2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《民間投資新36條》）頒布，2012年《住建部關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）等一系列實(shí)施細(xì)則文件陸續(xù)出臺(tái)，在一定程度上為民間資本在環(huán)保行業(yè)的健康發(fā)展?fàn)I造了良好的政策環(huán)境，但民間投資的“玻璃門”、“彈簧門”現(xiàn)象依然普遍存在，政策的落實(shí)還存在很多問(wèn)題。
一、市政公用事業(yè)領(lǐng)域中，民間資本沒(méi)有與其他投資主體同等對(duì)待
《通知》提出：“民間資本參與市政公用事業(yè)建設(shè)，應(yīng)與其他投資主體同等對(duì)待，不對(duì)民間投資另設(shè)附加條件”
在市政公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域，所有制歧視問(wèn)題依然明顯，民間資本明顯處于弱勢(shì)地位。一方面，在某些經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的大城市，政府公然排斥民間資本進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域，甚至明文指定由國(guó)有企業(yè)承擔(dān)其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。大城市的帶頭示范效應(yīng)，對(duì)“民間投資新36條”的貫徹落實(shí)產(chǎn)生極大的反作用。與此同時(shí)，各地紛紛成立投融資平臺(tái)，如重慶水務(wù)、成都興蓉投資等多家地方公用事業(yè)資產(chǎn)公司，壟斷本地區(qū)的供水、污水與垃圾處理等業(yè)務(wù)，民間資本就很難再進(jìn)入這些地區(qū)的市政公用事業(yè)領(lǐng)域。
案例1 北京高安屯垃圾焚燒項(xiàng)目，一期由金州環(huán)境集團(tuán)（民營(yíng)企業(yè)）等三家企業(yè)采用BOO模式運(yùn)作，成效顯著。按照協(xié)議，二期項(xiàng)目金州環(huán)境集團(tuán)有優(yōu)先競(jìng)標(biāo)權(quán)，而現(xiàn)狀是二期項(xiàng)目改由北京市政府和朝陽(yáng)區(qū)政府各出資50%建設(shè)，金州環(huán)境集團(tuán)被排斥在外。
案例2 北京的未來(lái)3年綠色行動(dòng)計(jì)劃啟動(dòng)之初，桑德環(huán)境集團(tuán)等民營(yíng)企業(yè)積極參與其污水處理項(xiàng)目，但之后政府明確表示不考慮民營(yíng)資本。
案例3 2008年廣州市政府“秘密”發(fā)文（穗府〔2008〕39號(hào)，2013年3月方公開(kāi)）將垃圾處理專營(yíng)權(quán)交給廣日集團(tuán)，廣日集團(tuán)因此每年可獲得6億元財(cái)政補(bǔ)貼，25年共計(jì)150億元。民營(yíng)資本根本無(wú)緣其中。
另一方面，在項(xiàng)目的實(shí)際操作過(guò)程中，民間資本與其他資本地位不平等。尤其是2008年以后，行業(yè)內(nèi)部出現(xiàn)了市場(chǎng)化改革的“回潮”，先是外資收購(gòu)、大幅漲價(jià)等話題引發(fā)全國(guó)爭(zhēng)議，接著各地對(duì)公用事業(yè)“聞改革色變”，打著保障公用事業(yè)安全的旗號(hào)，公然排擠民間資本。認(rèn)為公用事業(yè)只有掌握在國(guó)有資本手里才安全，民間資本的發(fā)展受到極大限制，國(guó)有資本則一路高歌猛進(jìn)。
案例1 金州環(huán)境集團(tuán)、杭州新世紀(jì)等民營(yíng)企業(yè)在項(xiàng)目融資過(guò)程中均遭遇貸款“玻璃門”，必須由母公司提供擔(dān)保，銀行才提供貸款，而國(guó)有企業(yè)貸款則不需要。
案例2 北京國(guó)電清新環(huán)保公司自行投資研發(fā)的脫硫脫硝新技術(shù)，擁有明顯的優(yōu)越性。但與國(guó)有企業(yè)共同競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目時(shí)，技術(shù)優(yōu)勢(shì)卻成為其“障礙”，地方政府以先進(jìn)技術(shù)掌握在民營(yíng)企業(yè)手里不安全的名義，甚至出面協(xié)調(diào)，要其將技術(shù)所有權(quán)出讓給國(guó)有企業(yè)。
案例3 國(guó)有資本背景的北控水務(wù)集團(tuán)，在短短五年的時(shí)間里迅速成長(zhǎng)，2012年底其供水及污水處理規(guī)模已達(dá)1600萬(wàn)噸/日，居行業(yè)之首。
二、市政公用領(lǐng)域中，政府投入沒(méi)有發(fā)揮導(dǎo)向作用
《通知》明確“確保政府對(duì)市政管網(wǎng)設(shè)施、市政公用公益性設(shè)施和服務(wù)等領(lǐng)域的必要投入?！薄耙哟髮?duì)市政公用事業(yè)的必要投入，加快完善基礎(chǔ)設(shè)施，確保對(duì)城市供水、供氣、污水管網(wǎng)以及生活垃圾處理等公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改造和維護(hù)的投入。充分發(fā)揮政府投資的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)民間資本健康有序發(fā)展”
