進(jìn)一步擴(kuò)大地方債券的發(fā)行規(guī)模?？稍谥陛犑?、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市中選擇一些條件成熟的城市，作為發(fā)行市政債券的試點(diǎn)，推動(dòng)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
3、積極探索適應(yīng)環(huán)保企業(yè)的貸款抵押方式
為解決環(huán)保企業(yè)貸款難問題，建議金融機(jī)構(gòu)在規(guī)范環(huán)保企業(yè)財(cái)務(wù)制度的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大貸款抵押品范圍，明確環(huán)保企業(yè)所屬劃撥土地及地上的建筑物、地面和地下管網(wǎng)、設(shè)備設(shè)施可進(jìn)行抵押融資，并適度提高現(xiàn)有資產(chǎn)抵押率。同時(shí)，銀行也可借鑒一些地方的經(jīng)驗(yàn)，允許特許經(jīng)營權(quán)抵押貸款。近期，江西省將縣（市）污水處理廠的特許經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一質(zhì)押給省資產(chǎn)集團(tuán)公司，向銀行貸款融資，并集中建設(shè)、建成出讓、統(tǒng)一還貸，使得向來慎貸、惜貸的金融機(jī)構(gòu)趨之若鶩。這種辦法是解決縣級(jí)污水處理設(shè)施建設(shè)資金難題的有益探索，也為其他類似項(xiàng)目的融資樹立了范例。福建省也出臺(tái)政策允許投資企業(yè)用特許經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)質(zhì)押貸款，用于污水、垃圾處理廠的建設(shè)和運(yùn)行。
4、建立專門的環(huán)保企業(yè)貸款擔(dān)保公司
目前，有些城市已經(jīng)建立了一些民間投資組建的商業(yè)性擔(dān)保公司，政府應(yīng)在大力支持的同時(shí)，鼓勵(lì)各級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)優(yōu)先支持環(huán)保企業(yè)發(fā)展。對(duì)環(huán)保企業(yè)，要在擔(dān)保審批、信用額度、擔(dān)保種類等方面提供方便和優(yōu)惠，并適當(dāng)降低對(duì)環(huán)保企業(yè)的貸款擔(dān)保收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。建議借鑒日本、德國等國經(jīng)驗(yàn)，成立專門為環(huán)保企業(yè)融資服務(wù)的信用擔(dān)保基金和擔(dān)保公司，擔(dān)保公司由國家每年從財(cái)政中拿出資金，或者將收取的主要污染物排污權(quán)有償使用資金、排污費(fèi)等作為引導(dǎo)基金注入作為資本金。同時(shí)，允許有條件的企業(yè)建立民間環(huán)保投資基金，為環(huán)保企業(yè)提供融資服務(wù)。
5、健全我國企業(yè)債券市場
發(fā)展企業(yè)債券市場，有利于拓寬企業(yè)直接融資渠道，緩解企業(yè)資金壓力。與國際市場相比，我國企業(yè)債券的發(fā)展嚴(yán)重滯后。從企業(yè)債券所占融資的比重看，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家為15%—20%，美國高達(dá)36%，而我國企業(yè)債券只占2%左右。建議政府進(jìn)一步健全企業(yè)債券市場，鼓勵(lì)環(huán)保企業(yè)發(fā)行綠色企業(yè)債券，為環(huán)境保護(hù)和污染治理籌集資金。
主題詞：環(huán)保 投融資 機(jī)制
報(bào)送：中央政策研究室 國務(wù)院研究室 國務(wù)院發(fā)展中心 國家發(fā)改委
財(cái)政部 環(huán)保部 住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部 水利部 科技部 工業(yè)和信息化部 中國人民銀行 全國工商聯(lián)
抄送：環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)各會(huì)員企業(yè)
全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)秘書處 2009年3月19日印發(fā)
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