“十二五”期間，我國(guó)環(huán)境質(zhì)量改善存在較大的資金需求，全國(guó)規(guī)劃范圍內(nèi)需投資近4300億元，用于新建污水管網(wǎng)、新建和升級(jí)改造污水處理廠。開(kāi)展垃圾無(wú)害化處理設(shè)施、收運(yùn)體系建設(shè)等投資需求近2600億元。
政府必須承擔(dān)對(duì)市政公用事業(yè)的投資責(zé)任。但怎么發(fā)揮政府投資的導(dǎo)向作用，讓政府投資既起到四兩撥千斤的作用，又不會(huì)對(duì)民間資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)？
一方面建議通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)等形式，對(duì)于市政公用事業(yè)建設(shè)中的一些配套設(shè)施，如供水、污水管網(wǎng)、垃圾收運(yùn)設(shè)施等投資額大、資本沉淀性強(qiáng)的環(huán)節(jié)給予傾斜。另一方面，建議政府設(shè)立環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)專項(xiàng)基金，對(duì)治污設(shè)施進(jìn)行“末端補(bǔ)貼”，調(diào)動(dòng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)積極性，保證已建設(shè)施的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，提高運(yùn)行效率，解決污水處理廠曬太陽(yáng)、垃圾處理廠吃不飽的問(wèn)題。
三、監(jiān)管不到位，市場(chǎng)準(zhǔn)入混亂，政府違約問(wèn)題嚴(yán)重
《通知》提出“加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，切實(shí)保障社會(huì)公共利益和投資者利益”·“在招標(biāo)、評(píng)標(biāo)等環(huán)節(jié)中，平等對(duì)待民間資本，嚴(yán)格按照招投標(biāo)程序，擇優(yōu)選擇特許經(jīng)營(yíng)者，為民間資本創(chuàng)造良好的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。” “建立并規(guī)范城鎮(zhèn)污水處理和生活垃圾處理運(yùn)營(yíng)費(fèi)按月核撥制度?！?/strong>
一方面對(duì)市政公用事業(yè)的監(jiān)管還不到位，市場(chǎng)準(zhǔn)入退出機(jī)制沒(méi)有建立，沒(méi)有形成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。建議通過(guò)政策引導(dǎo)，促使工業(yè)企業(yè)的污染治理與其主業(yè)剝離，更大范圍推動(dòng)污染治理的專業(yè)化。
案例 很多大型工業(yè)企業(yè)一方面為了便于“控制”，一方面為了 “肥水不流外人田”，成立子公司來(lái)承擔(dān)自己企業(yè)的污染治理，導(dǎo)致市場(chǎng)化改革流于形式。某電廠自己成立脫硫公司，但其脫硫設(shè)施長(zhǎng)期不運(yùn)行，但照拿電價(jià)補(bǔ)貼。
另一方面政府存在違約行為。在特許經(jīng)營(yíng)合同簽訂之后，由于相關(guān)法律法規(guī)滯后，投資經(jīng)營(yíng)環(huán)境的不規(guī)范，使社會(huì)企業(yè)投資的收益不能有效保障，部分地方政府出現(xiàn)違約行為，不能按約撥付污水垃圾處理費(fèi)用，或者長(zhǎng)期拖欠，環(huán)保企業(yè)利益得不到保障。
案例1 杭州新世紀(jì)公司承擔(dān)的某治污項(xiàng)目，地方在橫幅由于土地等問(wèn)題，簽約兩三年項(xiàng)目都不能落地，合同不能正常履行。
案例2 2007年同方環(huán)境通過(guò)BOT模式承擔(dān)太平污水處理項(xiàng)目，哈爾濱市政府長(zhǎng)期拖欠污水處理費(fèi)，之后以另一污水處理廠的固定資產(chǎn)沖抵，但仍不足以支付拖欠的污水處理費(fèi)，其余還將由政府支付。
案例3 2007年金州環(huán)境簽約河北大名縣污水處理BOT項(xiàng)目，至今政府只承擔(dān)污水處理廠的電費(fèi)支出，污水處理費(fèi)一直拖欠。
四、對(duì)市政公用事業(yè)的稅收、土地優(yōu)惠政策等扶持力度不夠
《通知》提出“堅(jiān)持市政公用事業(yè)公益性和公用性的性質(zhì)，民營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)享有同樣的稅收和土地等優(yōu)惠政策”。
但是在具體的執(zhí)行過(guò)程中，國(guó)家對(duì)于市政公用事業(yè)稅收優(yōu)惠政策的力度還不夠甚至一些原有的稅收政策成為影響民間資本進(jìn)入的制約因素。
一是企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策門檻偏高。目前，我國(guó)環(huán)保企業(yè)中，所得稅是主要稅種，稅率為25%，優(yōu)惠政策主要為“三免三減半”，這對(duì)于投資回報(bào)相對(duì)較低、回報(bào)期限較長(zhǎng)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，作用并不明顯。盡管《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》有對(duì)國(guó)家需要重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)企業(yè)采取15%的企業(yè)所得稅稅率的規(guī)定，但環(huán)保企業(yè)大部分屬于中小企業(yè)，只有少數(shù)可以獲得高新技術(shù)企業(yè)資格，絕大部分企業(yè)可望而不可及。
案例 據(jù)桑德集團(tuán)財(cái)務(wù)人員反應(yīng)，其承建的一些污水 “BOT”項(xiàng)目，從簽約到項(xiàng)目建成需要一兩年，甚至兩三年的時(shí)間，建成后的前幾年利潤(rùn)也非常小，“三免三減半”的所得稅優(yōu)惠政策形同虛設(shè)。
二是房產(chǎn)和土地使用稅增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高治污成本，不利于民間資本的進(jìn)入。建議出臺(tái)環(huán)保行業(yè)的專項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，比照高新技術(shù)企業(yè)所得稅的征收標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)保企業(yè)所得稅減按15%的稅率征收。比照由國(guó)家財(cái)政部門撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)的單位免征房產(chǎn)稅和土地使用稅政策，免征污水處理、垃圾處理等污染治理企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用房及所占土地的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。
案例1 《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第17號(hào)，2006年修訂）提出，“市政街道、廣場(chǎng)、綠化地等公共用地，由財(cái)政部另行規(guī)定的能源、交通、水利設(shè)施用地和其他用地，免征土地使用稅。”但是，由于不夠明確，除浙江、山東省等一些地方政府有明確規(guī)定減免土地使用稅外，很多污水垃圾處理項(xiàng)目沒(méi)有享受到土地使用稅免征的政策。
案例2 隨著市政公用事業(yè)改革不斷推進(jìn)，許多城市污水垃圾處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)主體由事業(yè)單位改為企業(yè)，治污設(shè)施的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用房需要額外繳納房產(chǎn)稅和土地使用稅。
五、市政公用產(chǎn)品服務(wù)的價(jià)格調(diào)整機(jī)制沒(méi)有建立
《通知》提出“逐步理順市政公用產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格形成機(jī)制，制定合理的價(jià)格，使經(jīng)營(yíng)者能夠補(bǔ)償合理成本，取得合理收益。研究建立城鎮(zhèn)供水、供氣行業(yè)上下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制?！?/strong>
《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于印發(fā)利用價(jià)格杠桿鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)的通知》提出“民間資本按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式參與城市供水、排水和污水處理…設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的，應(yīng)與國(guó)有資本、外資同等對(duì)待，其價(jià)格水平按照補(bǔ)償成本、合理收益的原則制定”
但我國(guó)目前的資源環(huán)境價(jià)格還不能反映其稀缺程度，水價(jià)、污水處理費(fèi)、垃圾處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，收繳率低。
以水價(jià)為例，水價(jià)調(diào)整機(jī)制沒(méi)有建立，水價(jià)不能反映供水成本的變動(dòng)，不能補(bǔ)償成本。截至2012年底，全國(guó)36個(gè)大中城市的城市居民生活用水價(jià)格平均為2.94元/噸，58%的城市水價(jià)在2～3元/噸。水費(fèi)支出占城市人均可支配收入的比重不超過(guò)1%。近幾年電價(jià)、原材料、人工等供水成本不斷攀升，供水企業(yè)虧損嚴(yán)重。2012年，全國(guó)約30%的城市供水企業(yè)處于虧損狀態(tài)。供水企業(yè)迫于資金壓力，難以進(jìn)行必要的技術(shù)改造、設(shè)備更新，水質(zhì)問(wèn)題被長(zhǎng)期忽視，供水質(zhì)量無(wú)法得到較大提高，供水陷入低價(jià)低質(zhì)的惡性循環(huán)。
垃圾處理收費(fèi)情況更嚴(yán)峻，收費(fèi)制度尚未建立。一是征收覆蓋面低，目前全國(guó)城市生活垃圾處理費(fèi)的征收面僅在16%左右。二是征收標(biāo)準(zhǔn)低。目前中國(guó)很多城市的垃圾處理費(fèi)還是沿用20世紀(jì)90年代的征收方案，例如北京市每月每戶3元。而隨著近幾年中國(guó)對(duì)城市垃圾處理要求的提高，原有的垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)完全不能彌補(bǔ)環(huán)衛(wèi)資金的缺口，如成都市每年垃圾處理費(fèi)缺口6500萬(wàn)需要財(cái)政補(bǔ)貼。三是征繳率低。開(kāi)征垃圾處理費(fèi)的城市征收率大多在30%-50%之間，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，烏魯木齊市自2003年以來(lái)垃圾處理費(fèi)收繳率一直不足30%，太原市1/3的住戶不交或拖欠生活垃圾處理費(fèi)，北京市的垃圾處理費(fèi)實(shí)際征收率不超過(guò)50%，昆明市的垃圾處理費(fèi)收繳率不足60%。
六、市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法滯后
《通知》提出：“積極研究《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》等立法工作?！?/strong>
目前對(duì)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行規(guī)范管理的依據(jù)只有原建設(shè)部于2004年2月頒布實(shí)施的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)辦法》，國(guó)家尚無(wú)這方面的法律和行政法規(guī)。該規(guī)章出臺(tái)時(shí)間比較早，僅對(duì)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)做出了一些原則上的規(guī)定，存在著特許經(jīng)營(yíng)范圍狹窄，反壟斷規(guī)定缺失等諸多問(wèn)題，已不能適應(yīng)行業(yè)發(fā)展的需要。
一方面該規(guī)章的法律階位較低，法律執(zhí)行的剛性力度不夠，難以對(duì)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)管。雖然原建設(shè)部相繼頒布了一些配套政策，但缺少權(quán)威性和系統(tǒng)性，適用面窄、權(quán)限邊界不清。同時(shí)由于缺乏明確、統(tǒng)一、具有權(quán)威性的專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)，存在職責(zé)不清、執(zhí)法嚴(yán)度不一、互相推諉和有法不依等問(wèn)題。
另一方面特許經(jīng)營(yíng)運(yùn)營(yíng)模式有待完善，相關(guān)法規(guī)未對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)提出詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，無(wú)法真正按照公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程序，公開(kāi)招標(biāo)并擇優(yōu)選擇投資運(yùn)營(yíng)主體，導(dǎo)致一些不具備運(yùn)營(yíng)能力的企業(yè)中標(biāo)，為市政公用設(shè)施的正常運(yùn)行留下隱患。
建議加快立法，制定《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》或《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》，明確市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的法律地位，明確市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的范圍、管理主體、投資者和政府管理部門的權(quán)利義務(wù)及處罰措施。尤其是要強(qiáng)化對(duì)政府行為的監(jiān)督，對(duì)其排擠民營(yíng)資本，不履約等違反市場(chǎng)化的行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)。把實(shí)踐證明行之有效的管理和運(yùn)行模式，用法律的形式固定下來(lái)，以指導(dǎo)和推動(dòng)下一步市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革。
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